Vydání 5/2020

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2020, čj. 10 As 156/2018-110)

V posuzované věci jde o to, zda správní soud při projednávání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu ve věcech správního trestání má povinnost vypořádat se s námitkou zpochybňující naplnění formálního či materiálního znaku přestupku (deliktu), přestože byla uplatněna po uplynutí lhůty pro podání žaloby.

Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 4. 2014 shledal žalobkyni vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), a uložil jí pokutu ve výši 30.000 Kč. Žalobkyně dle odůvodnění tohoto rozhodnutí uzavřela dne 28. 2. 2011 smlouvu na zakázku „Vzdělávání dopravců“ v hodnotě 3.513.333 Kč s dodavatelem Sdružení automobilových dopravců ČESMAD , z. s., bez zadávacího řízení dle zákona o veřejných zakázkách.

Předseda žalovaného rozhodnutím uvedeným v záhlaví zamítl rozklad žalobkyně a rozhodnutí žalovaného potvrdil.

V žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobkyně namítala, že není veřejným zadavatelem ve smyslu zákona o veřejných zakázkách. Dne 23. 3. 2018 žalobkyně doplnila žalobu tak, že i pokud by žalobkyně byla považována za veřejného zadavatele, její pochybení při zadání posuzované zakázky bylo ryze formální a nebyla nijak narušena soutěž, neboť při zadání zakázky se žalobkyně řídila pokyny Ministerstva práce a sociálních věcí jako řídícího orgánu Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost. Nemohla být naplněna materiální stránka deliktu.

Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 28. 3. 2018, čj. 30 Af 27/2016-232, žalobu zamítl. Obsáhle vypořádal námitky žalobkyně týkající se otázky, zda ji žalovaný správně považoval za veřejného zadavatele. Co se týče argumentace žalobkyně týkající se naplnění materiální stránky deliktu, krajský soud uvedl, že byla poprvé uplatněna v doplnění žaloby ze dne 23. 3. 2018, tedy po uplynutí lhůty pro podání žaloby dle 72 odst. 1 s. ř. s., a soud se jí proto nemohl zabývat (§ 71 odst. 2 s. ř. s.).

Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) včasnou kasační stížnost. V ní namítá, že se měl krajský soud zabývat naplněním materiální stránky deliktu bez ohledu na to, zda tuto námitku uplatnila opožděně, či nikoliv. V této souvislosti odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejména rozsudek ze dne 11. 6. 2015, čj. 9 As 172/2014-89, věc ZIMBO CZECHIA) a uzavírá, že je třeba vždy zkoumat materiální stránku správních deliktů. Nezabývá-li se krajský soud z úřední povinnosti otázkou absence společenské nebezpečnosti správního deliktu, zatíží svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti. Stěžovatelka je přesvědčena, že v posuzované kauze nebyla naplněna materiální stránka deliktu. Podotýká, že fakticky splnila všechny zákonné podmínky pro zjednodušené podlimitní řízení a dodržela rovněž základní zásady v § 6 zákona o veřejných zakázkách (zásadu transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace). Tyto skutečnosti vylučují porušení či ohrožení právem chráněného zájmu společnosti. Podstatná část kasační stížnosti pak obsahuje námitky stěžovatelky, které se týkají otázky naplnění definice veřejného zadavatele ve smyslu § 2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách.

Žalovaný ve vyjádření uvedl, že naplněním formálních znaků skutkové podstaty v § 120 písm. a) zákona o veřejných zakázkách stěžovatelka naplnila také znaky materiální. Materiální stránka deliktu je vyjádřena přímo ve skutkové podstatě deliktu, a to jako možnost ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Zadání zakázky mimo zadávací řízení podle zákona o veřejných zakázkách se považuje za nejzávažnější delikt. Stěžovatelka svým postupem narušila účinnou konkurenci a efektivní hospodářskou soutěž. Zákon o veřejných zakázkách kromě způsobu zveřejnění zakázky upravuje také vlastní průběh zadávacího řízení, oznamovací lhůty, evidenční povinnost, prostředky ochrany atd. Nejde tedy o bezvýznamné překročení zákona. Žalovaný připouští, že stěžovatelka svým postupem zcela nevyloučila soutěž, jelikož při zadávání veřejné zakázky vyzvala k podání nabídky více subjektů a výzvu zveřejnila na profilu Evropského sociálního fondu ČR. Tyto skutečnosti zohlednil jako polehčující okolnosti při ukládání pokuty, jejíž výše byla symbolická. Žalovaný dále odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 As 24/2013-28, dle něhož není nutné naplnění materiální stránky deliktu výslovně odůvodnit, pokud je porušení zákona zjevné. Tato výjimka se dle jeho názoru uplatní i v nynější kauze. Stěžovatelka ve správním řízení nezpochybňovala naplnění materiální stránky deliktu, jádrem sporu byla pouze otázka naplnění znaků veřejného zadavatele. Námitku nenaplnění materiální stránky deliktu poprvé účelově vznesla až dva roky po zahájení soudního řízení.

Stěžovatelka v replice nesouhlasila s tvrzením žalovaného, že námitku nenaplnění materiální stránky správního deliktu poprvé účelově vznesla až v průběhu řízení před krajským soudem. Již ve správním řízení poukazovala na skutečnosti, ze kterých bylo zjevné, že fakticky postupovala podle zákona o veřejných zakázkách. Bylo tedy povinností žalovaného se materiální stránkou deliktu zabývat. Stěžovatelka dále trvá na tom, že naplnění materiální stránky deliktu měl krajský soud řešit z úřední povinnosti a nemůže se aplikovat zásada koncentrace. Stupeň nebezpečnosti se má posuzovat v každém jednotlivém případě. Podle stěžovatelky není možné na nynější věc přenášet závěry z rozsudku čj. 1 As 24/2013-28 o tom, že posouzení materiální stránky deliktu nemusí být výslovně odůvodněno. V odkazované věci se již na první pohled jednalo o vysoce závažné porušení zákona (překročení rychlosti o 53 km/h). V nyní posuzované věci se o zjevné porušení zákona nejednalo.

Žalovaný v duplice setrvává na svém názoru, že se stěžovatelka dopustila závažného porušení zákona, a nejedná se tedy o hraniční případ, u nějž by bylo nutné materiální stránku deliktu výslovně zvažovat v odůvodnění. Žalovaný se dále vymezuje vůči rozsudku ze dne 21. 11. 2018, čj. 6 As 130/2018-59, věc , který řešil obdobnou věc. Šestý senát se při posouzení naplnění materiální stránky deliktu zabýval výhradně porušením dílčí povinnosti - neuveřejnění výzvy k podání nabídek zákonem stanoveným způsobem. Žalovaný však stěžovatelku jak v citovaném rozsudku, tak i v nynější kauze vinil z toho, že veřejnou zakázku nezadala v zadávacím řízení podle § 21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Řádný postup podle tohoto ustanovení nespočívá pouze v uveřejnění výzvy stanoveným způsobem, ale týká se celého komplexu povinností podle zákona o veřejných zakázkách, které bylo třeba při hodnocení materiální stránky deliktu zohlednit. Žalovaný nadto poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018, čj. 4 As 132/2018-59, věc . Přestože skutkový stav v kauzách řešených šestým a čtvrtým senátem byl v zásadě stejný, dospěly tyto senáty k odlišnému výsledku. Kromě nyní posuzované věci jsou na Nejvyšším správním soudě další dvě neukončená řízení, ve kterých se řeší zakázky zadané okresními (regionálními) hospodářskými komorami mimo režim zákona o veřejných zakázkách. Všechny tyto případy se liší pouze v tom smyslu, že v některých z nich hospodářská komora před krajským soudem vznesla opožděnou námitku nenaplnění materiální stránky deliktu, v jiných nikoliv. Žalovaný navrhl postoupení věci rozšířenému senátu.

Desátý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 25. 4. 2019, čj. 10 As 156/2018-99, věc postoupil rozšířenému senátu. V odůvodnění uvedl, že v rozsudku čtvrtý senát vyřešil stěžejní otázku týkající se postavení krajské hospodářské komory z hlediska zákona o veřejných zakázkách. Podle závěrů tohoto rozsudku je krajská hospodářská komora veřejným zadavatelem ve smyslu § 2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Tento názor následně převzal šestý senát v rozsudku . V obou právě citovaných rozsudcích žalovaný uznal příslušnou okresní (krajskou) hospodářskou komoru vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, jelikož nezadala zakázku v některém z druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 odst. 1 téhož zákona, a tento postup mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Tohoto správního deliktu se podle žalovaného dopustila také stěžovatelka v nynější kauze. Oproti čtvrtému senátu však šestý senát kasační stížnost shledal důvodnou, jelikož prý nebyly naplněny všechny znaky formální a materiální stránky deliktu. Šestý senát proto zrušil rozsudek krajského soudu i rozhodnutí předsedy žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (viz body 22 až 28 rozsudku šestého senátu ve věci ).

Na rozdíl od věci řešené čtvrtým senátem v případě řešeném šestým senátem stěžovatelka vznesla před krajským soudem opožděnou námitku o nenaplnění skutkové podstaty správního deliktu. Šestý senát konstatoval, že tato žalobní námitka byla vskutku opožděná. Přesto se jí však měl krajský soud zabývat. Podle šestého senátu je zde Nejvyššího správního soudu, „“ (rozsudek 6 As 130/2018, , bod 20).

Desátý senát se s tímto názorem vyjádřeným v rozsudku neztotožnil. Desátý senát nezpochybňuje tezi, že „[s]“ (viz ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 As 104/2008-45, č. 2011/2010 Sb. NSS, s odkazem na rozsudek ze dne 17. 2. 2005, čj. 7 As 18/2004-48). Nutno ale dodat, že správní orgány se materiální stránkou v řadě případů výslovně zabývat nemusí, to zejména v těch situacích, kdy je naplnění materiální stránky nepochybné a ani přestupce naplnění materiální stránky nezpochybňuje (takto např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 As 24/2013-28, body 34-37). Z uvedeného však automaticky neplyne, že se materiální stránkou nebo vůbec všemi dílčími aspekty trestnosti skutku musí zabývat bez návrhu též správní soud.

Desátý senát připomenul, že i bez návrhu musí správní soud zohlednit pouze malou skupinu vad napadeného rozhodnutí správního orgánu, což představuje výjimku ze zásady dispoziční (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Z moci úřední je soud povinen deklarovat nicotnost rozhodnutí dle § 76 odst. 2 s. ř. s. Další výjimky dovodila (nesrozumitelnost nebo vnitřní rozpornost rozhodnutí bránící soudnímu přezkumu, odpovědnosti za správní delikt, aplikace na věc nepoužitelné právní úpravy správním orgánem, přihlédnutí k určité skutečnosti či právnímu argumentu i bez návrhu, jestliže to vyžaduje ústavní pořádek, vč. čl. 40 odst. 5 a čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, opožděně uplatněný žalobní bod jako reakce na změnu judikatury).

Desátý senát poukázal na to, že vázanost správního soudu (včas uplatněnými) žalobními body respektuje i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 2732/15, č. 6/2016 Sb. ÚS., věc . Výjimky z § 75 odst. 2 s. ř. s. je dle tohoto nálezu nutno aplikovat velmi restriktivně. V citované věci ovšem měl soud ze zásady dispozitivnosti vykročit proto, že vůči jinému žalobci ve vztahu k témuž jednání Nejvyšší správní soud dovodil, že toto jednání vůbec nemohlo být správním deliktem (oba subjekty z různých pozic participovaly na stejném jednání, zde ve vztahu k zadání reklamy). K tomu pak Ústavní soud uvedl, že krajský soud měl závěry Nejvyššího správního soudu zohlednit též v související věci, přestože v podané žalobě žalobkyně nikterak uvedenými skutečnosti neargumentovala.

Desátý senát v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu upozornil, že některé rozsudky Nejvyššího správního soudu ovšem chápou povinnost správního soudu jít nad rámec žalobních bodů ve správním trestání mnohem šířeji, např. rozsudek ze dne 4. 9. 2012, čj. 7 As 59/2012-38, věc Česká televize. Zde sedmý senát dovodil, že „[s]právní“ (takto právní věta). Z kontextu věci Česká televize je však patrné, že jakkoliv tam žalobkyně přímo trestnost jednání nezpochybňovala, její argumentace směřovala proti takovým otázkám, které by správní soud nutily akceptovat trestnost jednání. Sedmý senát ve věci Česká televize dále obecně uvedl, že se „“. Sám sedmý senát však v této věci vůbec materiální stránku deliktu neaplikoval, tím méně nad rámec kasačních či stížních bodů. Jak uvedeno v předchozím bodě, sedmý senát bez námitky dovodil beztrestnost jednání (nedostatek formálního znaku deliktu), ovšem proto, že jinak by přinejmenším nepřímo musel trestnost jednání schválit. Bez návrhu (či k žalobní námitce uplatněné po lhůtě) neaplikoval materiální stránku deliktu sedmý senát ani v rozsudku ze dne 31. 10. 2008, čj. 7 Afs 27/2008-46, na který rozsudek ve věci Česká televize odkazuje.

Dle rešerše desátého senátu to tedy byl až rozsudek ze dne 11. 6. 2015, čj. 9 As 172/2014-89, věc ZIMBO CZECHIA, který dovodil, že povinnost i bez návrhu zkoumat materiální stránku deliktu se vztahuje také na správní soudy. Devátý senát v ZIMBO CZECHIA vyšel z obou právě uvedených rozsudků sedmého senátu, z nichž dovodil, že se krajský soud je povinen věcně vypořádat i opožděně uplatněnou námitku nenaplnění materiální stránky správního deliktu.

Z právního názoru devátého senátu vycházel rovněž šestý senát v rozsudku , kde dovodil, že soudy jsou povinny vypořádat v odůvodnění námitku nenaplnění formální i materiální stránky deliktu, přestože je opožděná (bod 20).

Desátý senát je naproti tomu přesvědčen, že správní soudy nejsou povinny zabývat se bez řádně a včas uplatněného žalobního bodu formální či materiální stránkou deliktu (přestupku). Bez existence konkrétní žalobní námitky jsou povinny tuto otázku v odůvodnění řešit jen výjimečně. Bude tomu tak tehdy, musel-li by správní soud přinejmenším potvrdit trestnost deliktu v rámci vypořádání žalobních námitek, které s určitým aspektem trestnosti deliktu přímo souvisí. Spíše výjimečným případem pak bude situace, kdy žalobce reaguje opožděným žalobním bodem na posun v judikatuře, eventuálně na jinou věc, kterou s ohledem na pozdější judikatorní vývoj nemohl předvídat a včas a řádně ji uplatnit v žalobním bodě (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2007, čj. 2 Afs 57/2007-92, věc ). Popsaná konstrukce pochopitelně platí nejen v případě, že žalobce nevznesl žádnou konkrétní žalobní námitku, ale také tehdy, pokud takovou námitku vznesl opožděně po lhůtě pro podání žaloby. V opačném případě by se jednalo o nepřípustný zásah do zásady koncentrace řízení vyjádřené v § 71 odst. 2 s. ř. s.

Desátý senát k tomu argumentuje, že řada okolností relevantních pro posouzení společenské nebezpečnosti určitého jednání nemůže být soudu dost dobře známa, pokud jimi nebude aktivně argumentovat sám přestupce (anebo nejsou obsaženy v obsahu správního spisu). Tím se pochybnosti ohledně naplnění materiální stránky liší i od jiných případů, kdy správní soud musí k určité otázce přihlédnout i bez námitky. Pokud by měl soud postupovat podle názoru šestého, resp. devátého senátu a z úřední povinnosti hodnotit otázku naplnění materiální stránky přestupku (deliktu), pak by vzrostla nejistota ohledně posouzení věci. Tak se ostatně stalo i v nynější věci týkající se série postihu hospodářských komor, kdy zcela srovnatelné jednání šestý senát v rozsudku označil jako jednání nenaplňující skutkovou podstatu deliktu (zde šestý senát reagoval na pozdě uplatněnou žalobní námitku), zatímco čtvrtý senát v rozsudku nic takového neshledal (v této věci nebyla žádná srovnatelná námitka vůbec podána, a to ani opožděně). To jistě nelze považovat za žádoucí.

Podle desátého senátu tedy, na rozdíl od názoru devátého a šestého senátu, krajský soud v nynější kauze nebyl oprávněn se v odůvodnění rozsudku zabývat opožděně uplatněnou žalobní námitkou. V nynější žalobě totiž stěžovatelka zaměřila žalobní námitky jen proti tomu, že je veřejným zadavatelem podle zákona o veřejných zakázkách; naplnění materiální stránky deliktu přímo ani nepřímo včas nezpochybnila. Proto krajský soud, ale ani sám Nejvyšší správní soud nemůže otázku materiální stránky deliktu vůbec zkoumat. Desátý senát proto postoupil věc rozšířenému senátu s otázkou, zda jsou soudy ve správním soudnictví povinny vypořádat opožděně uplatněnou žalobní námitku zpochybňující naplnění formálního či materiálního znaku správního deliktu, a to i přesto, že naplnění takovéhoto znaku žalobce ani nepřímo včas uplatněnou námitkou nezpochybnil.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu věc vrátil k projednání a rozhodnutí desátému senátu.