4691/2025
Rozšířený senát: nepřípustnost zastoupení účastníka řízení specializovanou právnickou osobou
Rozšířený senát: nepřípustnost zastoupení účastníka řízení specializovanou právnickou osobou
k § 35 odst. 2 až 7, § 46 odst. 1 písm. a), § 53, § 102 a § 120 soudního řádu správního
O nepřipuštění zastoupení účastníka řízení specializovanou právnickou osobou podle § 35 odst. 2 až 7 s. ř. s. soud nerozhoduje. Nepřípustnost je dána ze zákona nesplněním podmínek pro účinky takového zastoupení vůči soudu. Soud pouze informuje účastníka řízení (přípisem), že zastoupení účastníkem vybranou osobou je vůči soudu neúčinné. Pokud přesto krajský soud vydá o nepřipuštění zastoupení účastníka řízení specializovanou právnickou osobou usnesení, nejde o „rozhodnutí“ ve smyslu § 53 a § 102 s. ř. s. Kasační stížnost proti takovému úkonu soud odmítne pro nedostatek podmínky řízení, kterou je způsobilý předmět řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 120 s. ř. s.].
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2025, čj. 8 As 107/2023-31)
Prejudikatura:
č. 2132/2010 Sb. NSS a č. 4451/2023 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 2/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 2428/08); č. 23/2000 Sb. NS.Věc:
A. S. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje o nepřipuštění zastoupení, o kasační stížnosti žalobkyně.Jádrem sporu bylo, zda krajský soud o nepřipuštění zastoupení podle § 35 odst. 3 (resp. odst. 2 až 7) s. ř. s. jiným subjektem než obecným zmocněncem rozhoduje usnesením, a pokud ano, zda je proti tomuto usnesení přípustná kasační stížnost.
Žalobkyně u Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci napadla žalobou rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl její odvolání a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Olomouce ze dne 16. 7. 2021. Tímto rozhodnutím byla žalobkyně uznána vinnou z přestupku podle § 34 odst. 1 písm. a) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), a přestupku dle § 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích.
Žalobkyně předložila plnou moc, z níž vyplývalo, že odborové organizaci Spravedlnost uděluje „
plnou moc pro zastoupení při jednání před soudem ve věci čj. 72 A 46/2021-46 a pro všechny úkony s tím spojené
“.
Dále předložila potvrzení, že je členkou odborové organizace Spravedlnost, a zápis ze zasedání výboru zmocněnců, v němž bylo uvedeno, že členem odborové organizace Spravedlnost je i A. H., který byl pověřen žalobkyni zastupovat. Krajský soud při tomto jednání s A. H. jako pověřeným členem odborové organizace Spravedlnost jednal.Krajský soud usnesením ze dne 18. 5. 2023 zastoupení žalobkyně odborovou organizací Spravedlnost nepřipustil. Při výkladu § 35 odst. 3 s. ř. s. vyšel z judikatury k obdobnému § 26 odst. 1 o. s. ř., podle níž se za odborovou organizaci považuje takový spolek, jehož úkolem je hájit práva a oprávněné zájmy zaměstnanců a zastupovat je v kolektivním vyjednávání. Shledal, že ve věci byla odborová organizace účelově vytvořena s cílem zastupovat své členy v soudních řízeních. Takový postup je v rozporu s pravidly pro zastupování právnickými osobami v soudním řízení podle § 35 s. ř. s.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla usnesení kasační stížností. Namítla nesprávné posouzení právní otázky spočívající v neústavním výkladu § 35 odst. 3 s. ř. s. Jelikož se kasační stížnost týkala pouze procesních práv žalobkyně v řízení před krajským soudem, Nejvyšší správní soud ji nezasílal žalovanému k vyjádření.
Osmý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci shledal, že je naplněn důvod pro postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru již vyjádřeného v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (§ 17 odst. 1 s. ř. s.). Shledal nejednotu v judikatuře některých senátů tohoto soudu.
Desátý senát ve věci sp. zn. 10 As 290/2022 věcně rozhodl o kasační stížnosti proti usnesení předsedy senátu, kterým bylo potvrzeno usnesení asistentky soudce o nepřipuštění zastoupení v řízení o žalobě proti rozhodnutí. Ačkoliv se desátý senát v uvedeném rozsudku k nutnosti rozhodnout o nepřipuštění zastoupení formou usnesení nikterak nevyjádřil, musel si o ní podle předkládajícího senátu mlčky učinit úvahu, neboť jde o otázku existence přezkoumávaného aktu jako předmětu řízení o kasační stížnosti.
V řízení sp. zn. 5 Afs 12/2010 pátý senát věcně přezkoumal kasační stížnost podanou proti usnesení Krajského soudu v Ostravě, jímž tento soud nepřipustil zastoupení tehdejší žalobkyně společností Auditorská a daňová kancelář, s. r. o. (dále jen „ADK“). Rozsudkem ze dne 6. 8. 2010, čj. 5 Afs 12/2010-80, č. 2132/2010 Sb. NSS, usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Rovněž tímto rozsudkem Nejvyšší správní soud podle předkládajícího senátu implicitně vyjádřil právní názor, že o nepřipuštění zastoupení účastníka má krajský (městský) soud rozhodovat usnesením, proti kterému je přípustná kasační stížnost.
V rozsudku ze dne 18. 8. 2010, čj. 2 Ans 6/2010-42, bodu 28, Nejvyšší správní soud uvedl, že „
městský soud měl za situace, kdy se domníval, že společnost ADK nemůže žalobce v řízení zastupovat, vydat samostatné usnesení o nepřípustnosti zastupování (viz § 27 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.)
“.
První senát naproti tomu v rozsudku ze dne 26. 8. 2010, čj. 1 Afs 62/2010-61, bodu 15, vyslovil: „
Jestliže městský soud v daném případě pochyboval o žalobcově zastoupení při podání žaloby, měl k dispozici v prvé řadě nikoli instrument podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., ale ty procesní postupy, které k odstranění jím dovozeného nedostatku podmínky řízení zákon výslovně stanoví (§ 104 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s., § 37 odst. 5 s. ř. s.). Žalobce měl být odpovídajícím způsobem poučen (§ 36 s. ř. s.) a měla mu být dána příležitost k nápravě procesních nedostatků. Teprve nevyužil-li by jí, mohl městský soud z této skutečnosti vyvodit i příslušné důsledky. Ke stížní námitce je však třeba uvést, že takovým důsledkem by zde
nemohlo být vydání usnesení o nepřípustnosti zastoupení
ve smyslu § 35 odst. 6 s. ř. s., které se týká možnosti nepřipuštění zastoupení tzv. obecným zmocněncem, jímž však zástupkyně žalobce (tedy zástupkyně podle § 35 odst. 2 s. ř. s.) nebyla.
“ Podle osmého senátu je názor prvního senátu možné chápat tak, že o nepřipuštění zastoupení (právnickou osobou poskytující daňové poradenství) podle § 35 odst. 2 s. ř. s. by nemohlo být rozhodnuto usnesením. V takovém případě je názor vyslovený prvním senátem odlišný od názoru vysloveného druhým senátem a učiněného mlčky pátým a desátým senátem. I kdyby tomu tak nebylo, hodlal se osmý senát od názoru vysloveného druhým senátem a učiněného mlčky pátým a desátým senátem odchýlit.
Osmý senát se přiklonil k názoru, že o nepřipuštění zastoupení (odborovou organizací) podle § 35 odst. 3 s. ř. s. nemá být rozhodováno usnesením, tedy k názoru, jenž pro účely občanského soudního řízení zastává i Nejvyšší soud (stanovisko ze dne 23. 4. 2014, sp. zn. Cpjn 202/2013). Stěžejním argumentem pro správnost tohoto názoru je podle osmého senátu samotné jazykové znění nyní aplikovaného § 35 odst. 3 s. ř. s. upravujícího zastoupení odborovou organizací, jenž (stejně jako odst. 2 a 4 až 7) nepočítá s rozhodováním o nepřipuštění zastoupení, na rozdíl od odst. 8 tohoto ustanovení. Pokud by zákonodárce zamýšlel zakotvit rozhodování o nepřipuštění zastoupení i pro jiné situace než nepřipuštění zastoupení obecným zmocněncem, jistě by to stejným či obdobným způsobem jako v § 35 odst. 8 s. ř. s. výslovně vyjádřil i v dalších odstavcích tohoto paragrafu.
Důvodem pro takové rozlišení je skutečnost, že zastoupení fyzickou osobou – obecným zmocněncem, je přípustné bez dalšího vždy, s výjimkou zákonných podmínek, při jejichž splnění je soud oprávněn rozhodnout o nepřipuštění takového zastoupení. Naproti tomu zastoupení specializovanou právnickou osobou je přípustné pouze při splnění zákonných podmínek. Jinými slovy, z právní úpravy plyne, že zastoupení těmito osobami je nepřípustné, ledaže jsou splněny zákonné podmínky pro připuštění takového zastoupení. Při nesplnění podmínek přípustnosti zastoupení právnickou osobou tak již soud nevydává usnesení, neboť fakticky o nepřípustnosti zastoupení takovou osobou nerozhoduje.
Pro případ, že by se rozšířený senát neztotožnil s právním názorem osmého senátu, má osmý senát v úmyslu odchýlit se od právního názoru pátého a desátého senátu v otázce přípustnosti kasační stížnosti proti usnesení o nepřipuštění zastoupení právnickou osobou. V obou případech totiž tyto senáty implicitně připustily kasační stížnost, neboť ji věcně projednaly. Osmý senát je však toho názoru, že pokud by správným procesním postupem při nepřipuštění zastoupení právnickou osobou mělo být vydání usnesení, pak by proti takovému usnesení neměla být kasační stížnost přípustná. Na rozdíl od zastoupení obecným zmocněncem, které je platné a účinné až do rozhodnutí soudu o nepřipuštění zastoupení, je nepřípustnost zastoupení právnickou osobou dána , nesplněním podmínek pro přípustnost zastoupení takovou osobou. Usnesení o nepřipuštění zastoupení právnickou osobou podle § 35 odst. 2 až 7 s. ř. s. tak nemůže zasahovat do procesních práv a povinností účastníků řízení ani třetích osob.
a priori
ex lege
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost odmítl.
Z odůvodnění:
III. 1. Pravomoc rozšířeného senátu
[19] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s.
dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu
. [20] Pátý a desátý senát v rozsudcích ze dne 2. 2. 2023, čj. 10 As 290/2022-30, č. 4451/2023 Sb. NSS, a ze dne 6. 8. 2010, čj. 5 Afs 12/2010-80, č. 2132/2010 Sb. NSS, skutečně implicitně zaujaly právní názor, že o nepřipuštění zastoupení specializovanou právnickou osobou podle § 35 odst. 2 až 7 s. ř. s. je nutno (či je přinejmenším přípustné) rozhodnout usnesením. Přezkoumaly-li totiž věcně zákonnost uvedených rozhodnutí krajských soudů, musely v souvislosti s tím učinit předběžnou úvahu o způsobilosti takového usnesení být předmětem věcného přezkumu v řízení o kasační stížnosti. Druhý senát pak v rozsudku čj. 2 Ans 6/2010-42 o nezbytnosti rozhodnout o nepřipuštění zastoupení účastníka řízení právnickou osobou usnesením pojednal explicitně.
[21] První senát naproti tomu v rozsudku ze dne 26. 8. 2010, čj. 1 Afs 62/2010-61, v bodě 15 uvedl, že vydání usnesení o nepřípustnosti zastoupení nepřipadá v případě zastoupení právnickou osobou v úvahu, na rozdíl od rozhodování o přípustnosti zastoupení tzv. obecným zmocněncem (svůj názor však podrobněji nerozvedl).
in fine
[22] Osmý senát se v předkládacím usnesení s podrobnou argumentací ztotožnil s právním názorem prvního senátu. Zároveň míní, že i pokud by vydání usnesení o nepřípustnosti zastoupení právnickou osobou bylo procesně správným postupem, neměla by proti takovému usnesení být přípustná kasační stížnost.
[23] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
[24] Podle § 35 odst. 3 s. ř. s.
navrhovatel může být zastoupen též odborovou organizací, jejímž je členem. Za odborovou organizaci jedná k tomu pověřený její zaměstnanec nebo člen
.[25] Podle dalších odstavců § 35 s. ř. s. může být navrhovatel zastoupen též advokátem či jinou osobou vykonávající specializované právní poradenství, týká-li se návrh oboru jejich činnosti – např. patentový zástupce, daňový poradce či notář (odst. 2). Může být zastoupen též právnickou osobou zabývající se ochranou určitých zájmů vzniklou na základě zvláštního zákona, k jejímž činnostem uvedeným ve stanovách patří ochrana před diskriminací (odst. 4), poskytování právní pomoci uprchlíkům nebo cizincům ve věcech mezinárodní ochrany apod. (odst. 5), ochrana práv cizinců ve věcech pobytu cizinců a zaměstnanosti (odst. 6) a ochrana práv subjektů údajů ve věcech ochrany osobních údajů (odst. 7). Velmi podobně jsou možnosti zastoupení upraveny i v občanském soudním řádu – § 25 (advokát), § 25a (notář), § 25b (patentový zástupce) a § 26 odst. 2 až 7 (Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí a „zvláštní“ právnické osoby).
[26] Podle § 35 odst. 8 s. ř. s.
se účastník může dát zastoupit také fyzickou osobou, která má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu
[pozn. NSS: tzv. obecný zmocněnec]. Soud takové zastoupení usnesením nepřipustí, není-li taková osoba zřejmě způsobilá k řádnému zastupování nebo zastupuje v různých věcech opětovně
.[27] Podle § 27 odst. 1 a 2 o. s. ř. se účastník
může dát zastoupit také kteroukoliv fyzickou osobou, která je plně svéprávná. Tento zástupce může jednat jedině osobně
. Soud rozhodne, že zastoupení podle odstavce 1 nepřipouští, jestliže zástupce zřejmě není způsobilý k řádnému zastupování, anebo jestliže jako zástupce vystupuje v různých věcech opětovně
. Podle § 167 odst. 1 téhož zákona, nestanoví-li zákon jinak, rozhoduje soud usnesením. Usnesením se rozhoduje zejména o podmínkách řízení, o zastavení nebo přerušení řízení, o odmítnutí návrhu, o změně návrhu, o vzetí návrhu zpět, o smíru, o nákladech řízení, jakož i o věcech, které se týkají vedení řízení
.[28] Podle citovaného § 35 odst. 8 s. ř. s. se o nepřipuštění zastoupení účastníka řízení rozhoduje jen za podmínek tam uvedených, tj. pouze ve vztahu k obecnému zmocněnci, jenž buď
zřejmě není způsobilý k řádnému zastupování
(např. není schopný řádně činit procesní úkony), nebo zastupuje v různých věcech opětovně
(tzv. vinklaření či pokoutnictví – viz usnesení ÚS ze dne 10. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 2428/08, č. 2/2009 Sb. ÚS, citované v bodu 34 rozsudku NSS ze dne 8. 7. 2016, čj. 8 As 164/2015-33).[29] Ve vztahu k první posuzované otázce, tedy zda má soud rozhodovat o nepřipuštění zastoupení účastníka řízení právnickou osobou podle § 35 odst. 2 až 7 s. ř. s. usnesením, se rozšířený senát shoduje s právním názorem osmého senátu vyjádřeným v předkládacím usnesení.
[30] Podle § 35 odst. 8 s. ř. s. je obdobně jako podle § 27 odst. 1 a 2 o. s. ř. obecně (jako výchozí stav) zastoupení obecným zmocněncem možné, ledaže bude naplněna jedna z tam uvedených možností (zřejmá nezpůsobilost k řádnému zastupování a zastupování v různých věcech opětovně). Jinými slovy platí, že zastoupení obecným zmocněncem je bez dalšího přípustné, tedy že plná moc udělená obecnému zmocněnci je procesně vůči soudu vždy účinná, dokud soud nerozhodne, že nastaly důvody pro nepřipuštění takového zastoupení. Ty však nespočívají v tom, že by zástupce nebyl obecným zmocněncem, tedy že by nesplňoval samotnou definiční podmínku, nýbrž v tom, že jako obecný zmocněnec zastupovat nemůže (není schopen) nebo nesmí (není mu to dovoleno). Právě proto je nutné o ukončení (nepřipuštění) vzniklého zastoupení řádně procesně (konstitutivně) rozhodnout, přičemž procesní úkony, které obecný zmocněnec učiní jako zástupce účastníka řízení do okamžiku nabytí právní moci usnesení o nepřipuštění zastoupení, jsou účinné (usnesení NS ze dne 29. 4. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1301/97, č. 23/2000 Sb. NS, z nějž vyšel NSS v usneseních ze dne 4. 3. 2008, čj. 8 As 59/2007-63, a ze dne 8. 3. 2018, čj. 10 As 38/2018-19, a v rozsudku ze dne 31. 10. 2017, čj. 8 As 237/2016-32, bod 18).
[31] Naproti tomu zastoupení podle § 35 odst. 2 a 3 až 7 je možné pouze při splnění tam uvedených podmínek, ať již kladených na osobu zástupce (vzdělání, členství v profesní komoře, vznik na základě zvláštního právního předpisu, konkrétně vymezená náplň činnosti spočívající v ochraně určitých zájmů) nebo na oblast práva, jíž se věc týká (diskriminace, věci mezinárodní ochrany apod., pobyt cizinců, zaměstnanost, ochrana osobních údajů). Podle uvedených ustanovení jiná osoba nemůže účastníka v soudním řízení zastupovat, pokud (dokud) nesplňuje zákonem jasně dané podmínky. To znamená, že plná moc udělená osobě nezpůsobilé k zastupování je procesně vůči soudu neúčinná, tedy jako by nebyla vůbec předložena, takže soudy ji nebudou bez dalšího akceptovat (Kocourek, T. a Kühn, Z. § 35. In § Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol.
Soudní řád správní. Komentář
. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 220, bod 62). Jelikož takové zastoupení není vůči soudu účinné, není namístě jakkoliv, ani deklaratorně, rozhodovat o tom, že se zastoupení nepřipouští, neboť tato skutečnost (neúčinnost takového zastoupení vůči soudu; povahu samotného právního vztahu mezi zastoupeným a zástupcem není pro posouzení účinnosti zastoupení vůči soudu třeba zkoumat) plyne přímo ze zákona. [32] Jestliže tedy nepřípustnost zastoupení plyne přímo ze zákona, krajský (městský) soud o nepřipuštění (neumožnění) zastoupení odborovou organizací nerozhoduje, tj. nevydává rozhodnutí ve smyslu § 53 s. ř. s. Shodně tomu bude i při neumožnění zastoupení podle § 35 odst. 2 a 4 až 7 s. ř. s.
[33] Rozšířený senát se ztotožňuje i s právním názorem osmého senátu, že neumožnění zastoupení nelze provést toliko fakticky tak, že soud s odborovou organizací (či jiným „zástupcem“ podle § 35 odst. 2 a 4 až 7 s. ř. s.) jako zástupcem účastníka řízení nejedná (přestane jednat) bez dalšího. V souladu s poučovací povinností soudu podle § 36 odst. 1 věty druhé s. ř. s., jakož i zásadou vstřícnosti vůči účastníkům řízení (osobám zúčastněným na řízení) soud účastníku řízení přípisem sdělí, že zastupování jím vybranou osobou není přípustné (a tedy je vůči soudu neúčinné) z důvodu nesplnění zákonných podmínek kladených na osobu zástupce či předmět sporu.
[34] Konečně se Nejvyšší správní soud ztotožňuje i s právním názorem osmého senátu, že v případě, že krajský (městský) soud přesto vydá místo přípisu rozhodnutí (zde usnesení), nepůjde o nicotný úkon či úkon vydaný bez zákonného podkladu, nýbrž materiálně se bude jednat stále o přípis, jemuž soud pouze nesprávně a nadbytečně propůjčil formu rozhodnutí (usnesení). Podmínkou řízení o kasační stížnosti však podle § 102 s. ř. s. je, že jí lze brojit jen proti „rozhodnutí“ (tedy rozsudku nebo usnesení, viz § 53 odst. 1 a 2 s. ř. s.) krajského soudu. Úkon soudu, který podle zákona nemá být usnesením, se jím nemůže materiálně stát jen proto, že soud tuto formu nesprávně zvolí. Opačný závěr by znamenal, že projednatelnost opravného prostředku proti úkonu krajského soudu by závisela na tom, jakou formu pro něj krajský soud zvolil, bez ohledu na to, zda tak učinil správně, či nikoli. Takový výklad by však projednatelnost kasační stížnosti vztáhl i na úkony, jejichž samostatný přezkum v řízení o kasační stížnosti zákonodárce nezamýšlel.
[35] Kasační stížnost podaná proti sdělení krajského soudu účastníkovi, že jeho zastoupení v řízení právnickou osobou není přípustné, směřuje vůči úkonu, který není „rozhodnutím“ krajského soudu ve smyslu § 53 a 102 s. ř. s., ač mu soud dal formu usnesení. Není tedy splněna podmínka řízení o kasační stížnosti, že jejím předmětem může být jen takovýto úkon. Nedostatek nelze odstranit. Proto je třeba kasační stížnost odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.
[36] Ani za této situace však sdělení krajského soudu účastníkovi, že zastupování jím vybranou osobou není přípustné, není mimo dosah soudní ochrany. Jako jakýkoli jiný úkon krajského soudu může být nesprávný. Pokud tato nesprávnost má povahu vady řízení před krajským soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, je taková vada podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. přípustným důvodem kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě (návrhu), případně k ní Nejvyšší správní soud přihlédne, i když nebyla součástí důvodů kasační stížnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
III. 3 Shrnutí
[37] Z výše uvedeného výkladu tedy plyne následující závěr:
[38] O nepřipuštění zastoupení účastníka řízení specializovanou právnickou osobou podle § 35 odst. 2 až 7 s. ř. s. soud nerozhoduje. Nepřípustnost je dána ze zákona nesplněním podmínek pro účinky takového zastoupení vůči soudu. Soud pouze informuje účastníka řízení (přípisem), že zastoupení účastníkem vybranou osobou je vůči soudu neúčinné. Pokud přesto krajský soud vydá o nepřipuštění zastoupení účastníka řízení specializovanou právnickou osobou usnesení, nejde o „rozhodnutí“ ve smyslu § 53 a § 102 s. ř. s. Kasační stížnost proti takovému úkonu soud odmítne pro nedostatek podmínky řízení, kterou je způsobilý předmět řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.].
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.