Vydání 5/2022

(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, čj. 4 As 65/2018-85)

V projednávané věci jde o posouzení, jakou možnost obrany má ten, kdo nesouhlasí s tím, že s ním nebyla uzavřena smlouva o poskytnutí (zvýšení) podle § 3 odst. 3 zákona o poskytování dotací soukromým školám. Dosavadní se rozchází v tom, zda informace o důvodech neuzavření smlouvy představuje rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví podle § 65 a násl. s. ř. s., nebo zda jde o zásah přezkoumatelný ve správním soudnictví podle § 82 s. ř. s.

Žalobkyně požádala o zvýšení podle § 5 zákona o poskytování dotací soukromým školám. Krajský úřad Pardubického kraje rozhodnutím ze dne 10. 2. 2017 její žádosti nevyhověl a smlouvu o zvýšení se rozhodl neuzavřít, jelikož v posledním protokolu o kontrole bylo Českou školní inspekcí zjištěno závažné porušení právních předpisů. Stěžovatel podle § 90 odst. 5 správního řádu, odvolání žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

Podle § 5 odst. 1 zákona o poskytování dotací soukromým školám krajský úřad a právnická osoba podle § 1 odst. 1 věty první téhož zákona uzavřou veřejnoprávní smlouvu o zvýšení , jsou-li splněny zákonné podmínky, tedy (vedle jiného) pokud [§ 5 odst. 3 písm. b) zákona o poskytování dotací soukromým školám]. Právnickou osobou podle § 1 odst. 1 věty první jsou právnické osoby vykonávající činnost škol a školských zařízení zapsaných do školského rejstříku, které nejsou zřizovány státem, krajem, obcí, dobrovolným svazkem obcí, jehož předmětem činnosti jsou úkoly v oblasti školství, nebo registrovanou církví nebo náboženskou společností, které bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštního práva zřizovat církevní školy (dále jen „soukromá škola“).

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné pro nedostatek odůvodnění. Neuzavření veřejnoprávní smlouvy je spojeno se (nikoliv jakýmkoliv) porušením právních předpisů. Pojem žalovaný nevyložil a nevycházel z konkrétních skutkových zjištění. Protokol České školní inspekce je jen podkladem, ale závažnost porušení musí posoudit správní orgány rozhodující o poskytnutí .

Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu ze dne 17. 1. 2018, čj. 52 A 73/2017-113, kasační stížnost. Podle něj správní orgány dostatečně odůvodnily, proč porušení právních předpisů spočívající v nesplnění předpokladů pro pedagogické pracovníky a pro výkon funkce ředitele školy považují za závažná. Závažnost porušení vyhodnotily a své závěry vysvětlily. Vypořádaly se i s námitkami žalobkyně.

V doplnění kasační stížnosti stěžovatel upozornil na rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Podle rozsudku ze dne 25. 10. 2017, čj. 2 Afs 245/2016-43, č. 3692/2018 Sb. NSS, věc , správní orgán v případě neuzavření veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí (zvýšení) podle zákona o poskytování dotací soukromým školám soukromou školu (žadatele) pouze informuje o důvodech jejího neuzavření, aniž by vydal správní rozhodnutí. Případné rozhodnutí o odvolání proti takovéto „informaci“ je tudíž nicotné. Škola se může u soudu bránit v řízení o ochraně před nezákonným zásahem. Tyto závěry jsou obdobné usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2013, čj. 6 Ads 133/2012-57. Naproti tomu Nejvyšší správní soud v pozdějším rozsudku ze dne 7. 12. 2017, čj. 10 Afs 270/2017-48, věc , nicotnost rozhodnutí odvolacího správního orgánu neshledal a napadený rozsudek bez dalšího věcně přezkoumal.

Nejednotnost judikatury působí značné obtíže. Postup v projednávané věci odpovídá praxi, podle níž krajské úřady v případě neuzavření veřejnoprávní smlouvy vydávají správní rozhodnutí o zamítnutí žádosti. Tento postup odpovídá i závěrům veřejného ochránce práv (zpráva o šetření ze dne 12. 5. 2014 a závěrečné stanovisko ze dne 9. 12. 2014, sp. zn. 6329/2012/VOP/JHO) Stěžovatel doplnil, že poskytování dotací je výkonem přenesené působnosti kraje (hrazeny jsou z prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu) a na dotaci je při splnění zákonných podmínek právní nárok. Tento postup je též v souladu s usnesením zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dál jen „zvláštní senát“), ze dne 21. 8. 2014, čj. Konf 62/2012-49, věc .

Stěžovatel proto uvedl, že by věc měla být postoupena rozšířenému senátu. Ten by měl rozhodnout o tom, podle jakých pravidel se postupuje při posuzování žádosti o poskytnutí (zvýšení) podle zákona o poskytování dotací soukromým školám, včetně toho, má-li správní orgán v případě nevyhovění žádosti vydat správní rozhodnutí (proti kterému je přípustné odvolání), anebo žadatele pouze informovat o neuzavření smlouvy.

Žalobkyně navrhla kasační stížnost zamítnout. Obě správní rozhodnutí považuje za nepřezkoumatelná, jelikož neobsahují podrobnější odůvodnění intenzity porušení právních předpisů. Stěžovatel se vadu rozhodnutí snaží zhojit v soudním řízení, což však není přípustné. Ani v kasační stížnosti nově uvedené důvody navíc neobstojí.

K rozporu v judikatuře Nejvyššího správního soudu uvedla, že by prohlášením rozhodnutí stěžovatele za nicotné bylo porušeno její právo na spravedlivý proces, neboť k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem jí již uplynula objektivní lhůta. Ve věci řešené v rozsudku krajský úřad žadateli nevyhověl přípisem, v projednávané věci však vedl správní řízení a vydal rozhodnutí. Jeho závěry proto na posuzovaný případ nedopadají. Postup správních orgánů odpovídal správní praxi i stanovisku veřejného ochránce práv. Jelikož zákon o poskytování dotací soukromým školám neupravuje postup, jakým má být žadatel o neposkytnutí informován, nevylučuje to ani, aby správní orgán vydal rozhodnutí ve správním řízení. Zároveň odkázala na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 11. 2019, čj. 31 Af 32/2019-84, podle něhož není rozumný důvod bránit správní praxi, podle níž se o žádostech o poskytnutí (zvýšení) vede správní řízení.

Devátý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc naposledy přidělena, se rozhodl věc postoupit rozšířenému senátu. Uvedl, že na základě žádosti o poskytnutí (zvýšení) správní orgán (krajský úřad) posoudí splnění zákonných podmínek a v návaznosti na to uzavře smlouvu nebo informuje právnickou osobu o důvodech neuzavření smlouvy do 30 dnů od obdržení žádosti. V případě vyhovění žádosti tedy krajský úřad a soukromá škola uzavřou smlouvu o poskytnutí (zvýšení) . Předkládající senát má za nesporné, že jde o tzv. nevolitelnou (není alternativou správního rozhodnutí) subordinační veřejnoprávní smlouvu ve smyslu § 161 správního řádu (usnesení zvláštního senátu ). V případě nevyhovění (odmítnutí) žádosti krajský úřad soukromou školu informuje o důvodech neuzavření smlouvy. Právě o povaze tohoto správního aktu a ruku v ruce s tím i o způsobu soudní ochrany proti němu panuje v judikatuře Nejvyššího správního soudu rozpor.

K poskytnutí v tomto případě dochází ve zcela specifické procesní situaci, a to uzavřením nevolitelné subordinační veřejnoprávní smlouvy. Neposkytnutí má za následek neuzavření takové smlouvy. Odpověď na povahu odmítnutí nelze bez dalšího nalézt ve stávající judikatuře rozšířeného senátu, a to ani ohledně oprávnění vydat rozhodnutí, kterým se částka původně přiznané definitivně snižuje dle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ani ohledně povahy územního souhlasu dle § 96 stavebního zákona (k prvému především usnesení NSS ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, věc , k druhému naposledy usnesení NSS ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017-43, č. 3931/2019 Sb. NSS, věc ).

Podle rozsudku druhého senátu krajský úřad v případě odmítnutí žádosti o dotaci soukromou školu pouze neformálně informuje o neuzavření smlouvy a o důvodech jejího neuzavření. Obrana ve správním soudnictví je tudíž možná pouze v řízení o ochraně před nezákonným zásahem. V dané věci krajský úřad přípisem žadatelce sdělil, že žádost nepředložila v zákonném termínu a není možné jí zvýšení poskytnout. Ta podala odvolání, které stěžovatel jako odvolací správní orgán podle správního řádu zamítl a napadené sdělení (podle jeho názoru rozhodnutí) potvrdil. Krajský soud podanou žalobu věcně projednal a zamítl. Ke kasační stížnosti žadatelky druhý senát napadený rozsudek z úřední povinnosti zrušil a odvolací správní rozhodnutí prohlásil za nicotné, jelikož sdělení krajského úřadu nebylo rozhodnutím, proti němuž by byl opravný prostředek přípustný.

Při posouzení povahy odmítnutí žádosti o dotaci vyšel druhý senát z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu, a to z usnesení čj. 6 Ads 133/2012-57 a z rozsudku ze dne 9. 3. 2017, čj. 1 As 292/2016-28, č. 3580/2017 Sb. NSS, věc . Odmítnutí žádosti považoval za vyústění kontraktačního procesu: „ “ (viz bod 24 a rozsudek , bod 32). Upozornil, že „ “ (bod 27), a považoval za […] “ (bod 28). Uzavřel tedy, že „[s] “ (viz bod 27 a usnesení čj. 6 Ads 133/2012-57, bod 5).

Zároveň druhý senát zdůraznil, že odchylný procesní postup před uzavřením veřejnoprávní smlouvy neplyne ani ze zákona o poskytování dotací soukromým školám, ani z § 17 rozpočtových pravidel. Z § 3 odst. 3 zákona o poskytování dotací soukromým školám dovodil, že „[z] ‚informuje‘ “ (bod 28). Obranu proti vybočení ze zákonných pravidel pro uzavírání smlouvy o poskytnutí (zvýšení) spojil s řízením o ochraně před nezákonným zásahem, zároveň ji považoval za nejefektivnější (viz body 29 až 31).

Závěrů druhého senátu se následně přidržel i pátý senát v rozsudku ze dne 9. 4. 2020, čj. 5 Ads 364/2019-29, věc , přičemž důsledky spojené s tímto řešením dále rozvedl.

Proti této judikaturní linii stojí rozsudek desátého senátu , a to i přesto, že se povahou odmítnutí žádosti o poskytnutí (a způsobem soudní ochrany proti němu) výslovně nezabýval a v judikatuře Nejvyššího správního soudu je osamocený.

Ve věci desátého senátu šlo o projednání žádostí o poskytnutí dotací, přičemž věcně spornou byla ve správním i soudním řízení otázka splnění zákonné podmínky podle § 3 odst. 2 věty druhé zákona o poskytování dotací soukromým školám. Prvostupňový správní orgán vydal správní rozhodnutí, jimiž žádosti zamítl. Žadatelka podala odvolání. Odvolací správní orgán odvolání podle § 90 odst. 5 správního řádu zamítl a napadená rozhodnutí potvrdil. Žadatelka podala žalobu proti rozhodnutí. Městský soud ji věcně projednal a zamítl. Desátý senát kasační stížnost žadatelky věcně projednal a zamítl ji.

Desátý senát tedy napadený rozsudek z úřední povinnosti nezrušil a odvolací správní rozhodnutí neprohlásil za nicotné. Otázkou povahy odmítnutí žádosti (a způsobem následné soudní ochrany) se sice nezabýval, opomenout ji však nemohl. K případné nicotnosti správního rozhodnutí byl totiž povinen přihlédnout z úřední povinnosti. Nadto při posouzení povahy lhůty k obdržení žádosti o poskytnutí (§ 3 odst. 2 věta první zákona o poskytování dotací soukromým školám) desátý senát uvedl: „ […] […] “ Podle desátého senátu se tedy žádostí o poskytnutí zahajuje (správní) řízení, z čehož nepřímo plyne právní názor odlišný od toho, který vyjádřil druhý senát v rozsudku . Nic na tom nemění, že podstatou věci posuzované desátým senátem byla otázka povahy lhůty podle § 3 odst. 2 věty (nikoli věty první) zákona o poskytování dotací soukromým školám.

V případech rozhodovaných druhým i desátým senátem byla žadatelkám odmítnuta žádost o dotaci, jelikož nesplnily podmínky podle zákona o poskytování dotací soukromým školám. Dílčí odlišnosti nemohou nic změnit na tom, že se v obou případech bylo nezbytné zabývat otázkou povahy odmítnutí žádosti při neuzavření smlouvy podle zákona o poskytování dotací soukromým školám a způsobem následné soudní ochrany. Senáty Nejvyššího správního soudu však dospěly k odlišným závěrům. Jelikož se situace v předkládané věci od těchto případů ničím podstatným neodlišuje, dopadá rozpor i na ni. K postoupení věci rozšířenému senátu vedla devátý senát též aktuální nejednotná praxe krajských soudů, na kterou poukázal.

Devátý senát proto uzavřel své úvahy tím, že panuje rozpor mezi právními názory vyjádřenými v rozsudku , který navázal na prejudikaturu, a který byl i dále následován, a v rozsudku , který dopadá i na nyní rozhodovanou věc.

Rozšířený senát dospěl k předběžnému závěru, že spory o neuzavření veřejnoprávní smlouvy podle zákona o dotacích soukromým školám by bylo možné podřadit pod spory z veřejnoprávních smluv. K jejich řešení by mohlo být příslušné Ministerstvo financí, neboť by se jednalo o spory z právních poměrů při poskytování podle § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále jen „územní rozpočtová pravidla“). Rozšířený senát proto poskytl účastníkům řízení možnost na tuto úvahu reagovat. Zároveň si v souladu s § 74 odst. 1 s. ř. s. předseda rozšířeného senátu vyžádal stanoviska Ministerstva financí a Asociace krajů České republiky (dále jen „AK ČR“).

Stěžovatel k předestřeným předběžným názorům rozšířeného senátu uvedl, že s nimi nesouhlasí. Je podle něj třeba zohlednit charakter řízení a smluv podle zákona o poskytování dotací soukromým školám. V případě uzavírání veřejnoprávních smluv podle zákona o poskytování dotací soukromým školám jde ze strany správního orgánu (krajského úřadu) o výkon veřejné moci. Podle § 7a zákona o poskytování dotací soukromým školám jde o výkon přenesené státní správy. Podle svého obsahu, smluvních stran a účelu jde o subordinační veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 161 správního řádu. Z hlediska účinků je tak veřejnoprávní smlouva podobná správnímu aktu. V případě zákona o poskytování dotací soukromým školám vzniká při splnění zákonných předpokladů na dotaci žadateli právní nárok. Podle § 170 správního řádu se pro veřejnoprávní smlouvy obdobně použijí ustanovení části první správního řádu (tzn. hlava druhá správního řádu – základní zásady činnosti správních orgánů) a přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu (obecná ustanovení o správním řízení).

Stěžovatel z toho dovozuje, že v případě, kdy krajský úřad shledá důvody pro neuzavření smlouvy, nemělo by se jednat jen o neformální sdělení, ale mělo by jít o správní rozhodnutí, které bude obsahovat náležitosti stanovené v § 68 správního řádu. Žádostí o poskytnutí je zahájeno správní řízení, které může být ukončeno uzavřením subordinační veřejnoprávní smlouvy, nebo vydáním zamítavého správního rozhodnutí. Tento přístup jednak respektuje mnohaletou správní praxi, ale zároveň nejlépe chrání práva žadatelů. Ke každé žádosti je založen správní spis, po shromáždění všech podkladů je žadateli dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, žadatel má možnost žádat ochranu před nečinností, a především, důvody krajského úřadu k neuzavření smlouvy, na kterou je jinak právní nárok, jsou přesvědčivě zdůvodněny v zamítavém rozhodnutí. Tím je vyloučena libovůle správních orgánů. Proti rozhodnutí krajského úřadu může nespokojený žadatel podat odvolání. Nadřízeným správním orgánem je stěžovatel jakožto ústřední orgán státní správy pro oblast školství a vzdělávání. S ohledem na pojetí časové posloupnosti účinnosti zákona o poskytování dotací soukromým školám a správního řádu se na základě § 180 odst. 1 správního řádu nemusí na řízení o poskytnutí vztahovat správní řád v celém rozsahu, tj. včetně opravných prostředků. Ministerstvo však v těchto věcech postupuje ve prospěch žadatelů. Pravomocné správní rozhodnutí by každopádně v souladu s požadavkem čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) mělo být následně přezkoumatelné soudem ve správním soudnictví

Sporné řízení by mělo být dle názoru stěžovatele určeno jen pro případy, kdy veřejnoprávní smlouva byla uzavřena. Teprve tím byla totiž příjemci přiznána veřejná subjektivní práva. „ “ nemá dostatečnou oporu v hmotném právu. Není jasné, čeho by se mohl žadatel domáhat, zda má jít například o návrh na nahrazení vůle správního orgánu, příkaz krajskému úřadu k uzavření smlouvy, přezkoumání sdělení krajského úřadu a vrácení věci k novému projednání, nebo snad o požadavek na náhradu škody. V případě odvolání a žaloby proti správnímu rozhodnutí z právních předpisů jasně vyplývá, čeho se lze u příslušného orgánu domáhat a v jakých lhůtách lze tyto prostředky uplatnit. Návrh na zahájení sporného řízení správního v zásadě není nijak obsahově ani časově omezen. Je proto rozumné a nezbytné, aby sporné řízení bylo možné zahájit nejdříve v okamžiku uzavření veřejnoprávní smlouvy. Myšlenku, že by mohl být sporem z veřejnoprávní smlouvy i spor o její uzavření, Nejvyšší správní soud odmítl v rozsudku . Tomu odpovídá i znění § 169 odst. 1 správního řádu, případně i § 10b odst. 1 územních rozpočtových pravidel. Ta hovoří o smluvních stranách. Těmi se však osoby stanou až uzavřením veřejnoprávní smlouvy. Taktéž obecná právní teorie důsledně odlišuje instituty smluvní a mimosmluvní, když obecně platí, že práva a povinnosti nemají smluvní povahu tehdy, pokud smlouva nebyla uzavřena, a není smluvních stran, kde není smlouvy (např. rozsudek NS ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. 29 Odo 1166/2004, č. 82/2007 Sb. NS). Možnost řešení sporů souvisejících s neuzavřenými veřejnoprávními smlouvami prostřednictvím sporného řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy může být potenciálně v rozporu s požadavkem dostupnosti spravedlivého řízení ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Zahájení sporného řízení správního podléhá správnímu poplatku, který činí v případě nárokovaného peněžitého plnění přesahujícího 20 000 Kč 5 % z nárokované peněžité částky, nejvýše 1 000 000 Kč [položka 25a písm. b) bodu 2. sazebníku zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích]. Povinnost zaplacení správního poplatku v této výši lze shledat jako jednu z významných překážek pro navrhovatele, který má na poskytnutí za splnění zákonných podmínek právní nárok.

Výklad, dle něhož je nutné se proti neuzavření subordinační veřejnoprávní smlouvy bránit prostřednictvím návrhu na zahájení sporného řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy, by se patrně musel uplatnit i ve všech dalších případech, kdy právní předpisy umožňují uzavření subordinační veřejnoprávní smlouvy. Předběžný závěr rozšířeného senátu by tak byl revoluční nejenom pro oblast poskytování dotací soukromým školám, ale měl by nedozírné dopady i do dalších právních oblastí.

Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že by se na poskytování dotací podle zákona o dotacích soukromým školám vztahovala územní rozpočtová pravidla. To, že se podle § 1 odst. 1 zákona o poskytování dotací soukromým školám poskytují ze státního rozpočtu, bezprostředně souvisí s § 7a téhož zákona, dle něhož působnost svěřená zákonem o poskytování dotací soukromým školám krajskému úřadu představuje výkon přenesené působnosti kraje. Stěžovatel se ztotožňuje s předběžným závěrem rozšířeného senátu, že prostředky z příslušné kapitoly státního rozpočtu spravované stěžovatelem se nejprve poskytují v režimu daném rozpočtovými pravidly do krajského rozpočtu, takže se jejich poskytnutím striktně vzato stávají jeho součástí. Nicméně vzhledem k účelu a zákonnému rámci poskytování dotací podle zákona o poskytování dotací soukromým školám ze státního rozpočtu podle státem stanovených pravidel prostřednictvím krajského úřadu nelze tyto podrobovat právní úpravě obsažené v § 10a až § 10d územních rozpočtových pravidel. Ta cílí na poskytované krajem právnickým a fyzickým osobám na základě § 36 odst. 1 písm. c) a § 59 odst. 2 písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), tj. na základě rozhodnutí zastupitelstva nebo rady kraje.

Zákon o poskytování dotací soukromým školám upravuje zcela specifické nárokové , které jsou poskytovány ze státního rozpočtu krajským úřadem zákonem vymezenému okruhu subjektů v přenesené působnosti za podmínek stanovených v tomto zákoně a zákoně č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon). Zákon o poskytování dotací soukromým školám představuje relativně ucelenou a samostatnou právní úpravu. Skutečnost, že se poskytnutá stane součástí krajského rozpočtu, nezakládá bez dalšího aplikaci územních rozpočtových pravidel v plném rozsahu. Proto se uplatní obecná úprava veřejnoprávních smluv uvedená v § 159 až § 170 správního řádu, a to včetně úpravy řešení sporů. Proto je na základě § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu správním orgánem věcně příslušným k řešení sporů z těchto veřejnoprávních smluv stěžovatel.

Pokud by rozšířený senát na předběžném názoru setrval, pak to podle stěžovatele prohloubí nejasnosti při aplikaci zákona o poskytování dotací soukromým školám. V této oblasti byly žalovaným ve spolupráci s krajskými úřady na základě dosavadní judikatury vytvořeny ustálené postupy a metody, které jsou pro dotčené subjekty předvídatelné. Pokud soud beze změny právní úpravy během několika málo let dospěje již ke třetímu řešení dané otázky, povede to k významnému snížení právní jistoty adresátů veřejné správy a ke snížení důvěry v rozhodování orgánů veřejné moci.

Oblast financování škol a školských zařízení náleží na základě části čtrnácté školského zákona právě stěžovateli. Jako ústřední orgán státní správy pro vzdělávání a školství má pro posuzování poměrů souvisejících s úpravou financování soukromého školství odborný aparát, zatímco Ministerstvo financí specializované útvary pro oblast financování soukromého školství postrádá.

Své vyjádření uzavřel stěžovatel tím, že v předběžných názorech rozšířeného senátu spatřuje zcela zásadní rizika, která mají potenciál způsobit hlubokou právní nejistotu v celé řešené oblasti, ohrozit legitimní očekávání adresátů veřejné správy, snížit míru odbornosti při poskytování ochrany veřejným subjektivním právům a jinak negativně ovlivnit celou oblast financování soukromého školství ze státního rozpočtu.

Ministerstvo financí ve svém vyjádření uvedlo, že informaci o důvodech neuzavření smlouvy podle § 3 odst. 3 zákona o dotacích soukromým školám je nutné považovat za sdělení obdobná jako sdělení podle § 10a odst. 4 územních rozpočtových pravidel. Jedná se o sdělení podle části čtvrté správního řádu, které nemá formu správního rozhodnutí. Musí však obsahovat důvod nevyhovění žádosti. Zároveň má takové sdělení na základě soudní judikatury charakter rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 4. 5 2017, čj. 51 A 7/2016-52, který vycházel z rozsudku NSS ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS, věc ).

Ministerstvo financí dále nesouhlasí s předběžným názorem, že by neuzavření smlouvy podle zákona o poskytování dotací soukromým školám bylo možno přezkoumávat ve sporu z veřejnoprávní smlouvy podle § 10b územních rozpočtových pravidel. Předmětem takového sporu je vždy pouze plnění z již uzavřené smlouvy. Šlo by o výklad nepřípustně extenzivní, jelikož dle názoru Ministerstva financí tento výklad odporuje § 141 správního řádu, a také jím dochází k protiústavnímu rozšiřování pravomoci správních orgánů rozhodovat ve sporném řízení jakékoliv spory účastníků, které se jen vzdáleně přibližují sporům z veřejnoprávních smluv, což je v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 3 Listiny.

Ministerstvo financí ani nesouhlasí s tím, že by se na poskytovanou dotaci vztahovala územní rozpočtová pravidla. Byť je sice tato převáděna z rozpočtu kraje, fakticky je poskytována ze státního rozpočtu a krajský úřad funguje jen jako platební místo. O uzavření smlouvy o dotaci rozhoduje krajský úřad v rámci přenesené působnosti, nikoli kraj v samostatné působnosti podle krajského zřízení. Poskytovatelem tedy není vyšší územní samosprávný celek ve smyslu § 10a odst. 1 písm. a) územních rozpočtových pravidel a není poskytována z peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu územního samosprávného celku ve smyslu § 10a odst. 1 písm. b) téhož zákona. Těžko představitelný je výklad, že poskytovatelem je někdo, kdo o ní nerozhoduje, z prostředků, se kterými nedisponuje. Pokud by rozšířený senát dospěl přesto k závěru, že se má věc řešit prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy, Ministerstvo financí nesouhlasí, že by bylo příslušným k řešení takových sporů. Příslušné by bylo na základě § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Uvedené vyplývá mj. i z § 92a krajského zřízení, podle kterého příslušné ministerstvo (zde stěžovatel), do jehož působnosti náleží úsek státní správy (školství) vykonávaný orgánem kraje (zde krajským úřadem), přezkoumává rozhodnutí krajského úřadu vydané na úseku přenesené působnosti ve správním řízení.

AK ČR uvedla, že z jazykového vyjádření v § 3 odst. 3 zákona o poskytování dotací soukromým školám vyplývá, že krajský úřad má žadatele pouze informovat, tedy zaslat mu prosté sdělení, nikoliv formální rozhodnutí. Tento závěr zastávala i dlouhodobá Nejvyššího správního soudu. Proti těmto závěrům stojí pouze rozsudek . Jeho odlišný závěr je však pouze implicitní a nijak nevyargumentovaný. Oproti tomu rozsudky a se povahou odmítnutí žádosti zabývaly a své závěry řádně zdůvodnily. AK ČR se přiklání k závěrům uvedeným v těchto rozsudcích, které jsou přiléhavé k textu zákona o poskytování dotací soukromým školám. V něm nic nenasvědčuje tomu, že by mělo být vedeno správní řízení zakončené rozhodnutím. Škola má být jen neformálně informována. Následnou obranou by měla být žaloba proti nezákonnému zásahu. Je nepochybné, že žadatel o nárokovou dotaci musí mít právní prostředek jak se poskytnutí domoci. Cesta správního řízení a teprve následná možnost soudní obrany bude pro žadatele určitě méně komfortní.

AK ČR proto neshledává závažný důvod proč se odchylovat od relativně ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu a vytvářet třetí cestu, která se zatím v judikatuře neobjevila. Jedná se o variantu, která se opírá o určité fragmenty českého právního řádu, jako například o § 10b odst. 1 územních rozpočtových pravidel. Tento postup by nutil nejen kraje při většině rozhodnutí o neposkytnutí či částečném neposkytnutí požadované vydávat řádně odůvodněné a přezkoumatelné rozhodnutí. Toto rozhodnutí by pak mohlo být právně napadeno ve sporném řízení dle § 141 správního řádu. Pravděpodobně Ministerstvo financí by se v tomto případě stalo správním orgánem povinným tato řízení vést, v nich provádět důkazy, vyslýchat svědky a účastníky řízení, přezkoumatelně rozhodovat a v neposlední řadě také rozhodovat o náhradách nákladů řízení. Tato „třetí cesta“ by tedy znamenala nadměrnou administrativní zátěž pro veřejnou správu na všech jejích úrovních. Administrativně zbytečně náročná by byla i v případě, kdy by se samotné rozhodnutí o zamítnutí bralo jako rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy. To nejen odporuje textu právních předpisů, ale především by bylo v podmínkách rozhodujícího orgánu procesně velmi obtížně zajistitelné

Nově předestřená cesta by vyvolala navíc obtíže při poskytování dotací v samostatné působnosti, což by mohlo vést až k vyprázdnění pravomoci samosprávných orgánů obcí a krajů. O faktické kontraktační povinnosti by rozhodoval jiný správní orgán než orgán rozhodující o poskytnutí či neposkytnutí . Stejné riziko dalších obtíží vyvolává i úvaha rozšířit řešení sporů z veřejnoprávních smluv výkladem na situace, kdy žádná smlouva neexistuje. Je celá řada typů veřejnoprávních smluv (včetně např. smluv o uzavření dobrovolných svazků obcí), kde neexistuje právní nárok na jejich uzavření.

Pro oblast poskytování dotací v přenesené působnosti je charakteristická minimální možnost správního uvážení orgánu „ “. Ve svém důsledku se o rozhodovací činnost nejedná. Pokud orgán na základě žádosti oprávněného subjektu vyhodnotí, že jsou naplněny podmínky, za kterých vzniká nárok na dotaci, nevydává o tom rozhodnutí, ale uzavře veřejnoprávní smlouvu. Poskytovatel nemá žádný prostor pro vlastní uvážení, zda dotaci poskytnout či ne.

Podle AK ČR neexistuje žádný racionální důvod, proč by zákonodárce v případě, že by chtěl, aby o neposkytnutí bylo vydáváno rozhodnutí podle části druhé správního řádu, nestanovil toto výslovně, jako to učinil například v § 15 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nebo v § 36 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). Ani právní předpisy, ani právní teorie nebo nestanovují, ani nedovozují, že by rozhodnutí podle části druhé správního řádu byla ze zákona opakem uzavření veřejnoprávní smlouvy. Názor ústředních správních úřadů vykonávajících „čistou“ státní správu v užším smyslu, že dotační řízení je podřazeno pod část druhou správního řádu, neodráží ani „základní dotační“ zákon, tedy rozpočtová pravidla. Ta stanoví vlastní pravidla pro poskytování dotací a určují, která ustanovení správního řádu se použijí, a která nepoužijí, přičemž je mimo jiné vyloučena možnost podání odvolání proti rozhodnutí o poskytnutí . Z toho lze dovozovat, že v případě poskytování dotací podle rozpočtových pravidel se nevydává rozhodnutí podle části druhé správního řádu. V případě dotací poskytovaných ze státního rozpočtu prostřednictvím krajských úřadů pak krajské úřady následně nevydávají „rozhodnutí“, ale uzavírají v souladu s územními rozpočtovými pravidly veřejnoprávní smlouvu. Tím spíše se nemá vydávat rozhodnutí v případě poskytování dotací podle územních rozpočtových pravidel

Pokud neexistuje smlouva, nelze vyvolat ani spor z veřejnoprávní smlouvy, neboť není jasné, co by v takovém případě přezkumný orgán rozhodoval. Spor o to, zda poskytovatel postupoval v souladu se zákonem, přísluší posuzovat toliko soudu. Přenesení takového oprávnění na nesoudní instituce v praxi přinese ještě větší rozdrobenost rozhodovací praxe a sjednocovací charakter soudních rozhodnutí by byl nabourán mezistupněm, což z hlediska předvídatelnosti práva není žádoucí. Tomu, že má jít o již uzavřenou smlouvu, odpovídá také terminologie § 169 správního řádu i § 10b územních rozpočtových pravidel, neboť se zde mluví o smluvních stranách.

V oblasti samostatné působnosti je pro oblast poskytování dotací zásadní, že neexistuje žádný právní předpis, který by stanovoval nárok na takové . Tím, kdo o poskytnutí rozhoduje, a kdo tedy stanovuje podmínky jejího poskytnutí včetně její výše, je samosprávný orgán územního samosprávného celku. Tomu je pravomoc rozhodovat o poskytnutí , stejně jako o nevyhovění žádosti a uzavření veřejnoprávní smlouvy, dána zákonem [krajským zřízením nebo zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Tato pravomoc je odrazem širšího oprávnění samostatně spravovat území a majetek územního samosprávného celku, což je jedním ze základních projevů ústavně daného práva na samosprávu. Pokud by neudělení bylo rozhodnutím podle části druhé správního řádu, pak by byl namístě opravný prostředek, o kterém by rozhodoval nadřízený orgán. V konečném důsledku by tedy třetí subjekt rozhodoval o tom, jak má být naloženo s prostředky územního samosprávného celku, a jeho autoritativním rozhodnutím by došlo k naprostému vyprázdnění ústavně zaručené pravomoci orgánů územních samosprávných celků. Pokud Ústava říká, že stát může do činnosti územních samosprávných celků zasahovat pouze zákonem, pak je na místě výslovné zákonné zmocnění. Takovému požadavku v žádném případě nevyhoví soudcovské utváření práva. Judikaturní činnost soudů je vítaným pomocníkem pro vyplňování mezer v právu, nemá však sloužit k nahrazování vůle zákonodárce. I v oblasti samostatné působnosti je proto správný postup ten, kdy sdělení o neposkytnutí není správním rozhodnutím a není proti němu přípustný opravný prostředek. Z hlediska soudní ochrany pak má AK ČR za to, že i zde je správné použití žaloby proti nezákonnému zásahu, přičemž soud v takovém případě posuzuje neposkytnutí z hlediska dodržení územními rozpočtovými pravidly stanovených zásad transparentnosti, nediskriminace a rovného přístupu.

Znění § 10b územních rozpočtových pravidel může vyvolávat dojem, že zákonodárce chtěl rozšířit možnost sporů i na ty případy, kdy smlouva uzavřena není. Podle AK ČR však širším pojmem „ “ myslel zákonodárce pouze to, že u dotací, které jsou poskytovány na základě předem vypsaného programu, je třeba vzít v potaz i pravidla, která uzavření smlouvy předcházela. V případě individuální jsou veškeré podmínky pro poskytnutí a použití obsaženy v samotné veřejnoprávní smlouvě.

Závěrem AK ČR uvedla, že pro efektivní výkon státní správy, jakož i samosprávy, je nanejvýš žádoucí, aby postupy byly jednoduché, účelné a hospodárné. Pokud se soudy podílí na utváření správní praxe, pak by tak měly činit s cílem postupy sjednocovat a zjednodušovat, a nikoli vytvářet nepřeberné množství různých variant. Oblast poskytování dotací je právě tou oblastí, kde nastavení procesů, jak se rychle domoci soudní ochrany, je nanejvýš žádoucí. Dává-li právní řád možnost v případě dotací napříč celým právním řádem postupovat zásadně stejně, pak by Nejvyšší správní soud měl tuto jednoduchou linii držet.

Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a obě rozhodnutí správních orgánu shledal nicotnými.