Vydání 7-8/2012

(...) Spornou otázkou v posuzovaném případě je, zda městský soud správně vyhodnotil, že napadená správní rozhodnutí, kterými se na základě § 4 odst. 1 zákona o rybářství v pochybnostech prohlašuje vymezený vodní útvar za uzavřenou vodu, nejsou soudně přezkoumatelnými rozhodnutími podle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť mají povahu úkonu správního orgánu, který není rozhodnutím [§ 70 písm. a) s. ř. s.], respektive jde jen o rozhodnutí předběžné povahy podle § 70 písm. b) s. ř. s.

Velmi obdobnou právní otázkou se již zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, z jehož právní věty, zformulované k jeho usnesení ze dne 24. 11. 2009, čj. 1 As 89/2008-80, č. 1999/2010 Sb. NSS, se podává, že „[r]“. Rozšířený senát se zde vyslovil k povaze rozhodnutí v pochybnostech podle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, a v odůvodnění se pak vyjadřoval i k obdobnému rozhodnutí v pochybnostech vydávanému dle § 3 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích.

Při posuzování povahy uvedených rozhodnutí v pochybnostech podle dvou různých právních předpisů rozšířený senát konstatoval, že „.“ Nejvyšší správní soud má i v nyní posuzované věci za to, že rozhodnutí vydávané dle § 4 odst. 1 zákona o rybářství má, materiálně vzato, stejnou povahu jako rozhodnutí, k jejichž povaze se vyslovil rozšířený senát (taktéž se jím autoritativně odstraňují pochybnosti o povaze určitých nemovitostí z pohledu jejich možného využití dle zvláštních předpisů), přičemž i toto rozhodnutí je výsledkem vedení správního řízení (§ 33 zákona o rybářství); v obou případech jde o řešení předběžné otázky [z pohledu úpravy správního řízení dle § 57 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004, v případě řešeném rozšířeným senátem, respektive § 57 odst. 4 téhož zákona, v případě nyní posuzovaném]. Je proto zcela namístě, podrobit i toto rozhodnutí testu podávajícímu se z citovaného usnesení rozšířeného senátu.

Pokud jde o posouzení, zda shora uvedená rozhodnutí nejsou vyloučena ze soudního přezkumu rozšířený senát uvedl, že „závazně určují jeho práva nebo povinnosti‘[...] [...] “ Rozšířený senát tedy učinil závěr, že rozhodnutí v pochybnostech splňuje veškeré materiální znaky rozhodnutí podléhajícího soudnímu přezkumu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a není z něj vyloučeno podle § 70 písm. a) s. ř. s.

V posuzované věci, tedy v případě rozhodnutí vydaného dle § 4 odst. 1 zákona o rybářství, je zřejmé, že tímto rozhodnutím nebylo rozhodováno o majetkovém režimu pozemků, na kterých se nachází uzavřená voda, a i stávající užívací vztahy dle tohoto zákona zůstaly zachovány. Potud lze tedy s názorem městského soudu, dle kterého tyto důsledky z předmětného rozhodnutí bezprostředně nevyplývají, souhlasit. Napadeným rozhodnutím byla však deklaratorně postavena najisto povaha hodnocených vodních útvarů, jakožto uzavřené vody; zákon o rybářství přitom přiznává vlastníkům pozemků, na kterých se nachází uzavřená voda, významná oprávnění. Rozhodnutí I. stupně bylo vydáno právě k žádosti vlastníků těchto pozemků (osob zúčastněných na řízení) o zrušení rybářského revíru ze dne 11. 10. 2004; tato žádost byla posouzena jako žádost o vyhlášení rybářského revíru podle § 4 odst. 3 písm. b) zákona o rybářství. Jde tedy o rozhodnutí, které je fakticky v rámci řízení, jehož výsledkem má být vyhlášení nového rybářského revíru. Není pochyb o tom, že vodní plocha, která byla prohlášena uzavřenou vodou, je nejméně v části součástí stávajícího rybářského revíru , kde svědčí výkon rybářského práva stěžovateli. Podle § 9 odst. 1 zákona o rybářství pak platí, že v případě, že o výkon rybářského práva v rybářském revíru, vyhlášeném na žádost vlastníka pozemku, na němž se nachází uzavřená voda, požádá tento vlastník, příslušný rybářský orgán výkon rybářského práva této osobě povolí. Z tohoto ustanovení je zřejmé, že rybářský orgán nedisponuje žádným diskrečním oprávněním, pokud žádost podá vlastník pozemku, na kterém se nachází uzavřená voda; v takovém případě výkon rybářského práva povolí, bez ohledu na případný nesouhlas osoby, která zde až dosud rybářské právo vykonávala.

Lze tak uzavřít, že řízení o prohlášení vodního útvaru za uzavřenou vodu se týkalo území, které bylo zahrnuto do rybářského revíru , ve kterém vykonával rybářské právo stěžovatel. Tímto rozhodnutím pak byl vytvořen předpoklad nejprve pro vytvoření nového rybářského revíru (na úkor stávajícího revíru stěžovatele), a následně pak pro povolení výkonu rybářského práva v dotčené oblasti jiným subjektům. Je tedy zřejmé, že se napadené rozhodnutí právního postavení stěžovatele muselo dotýkat, neboť fakticky determinuje budoucí rozsah výkonu rybářského práva stěžovatele, který mimo existující rybářský revír, k němuž mu bylo rybářské právo přiznáno, toto právo vykonávat nemůže (§ 6 odst. 1 a 2 zákona o rybářství). Shora vyslovené závěry rozšířeného senátu k nemožnosti aplikovat § 70 písm. a) s. ř. s. na tyto typy správních rozhodnutí tak lze vztáhnout i na daný případ. K tomuto závěru Nejvyšší správní soud dospěl i při vědomí jisté rozdílnosti, pokud jde o důsledky plynoucí z prohlášení nemovitosti za součást zemědělského původního fondu (kde vlastníku takové nemovitosti vznikají nové povinnosti bez dalšího – srov. zejména bod 22 usnesení rozšířeného senátu) a důsledky spojené s prohlášením vodního útvaru za uzavřenou vodu (zde stávajícímu držiteli rybářského práva dojde k zásahu do tohoto práva sice nevyhnutelně, nicméně až zprostředkovaně). Nejvyšší správní soud ovšem nemůže přehlédnout fakt, že v případě, kdy by rozhodnutí vydané dle § 4 odst. 1 zákona o rybářství bylo negativní (bylo by deklarováno, že se o uzavřenou vodu nejedná), představovalo by pro žadatele o vyhlášení rybářského revíru [§ 3 písm. b) zákona o rybářství] zásah do jeho práv bez jakýchkoli pochybností. Bylo by jím totiž najisto postaveno, že žadateli nesvědčí esenciální hmotněprávní podmínka pro jeho žádost o vyhlášení rybářského revíru; taková žádost by musela být nutně zamítnuta. Nelze přitom nalézt racionální důvody pro názor, že i za této situace by žadatel byl nucen dále vést řízení o vyhlášení rybářského revíru, včetně doložení všech legislativou předpokládaných dokladů a potvrzení, které vyhlášení rybářského revíru podmiňují, a to při vědomí, že rozhodnutí o jeho žádosti bude v obou stupních negativní (analogický postup, jako v případě negativního závazného stanoviska dle § 149 odst. 3 správního řádu z roku 2004, je pojmově vyloučen). Připuštění soudní kontroly již ve fázi vydání „“ tedy přestavuje bezprostřední a efektivní ochranu práv takového žadatele. Vzhledem k tomu, že při úvaze o (ne)připuštění individuálního správního aktu soudní kontrole nelze rozlišovat, zda jde v konkrétním případě o rozhodnutí pozitivní či negativní, nelze než konstatovat, že (z důvodů výše uvedených) rozhodnutí vydané dle § 4 odst. 1 zákona o rybářství není z důvodů plynoucích z § 70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučeno.

I přes závěry výše uvedené by byl soudní přezkum rozhodnutí vydaného dle § 4 odst. 1 zákona o rybářství vyloučen, šlo-li by o rozhodnutí toliko mezitímní či předběžné povahy. Rozšířený senát se otázkou, zda lze na rozhodnutí v pochybnostech pohlížet jako na rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu výluky podle § 70 písm. b) s. ř. s., zabýval. Dospěl k závěru, že „[...] .“

Městský soud napadené rozhodnutí kvalifikoval též jako rozhodnutí předběžné povahy s tím, že jím byla pouze řešena předběžná otázka charakteru vodního útvaru, která byla významná až pro další navazující řízení o vyhlášení rybářského revíru; stěžovatel se tak, dle jeho názoru, mohl bránit prohlášení uzavřené vody až v rámci soudního přezkumu tohoto navazujícího rozhodnutí. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí. Především je třeba upozornit na závěry rozšířeného senátu v citovaném usnesení, a sice že „[...]“ Je zjevné, že městský soud tyto pojmy nepřípustně smísil a z toho, že v řízení šlo o předběžnou otázku, automaticky usoudil, že jde o rozhodnutí předběžné povahy. Tak tomu však není.

V posuzované věci bylo rozhodnutí v pochybnostech podle § 4 odst. 1 věty druhé zákona o rybářství vydáno jako rozhodnutí o předběžné otázce pro účely řízení podle § 4 odst. 1 věty první před středníkem, zahájeného dle § 4 odst. 3 písm. b) tohoto zákona (tj. pro řízení o vyhlášení rybářského revíru). Toto rozhodnutí řešilo výlučně předběžnou otázku charakteru dotčených vodních ploch (o čemž panovaly pochybnosti), přičemž tato otázka v něm byla vyřešena definitivním způsobem. Tímto rozhodnutím byly již správní orgány v dalším řízení vázány (§ 57 odst. 3 správního řádu z roku 2004 ve znění do 31. 12. 2005, § 40 odst. 1 správního řádu z roku 1967); stejně tak by z tohoto rozhodnutí vycházel i správní soud při přezkumu navazujícího rozhodnutí (§ 52 odst. 2 s. ř. s.). Správní soud při přezkumu navazujícího rozhodnutí (o vyhlášení rybářského revíru a povolení výkonu rybářského práva) by nebyl nadán pravomocí zrušit správní rozhodnutí, kterým byla vyřešena předběžná otázka o uzavřenosti vody. I kdyby soud teoreticky dospěl k opačnému závěru než příslušný rybářský orgán, nemělo by to žádný vliv na existenci ani právní moc rozhodnutí v pochybnostech. Stěžovateli lze tedy přisvědčit v tom, že v navazujícím řízení již nemohl nikterak zpochybňovat otázku uzavřenosti vody. Stěžovatel nemůže žádným jiným postupem, s výjimkou řádných a mimořádných opravných prostředků podle správního řádu a žaloby ve správním soudnictví, zvrátit účinky rozhodnutí v pochybnostech. Z toho je nutno učinit závěr, že nebude-li připuštěn soudní přezkum rozhodnutí v pochybnostech, budou tím zkrácena základní práva stěžovatele na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

Závěrem je vhodné poukázat na judikaturu vyjadřující se k problematice posuzování soudních výluk obecně. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS, vyplývá, že „ iustitiae“. Citovaný je v souladu s názorem Ústavního soudu k této otázce, vyjádřeném např. v nálezu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, č. 76/2001 Sb. ÚS), kde se konstatuje, že případy výluk soudního přezkumu nelze vykládat extenzivně a „.“ Obdobně lze odkázat i na rozsudek rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, ve kterém se konstatuje, že [v]“

Lze tak uzavřít, že městský soud pochybil, pokud dospěl k názoru, že se žalobce domáhá přezkoumání aktu žalovaného, které nepodléhá kognici správních soudů, a v důsledku toho žalobu směřující proti napadenému rozhodnutí odmítl. Ze všech uvedených důvodů Nejvyšší správní soud naznal, že je naplněn kasační důvod ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., a proto mu nezbylo, než napadené usnesení městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).