Vydání 8/2022

[15] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., .

[16] Z výše uvedeného přehledu judikatury vyplývá, že v obdobných věcech dospěly různé senáty Nejvyššího správního soudu k různým právním názorům. Ačkoli většinová judikaturní linie při určování místní příslušnosti neodlišuje jednotlivé žalobní typy, ale posuzuje pouze to, zda se správní řízení, na které žaloba navazuje, týká věcí vymezených v § 7 odst. 3 s. ř. s., existuje i právní názor třetího senátu, který nečinnost (či zásah) považuje za samostatný předmět soudního řízení bez návaznosti na věc, od níž se nečinnost (či zásah) odvíjí.

[17] Rozšířený senát tedy uzavírá, že jeho pravomoc ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je dána.

[18] Příslušnost soudů ve správním soudnictví je obecně upravena v § 7 s. ř. s. V posuzované věci jsou odst. 2 a 3 citovaného ustanovení. Rozšířený senát považuje za vhodné předeslat a zdůraznit, že interpretované ustanovení se nachází v části první (Základní ustanovení) a její hlavě druhé (Pravomoc a příslušnost soudů). Z povahy jeho obsahu a systematického zařazení je proto nutno dovodit, že, není-li výslovně soudním řádem správním nebo zvláštním zákonem stanoveno jinak, je použitelné pro všechny žalobní a jiné návrhové typy upravené soudním řádem správním.

[19] Podle § 7 odst. 2 s. ř. s., .

[20] Podle § 7 odst. 3 s. ř. s. .

[21] Zatímco obecné pravidlo obsažené v § 7 odst. 2 s. ř. s. přímo stanoví, že se vztahuje na soudní řízení jak o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tak na žaloby či jiné návrhy směřující proti jinému tvrzenému zásahu do práv, § 7 odst. 3 s. ř. s. mluví toliko o (ve spojení s oblastmi věcné působnosti veřejné správy). Z § 7 odst. 3 s. ř. s. tedy nevyplývá, zda výraz zahrnuje všechny typy soudních řízení upravených v soudním řádu správním, nebo zda je nutné pro účely zvláštního pravidla pro určování místní příslušnosti krajského soudu považovat nečinnost za zvláštní , a tedy samostatný předmět soudního řízení.

[22] Předně je třeba poznamenat, že se obecné a zvláštní pravidlo určování místní příslušnosti vzájemně doplňují, odst. 3 tedy obsahově přímo navazuje na odst. 2. Obě ustanovení obsahují pojem . V obecném pravidle však tento pojem zjevně odkazuje na předmět činnosti veřejné správy, neboť až poté je upřesněno, že se vztahuje na soudní řízení o žalobách proti rozhodnutí nebo proti jinému zásahu správního orgánu. Již tato formulace proto naznačuje, že zvláštní pravidlo stanovené v § 7 odst. 3 s. ř. s. pouze modifikuje jakožto obsahový předmět činnosti veřejné správy, nikoli žalobní či jiný návrhový typ dle soudního řádu správního.

[23] Rozšířený senát respektuje výkladové pravidlo, dle něhož stejný pojem použitý v různých ustanoveních téhož zákona by měl být interpretován pokud možno stejně. Toto metapravidlo však není bezvýjimečné, což je právě i příklad zákonného pojmu . Tento pojem je třeba vždy vykládat s ohledem na kontext a účel ustanovení, ve kterém je obsažen. To potvrzuje též dnes již ustálená rozšířeného senátu.

[24] Interpretací pojmu ve spojení s vymezenými okruhy činnosti správních orgánů se rozšířený senát již v minulosti zabýval. Připustil různé výklady tohoto pojmu, nicméně vždy byl veden ochranou práv jednotlivce, který se na správní soud obrací.

[25] výklad rozšířený senát zaujal ve výše citovaném usnesení čj. 9 Azs 66/2014-69, v němž řešil otázku, zda „“, na niž by bylo možno aplikovat institut nepřijatelnosti dle § 104a s. ř. s., je i rozhodování o kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů o procesních otázkách v těchto řízeních. Rozšířený senát odpověděl negativně a zdůraznil, že „[p] (…).“

[26] Obdobně při výkladu právní úpravy rozhodování samosoudců krajských soudů dle § 31 odst. 2 s. ř. s. potvrdil rozšířený senát správnost závěrů té judikaturní linie, podle níž je rozhodování samosoudcem výjimkou z obecného pravidla senátního rozhodování, kterou je třeba aplikovat restriktivně (např. výše citovaný rozsudek čj. 1 Ans 10/2011-86 a rozsudky NSS ze dne 28. 12. 2011, čj. 7 Ans 9/2011-106 a ze dne 30. 9. 2013, čj. 4 Ads 128/2012-49). Výjimku obsaženou v § 31 odst. 2 s. ř s. proto rozšířený senát odmítl rozšířit též na přezkum rozhodnutí služebních funkcionářů, jejichž předmětem je jednání příslušníka, které má znaky přestupku rozsudek ze dne 26. 7. 2016, čj. 6 As 165/2015-38, č. 3450/2016 Sb. NSS). Ve vztahu k žalobním typům ostatně potvrdilo výklad § 31 odst. 2 s. ř. s. provedený tříčlennými senáty NSS již citované usnesení rozšířeného senátu ve věci čj. 9 Azs 66/2014-69 (bod 20).

[27] Naopak, širší výklad pojmu „“ ve spojení s vymezenými okruhy správní činnosti zaujal rozšířený senát v rozsudku ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25, č. 3152/2015 Sb. NSS, v němž se jednalo o osvobození od soudních poplatků podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Rozšířený senát argumentoval, že smysl a účel osvobození od soudních poplatků, který mimo jiné zohledňuje sociální aspekty na straně žalobců, je jiný. Vychází z obecného předpokladu, že „(…)“ (srov. bod 16 tamtéž). Rozšířený senát tedy v případě § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích, zvolil výklad doslovný a uzavřel, že se osvobození od soudních poplatků vztahuje na všechna soudní řízení bez ohledu na konkrétní žalobní typ.

[28] Právě závěry posledně citovaného rozhodnutí lze obdobně vztáhnout i na výklad § 7 odst. 3 s. ř. s., neboť je zřejmé a vyplývá to i z důvodové zprávy k tomuto ustanovení, že se odchylná úprava místní příslušnosti krajského soudu uplatní zejména z důvodu jejich sociálního charakteru a také jejich četnosti. Je tedy namístě i zde volit výklad doslovný, neboť jde ve prospěch ústavního práva na přístup k soudu (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). výklad by naopak mohl vést k popření zásady , podle níž je v případě vícero možných a ve své podstatě rovnocenných výkladových variant nutno volit takový výklad, který jde ve prospěch ochrany základního práva.

[29] Lze tak přisvědčit argumentaci předkládajícího senátu (srov. bod 16 jeho odůvodnění), že v řízeních o věcech vymezených v § 7 odst. 3 s. ř. s. by mohlo určení místní příslušnosti krajského soudu podle sídla správního orgánu představovat překážku přístupu k soudu sociálně či zdravotně znevýhodněným osobám, neboť by daný soud mohl být od jejich místa bydliště značně vzdálený a účast na jednání by mohla být nad jejich finanční i fyzické možnosti. Primárním účelem správního soudnictví je ochrana veřejných subjektivních práv jednotlivců před zásahy veřejné moci v oblasti veřejné správy. Výklad sporných procesních norem by proto měl směřovat k co možná nejsnazšímu a nejpřístupnějšímu poskytnutí této právní ochrany. Předdefinovaná fyzická dostupnost soudu pro žalobce ve věcech vymezených v § 7 odst. 3 s. ř. s. má proto zásadní význam. Jak uvedl rozšířený senát již ve zmiňovaném rozsudku, povaha a obsah nečinnostních žalob může být nadto z hlediska ochrany veřejných subjektivních práv naléhavější než u žalob proti rozhodnutí správního orgánu, proto by i přístup k soudu měl být pro osoby se sociálním či zdravotním znevýhodněním co nejsnazší (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2017, čj. 9 As 350/2016-19).

[30] Určitý význam pro tento výklad mohou představovat i poněkud pragmatičtější důvody než pouze usnadnění výkonu práva na přístup žalobců k soudu, a sice zahrnutí věcí zaměstnanosti do interpretovaného ustanovení zákonem č. 396/2012 Sb. Tím byl mimo jiné novelizován i § 7 odst. 3 soudního řádu správního (část šestnáctá, čl. XXIV a čl. XXV této novely, doplnění výčtu o ). Zákonodárce tímto zákonem zareagoval na nenadále vzniklý (a zřejmě předem nezamýšlený) zásadní nedostatek úpravy přijaté v souvislosti s reorganizací soustavy úřadů práce. Zákonem č. 303/2011 Sb., kterým byl významně novelizován soudní řád správní, byla totiž mimo jiné z důvodu rovnoměrnějšího zatížení jednotlivých krajských soudů přesunuta část agendy z Městského soudu v Praze na ostatní krajské soudy.

[31] V přibližně stejné době však byla zákonem č. 73/2011 Sb. redefinována soustava úřadů práce tak, že byl vytvořen Úřad práce České republiky se sídlem v Praze a krajskými pobočkami, čímž došlo opět ke koncentraci rozhodování o převážné části návrhů ve věcech sociálního zabezpečení (včetně věcí zaměstnanosti) právě u Městského soudu v Praze. Nenadálou situaci bylo třeba vyřešit právě i s pomocí úpravy, resp. doplnění zvláštního pravidla pro určení místní příslušnosti krajského soudu výše uvedenou novelou. Jakkoliv byla legislativní změna primárně odůvodněna odstraněním nebezpečí nerovnoměrného zatížení soudů, je z povahy věci zřejmé, že důležitou roli hrála i dostupnost soudní ochrany pro žalobce. Ta je totiž dána nejen vzdáleností bydliště žalobce od sídla příslušného soudu, ale také srovnatelnou délkou řízení u všech soudů. Proto byla v poměrně krátké době přijata změna parametru místní příslušnosti krajských soudů ve správním soudnictví zákonem č. 396/2012 Sb.

[32] Rozšířený senát se tak neztotožňuje s restriktivním výkladem zaujatým třetím senátem ve výše zmíněném čj. Nad 155/2020-143. Třetí senát vycházel předně z již analyzovaného výkladu § 31 odst. 2 s. ř. s., který aproboval rozšířený senát v jiné věci (srov. výše), nezohledňuje však zejména sociální charakter § 7 odst. 3 s. ř. s. Třetí senát rovněž vycházel z analogické aplikace judikaturních závěrů ke zvláštnímu určení místní příslušnosti soudů dle § 32 odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, která je však pro § 7 odst. 3 s. ř. s. nepřiléhavá, neboť § 32 zákona o azylu výslovně a jednoznačně upravuje pouze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (viz jasné znění odst. 1 tohoto paragrafu, podle ; odst. 3 pak na první odstavec zjevně navazuje).

[33] Ačkoli toto zákonné znění může být zapříčiněno nedůsledností zákonodárce, neboť i u věcí mezinárodní ochrany lze předpokládat sociální znevýhodnění žalobců, není zde prostor pro výklad, který by byl u žalob nečinnostních, zásahových a (pokud by vůbec připadaly v úvahu) u případných návrhů na zrušení opatření obecné povahy v oblasti mezinárodní ochrany z hlediska přístupu k soudu pro žalobce příznivější. Zvláštní pravidlo podle § 32 odst. 3 zákona o azylu se zjevně týká pouze žalob proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany. Závěry plynoucí z § 32 odst. 3 zákona o azylu proto nejsou způsobilé obstát při výkladu určení místní příslušnosti dle § 7 odst. 3 s. ř. s. Jestliže tedy předkládající senát pokládá řečnickou otázku, jak se v podmínkách přístupu k soudu liší situace osoby, jež se brání proti rozhodnutí ve věci dávky sociálního zabezpečení, od situace, kdy o této dávce doposud správní orgán nerozhodl, lze odpovědět zcela jednoduše. Neliší se nijak.

[34] Účel, kvůli kterému má být místní příslušnost krajského soudu určena dle § 7 odst. 3 s. ř. s., se nemění podle toho, zda žaloba směřuje proti rozhodnutí správního orgánu nebo jeho nečinnosti, jinému nezákonnému zásahu či zda jde o jiný návrh podle soudního řádu správního. Podstatné je pro účely určení místní příslušnosti pouze to, jaké věci (ve smyslu materie) se týká dané správní řízení, nečinnost, zásah správního orgánu či opatření obecné povahy. Určení místní příslušnosti, které je pro žalobce vstřícnější zejména z důvodu jeho předpokládaného sociálního či zdravotního znevýhodnění, se proto uplatní jak u žalob proti rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., tak u žalob na ochranu proti nečinnosti dle § 79 s. ř. s., žalob na ochranu proti jinému nezákonnému zásahu dle § 82 s. ř. s. a návrhů na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a s. ř. s.

[35] Rozšířený senát tedy shrnuje, že určení místní příslušnosti krajského soudu podle § 7 odst. 3 s. ř. s. se vztahuje na všechny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním.

[36] Jelikož v projednávaném sporu o příslušnost se jednalo o jedinou právní otázku, rozšířený senát posoudil celou věc meritorně. Bydliště žalobce se nachází v obci, která přísluší do okresu Příbram, a nachází se tedy v obvodu tamního okresního soudu (srov. Přílohu č. 2 k zákonu č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích - Názvy, sídla a obvody okresních soudů, bod 54). Tento soud náleží do obvodu Krajského soudu v Praze (srov. Přílohu č. 2 téhož zákona - Názvy sídla a obvody krajských soudů, bod 2).

[37] K projednání a rozhodnutí o žalobě proti nečinnosti žalovaného je místně příslušný Krajský soud v Praze.

[1] Plně souhlasím s výrokem usnesení i většinou jeho odůvodnění. Nesouhlasím však s odůvodněním, z nějž vyplývá, že pojem „“ ve spojení s oblastmi věcné působnosti veřejné správy má být v soudním řádu správním vykládán různým způsobem. Rozšířený senát totiž poukazuje na odlišný výklad tohoto pojmu pro účely určení obsazení krajského soudu podle § 31 s. ř. s.

[2] Jak připomíná i samo usnesení v bodě 23 odůvodnění, stejný pojem použitý v různých ustanoveních téhož zákona by měl být interpretován pokud možno stejně. Rozšířený senát dokonce standardně vykládá toto pravidlo tak, že se vztahuje i na různé právní předpisy, neboť „[p]“ (viz bod 22 usnesení ze dne 4. 5. 2010, čj. 4 Ads 77/2007-91, č. 2112/2010 Sb. NSS; shodně bod 23 rozsudku ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As 64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS, ). K obdobným závěrům dochází dlouhodobě i Ústavní soud (viz např. usnesení ze dne 31. 7. 1996, sp. zn. III. ÚS 124/96, č. 14/1996 Sb. ÚS, nález ze dne 7. 3. 2017, sp. zn. II. ÚS 129/16, č. 41/2017 Sb. ÚS).

[3] Požadavek sjednocování právního řádu zcela správně zaznívá v judikatuře rozšířeného senátu opakovaně, přičemž nemusí jít ani o stejný text, postačí, že jde o obdobné instituty. Nepřipouští ani argument zažitou praxí, která vykládá obdobný institut odlišně v jiné úpravě. V bodě 52 usnesení ze dne 20. 11. 2018, čj. 5 As 18/2017-40, č. 3847/2019 Sb. NSS, k tomu rozšířený senát uvedl: „“

[4] S těmito východisky se plně ztotožňuji, neboť jsou klíčová pro srozumitelnost právního řádu. Adresát právní normy oprávněně očekává, že týž pojem bude mít v právním řádu zpravidla stejný význam. Přisuzování odlišného významu týmž pojmům, v tomto případě navíc dokonce v jednom právním předpise, proto musí spočívat na velmi významných důvodech. Těchto východisek se však rozšířený senát v nyní posuzované věci nedržel.

[5] Slovní vyjádření nyní vykládaného pravidla místní příslušnosti v § 7 odst. 3 s. ř. s. a pravidla pro obsazení soudu samosoudcem obsažená v § 31 odst. 2 s. ř. s. je v podstatných částech shodné. „“ jsou v těchto ustanoveních vymezeny oblastmi věcné působnosti veřejné správy. Navíc jsou velmi obdobné účely těchto ustanovení. V případě § 7 jde o to, který soud má věc rozhodovat, a v případě § 31 o to, v jakém složení tento soud bude rozhodovat. Požadavek na jednotnost výkladu je tak ještě o to naléhavější.

[6] Ve shodě s většinou shledávám velmi rozumné důvody, proč vykládat § 7 odst. 3 s. ř. s. tak, že zahrnuje všechny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním. Pokud však většina poukazuje na odlišný výklad téhož pojmu v § 31 odst. 2 s. ř. s., omezuje se pouze na dřívější rozhodovací praxi rozšířeného senátu. Odůvodnění usnesení se však nijak podrobněji nezabývá tím, zda a jakým způsobem dřívější rozhodnutí rozšířeného senátu interpretovala § 31 odst. 2 s. ř. s. v souvislosti s žalobními typy ani tím, zda případně není namístě závěry v nich uvedené přehodnotit.

[7] V prvé řadě se jednalo o výše citovaný rozsudek čj. 4 Ans 11/2013-25. Tento rozsudek pouze citoval v bodech 12 a 13 dosavadní judikaturu k § 31 odst. 2 s. ř. s. a nehodnotil ji, neboť zjevně dospíval k závěru, že k tomu nemá pravomoc (viz bod 17 daného rozsudku: „správnost...“).

[8] Ve výše citovaném usnesení čj. 9 Azs 66/2014-69 se rozšířený senát zabýval primárně otázkou výkladu pojmu „“ v souvislosti s přijatelností kasační stížnosti podle tehdejšího znění § 104a s. ř. s. Vycházel zejména z historického výkladu, zvláštní úpravy v zákoně o azylu (na který ostatně poukazuje většina v bodě 32 nynějšího usnesení) a účelu zavedení institutu nepřijatelnosti. Na pomoc si nicméně přibral i výklad systematický v soudním řádu správním, přičemž poukázal právě na výklad § 31 odst. 2 s. ř. s. zaujatý dosavadní praxí malých senátů NSS. Bez jakékoliv další argumentace pak k této praxi uvedl v bodě 20 jednu větu: „“ Je sporné, zda touto větou chtěl skutečně tuto praxi aprobovat, nebo to byla jen neobratně vyjádřená myšlenka, že výklad zastávaný malými senáty je ve shodě s výkladem pojmu „“ v § 104a s. ř. s., který zaujal rozšířený senát, aniž by správnost závěru malých senátů potvrdil. Navíc odkaz na § 31 odst. 2 s. ř. s. nebyl vůbec nutný. Důvody, které rozšířený senát snesl ohledně specifik nepřijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany, mohly být samy o sobě i důvodem pro výjimečnou možnost odlišného výkladu téhož pojmu v rámci soudního řádu správního. Přesto většina rozšířeného senátu dospěla k závěru, že právě tato věta v bodě 20 představovala potvrzení restriktivního výkladu § 31 odst. 2 s. ř. s. ve vztahu k žalobním typům (bod 26 nynějšího usnesení).

[9] Podstatou tohoto problému se nezabýval ani výše zmíněný rozsudek čj. 6 As 165/2015-38. V dané věci šlo o spor, zda pod pojem „“ spadá i jednání příslušníka bezpečnostního sboru, které má znaky přestupku. Šlo tedy o spor, zda do věcného vymezení činnosti veřejné správy „“ spadají i obsahově shodná jednání, která však mají jinou právní formu. Tento rozsudek sice v bodech 39 a 40 obě rozhodnutí rozšířeného senátu uvedená v předchozích bodech obsáhle citoval, avšak pouze k podpoře obecného závěru, že rozhodování samosoudcem má být restriktivně vykládanou výjimkou z pravidla senátního rozhodování, což správně uvádí i odůvodnění většiny v bodě 26. Je nicméně třeba připustit, že tuto rekapitulaci na začátku bodu 39 uvedl: „.“ Následuje pak citace bodů 12 a 13 rozsudku čj. 4 Ans 11/2013-25. Jak však bylo uvedeno shora pod bodem [7], tyto body nebyly závěry rozšířeného senátu, ale pouze reprodukce dosavadní judikatury, jejíž správnost výslovně rozšířený senát odmítl hodnotit.

[10] Rozšířený senát se tak fakticky výkladem § 31 odst. 2 s. ř. s., pokud jde o jednotlivé žalobní typy, nezabýval. V prvém případě výslovně uvedl, že se tímto výkladem zabývat nemůže. Ve druhém se na něj odkázal bez jakékoliv bližší analýzy a ve třetím případě uvedl, že se věcí rozšířený senát již komplexně zabýval, ačkoliv je z rekapitulace zřejmé, že tomu tak nebylo. Nyní přijaté usnesení však pouze lakonicky v bodě 26 tvrdí, že tak učinilo usnesení čj. 9 Azs 66/2014-69 a následně v bodě 32 konstatuje, že „[t][]“. Byť to považuji za sporné, uznávám, že se zřejmě z usnesení čj. 9 Azs 66/2014-69 a rozsudku čj. 6 As 165/2015-38 dá dovodit, že se rozšířený senát minimálně částečně i zjevným omylem s restriktivním výkladem § 31 odst. 2 s. ř. s. ztotožnil.

[11] Ačkoliv je stabilita judikatury jistě velmi významnou hodnotou, má být respektována tehdy, pokud je stabilní a propracovaná. Má být také přihlédnuto i k tomu, zda může její změna vést k narušení právní jistoty adresátů. Jak však bylo rozebráno shora, dosavadní rozšířeného senátu k § 31 odst. 2 s. ř. s. rozhodně jakkoliv propracovaná není a nelze z ní vysledovat ani to, že by byl o správnosti daného řešení rozšířený senát přesvědčen alespoň jednoznačně mlčky. I pokud by se změnil výklad § 31 odst. 2 s. ř. s., a proto by i další žalobní typy byly projednávány nově samosoudci, nemělo by to vliv na předchozí rozhodnutí vydaná v senátu (viz bod 41 rozsudku rozšířeného senátu čj. 6 As 165/2015-38 a v něm citovanou judikaturu).

[12] Jsem naopak přesvědčen, že sjednocení výkladu pojmu „“ ve spojení s oblastmi věcné působnosti veřejné správy by přineslo zjednodušení práce krajským soudům. Při přidělování věcí by totiž postačovalo zabývat se ve všech případech pouze věcnou oblastí činnosti veřejné správy. Navíc k témuž zacházení jsou i významné věcné důvody. Specializovaný samosoudce, který se například rutinně zabývá rozhodnutími ve věcech důchodového pojištění, bude jistě schopen lépe a rychleji posoudit i případnou nečinnost v téže věci, než senát, který se rozhodnutími ve věcech důchodového pojištění vůbec nezabývá.

[13] Pokud tedy rozšířený senát bez bližší analýzy naznal, že v dřívějších rozhodnutí dospěl k závěru, že pojem „“ uvedený v § 31 odst. 2 s. ř. s. se má vztahovat pouze na žaloby proti rozhodnutím správních orgánů, měl uvést, zda jsou dostatečně silné důvody setrvávat na odlišném výkladu týchž pojmů ve stejném zákoně. To požaduje jeho vlastní i Ústavního soudu. Přesto tak však neučinil. Podle mého přesvědčení jsou naopak silné důvody pro sjednocení výkladu daného pojmu, které jsem nastínil shora.