Vydání 2/2024

[17] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., .

[18] Třetí a čtvrtý senát v usneseních čj. Nad 80/2018-59 a čj. Nad 137/2018-25 vyslovily, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení je za správní orgán, jehož sídlo je kritériem určení krajského soudu místně příslušného k projednání žaloby, třeba považovat správce daně, jenž vydal rozhodnutí v prvním stupni v přezkumném řízení, nikoliv v původním daňovém řízení.

[19] Druhý a sedmý senát naproti tomu v rozsudku čj. 2 As 106/2019-15 a v usnesení čj. Nad 148/2021-45 vyslovily právní názor, že z důvodu úzké souvislosti mezi předmětem přezkumného řízení a předmětem původního daňového řízení je třeba při určení krajského soudu místně příslušného k řízení o žalobě proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení za správní orgán, který ve věci rozhodoval v prvním stupni, považovat správce daně, který rozhodoval v prvním stupni v původním řízení. V rozsudku čj. 2 As 106/2019-15 nadto druhý senát implicitně naznačil, že takto je potřeba postupovat u všech dozorčích prostředků (řízení o prohlášení nicotnosti, přezkumné řízení, řízení o obnově).

[20] Je zjevné, že uvedené právní názory vyslovené Nejvyšším správním soudem jsou ve vzájemném rozporu. Předkládající pátý senát nemůže ve věci rozhodnout, aniž by se aspoň od jednoho z nich odchýlil. Pravomoc rozšířeného senátu je dána.

[21] Podle § 7 odst. 2 s. ř. s.,

[22] Právní názor, vůči němuž se předkládající senát vymezuje, používá jako kritérium pro určení místní příslušnosti soudů k přezkumu rozhodnutí správních orgánů v řízení o dozorčích prostředcích pojmu „úzké souvislosti“ s původním řízením. Zákon však tento pojem pro účely určení místní příslušnosti nezná; byl vytvořen judikaturou Nejvyššího správního soudu.

[23] Poprvé Nejvyšší správní soud formuloval právní názor, že úzká souvislost s původním řízením má vliv na určení místní příslušnosti podle § 7 odst. 2 s. ř. s., v usnesení ze dne 28. 5. 2014, čj. Nad 185/2014-26. V něm k určení soudu místně příslušného k přezkumu rozhodnutí vydaného v řízení o prohlášení o nicotnosti uvedl, že „“ Na základě toho Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že místně příslušným k přezkumu takového rozhodnutí bude soud, v jehož obvodu má sídlo správní orgán, který rozhodoval ve věci v prvním stupni v původním řízení. Tento právní názor byl následně bez dalšího převzat devátým senátem v rozsudku ze dne 3. 10. 2017, čj. 9 As 282/2017-41.

[24] Kritérium úzké souvislosti s původním řízením pak bylo převzato do rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu napříč senáty.

[25] V usnesení čj. Nad 137/2018-25 Nejvyšší správní soud uvedl, že první fáze přezkumného řízení, tedy fáze, v níž správce daně nadřízený správci daně, který v původním řízení rozhodoval v posledním stupni podle § 122 odst. 1 daňového řádu, rozhoduje o tom, zda nařídí přezkum, nemá úzkou souvislost s původním řízením. Pro přezkum rozhodnutí správce daně vydaného v první fázi přezkumného řízení tak je místně příslušný soud, v jehož obvodu má sídlo správce daně, který rozhodoval v prvním stupni ve věci nařízení přezkumu. K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2018, čj. 2 As 188/2018-19, č. 3824/2019 Sb. NSS, ve vztahu k první fázi řízení o obnově, tedy fázi, v níž správce daně, který rozhodoval v řízení v posledním stupni, rozhoduje o povolení či nařízení obnovy podle § 119 odst. 1 daňového řádu. V rozsudku čj. 2 As 106/2019-15, v bodě 12, pak Nejvyšší správní soud závěry dosavadní judikatury shrnul tak, že „“.

[26] Kritérium „úzké souvislosti“ rozhodnutí o dozorčích prostředcích s původním předmětem řízení však pro určení, který soud je místně příslušný k přezkumu rozhodnutí o dozorčích prostředích, zákon nestanoví. V § 7 odst. 2 s. ř. s. je pravidlo pro určení místní příslušnosti stanoveno poměrně jednoznačně, a to tak, že místní příslušnost soudu určeného k přezkumu aktů orgánů veřejné správy je dána obvodem soudu, v němž má sídlo správní orgán, který rozhodoval „ve věci“ v první stupni. Jediným kritériem, jež má mít na určení místně příslušného soudu vliv, je pojem „věc“.

[27] Pojem „věc“ je obecně vykládán ve vztahu k jednání veřejné správy, vůči němuž má být poskytnuta soudní ochrana. Nejvyšší správní soud tak například ve své judikatuře posuzoval, co je věc, o které má podle § 31 odst. 2 s. ř. s. rozhodovat specializovaný samosoudce (rozsudky ze dne 28. 12. 2011, čj. 7 Ans 9/2011-106, a ze dne 22. 11. 2011, čj. 1 Ans 10/2011-86), nebo zda určitý okruh právních vztahů spadá pod věci osvobozené ve správním soudnictví od soudního poplatku ve smyslu § 11 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, bez ohledu na to, jakým způsobem v nich veřejná správa jedná (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25, č. 3152/2015 Sb. NSS). Zmíněný rozsudek rozšířeného senátu v bodě 13 uvedený náhled shrnul takto: „“

[28] Pojem „věc“ má klíčový význam i pro vymezení individualizovaného právního vztahu, o němž má soud rozhodovat, pro účely posouzení, zda nedochází k porušení zásady . Správní soudy v tomto kontextu pojem „věc“ používají tehdy, když posuzují, zda došlo k naplnění kritéria „totožnosti věci“ jakožto předpokladu pro vznik překážky věci pravomocně rozhodnuté či překážky ve smyslu § 46 odst. 1 s. ř. s. Totožnost věci je podle ustálené judikatury dána totožností účastníků a totožností předmětu řízení. V případě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu je přitom totožnost předmětu řízení představována totožností napadeného rozhodnutí správního orgánu (rozsudek NSS ze dne 16. 6. 2011, čj. 2 As 63/2011-60). V ostatních řízeních o žalobách nebo jiných návrzích ve správním soudnictví je totožnost předmětu řízení představována totožností žalobního nároku a žalobního důvodu (rozsudek NSS ze dne 18. 5. 2006, čj. 3 Ans 8/2005-52).

[29] tedy obecně vzato přijímá, že „věc“ je vymezena předmětem řízení před správním soudem. Pouze v určitých případech daných jejich specifickým kontextem Nejvyšší správní soud na pojem „věc“ nahlížel odlišně, než jak je výše popsáno. Od „věci“ je nutno odlišit pojem „ohniska“ přezkumu, jímž je i v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu „“ (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 6. 2020, čj. 8 Azs 339/2019-38, č. 4039/2020 Sb. NSS, zejména bod 44; pojem „ohniska“ přezkumu má v řízení o kasační stížnosti význam zejména v souvislosti s případným přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem).

[30] Za určitých podmínek může být nezbytné odchýlit se od prostého významu slov zákona. Zejména to připadá v úvahu, byl-li by doslovný výklad zákona v rozporu s ústavními hodnotami či pokud by vedl k nepřiměřenému zásahu do ústavně zaručených práv jednotlivce. Dalším důvodem odchýlení se může být rozpor mezi zněním zákona a jeho objektivním smyslem a účelem či, za splnění dalších podmínek, úmyslem historického zákonodárce. Odchýlení se může být nezbytné i kvůli plnění mezinárodních závazků (eurokonformní výklad či výklad v souladu s mezinárodním právem). Jistě jsou představitelné i další důvody, které není nyní třeba podrobněji identifikovat.

[31] Rozsudek rozšířeného senátu čj. 4 Ans 11/2013-25 dospěl v kontextu specifických okolností jím posuzované věci, daných zejména relativně samostatnou právní úpravou soudních poplatků, k závěru, že „standardní“ výklad pojmu „věc“ by zde byl v rozporu s ústavněprávním požadavkem na široký přístup k soudnímu přezkumu aktů orgánů veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (viz zejména body 17 a 18 zmíněného rozsudku).

[32] Specificky byl pojem „věc“ z obdobných důvodů vykládán i v některých dalších případech. Poukázat je třeba zejména na usnesení rozšířeného senátu ze dne 25. 5. 2022, čj. Nad 202/2020-59, č. 4370/2022 Sb. NSS, v němž se řešila otázka místní příslušnosti u nečinnostních a zásahových žalob ve specifickém typu agendy vymezené v § 7 odst. 3 s. ř. s., tedy věcech zjednodušeně řečeno „sociálních“. Stejně restriktivně ve prospěch vyššího standardu soudní ochrany (rozhodování senátem, a nikoli samosoudcem) postupoval předtím rozšířený senát v rozsudku ze dne 26. 7. 2016, čj. 6 As 165/2015-38, č. 3450/2016 Sb. NSS.

[33] Je dobře představitelné, že podobně jako při výběru soudních poplatků může vyvstat potřeba specifického výkladu pojmu „věc“ i v jiném kontextu. V úvahu připadá například vnímání pojmu „věci“ při určení okruhu věcí, o nichž má rozhodnout soud v občanském soudním řízení podle § 46 odst. 2 a 3 s. ř. s. Není však nyní důvodu tuto otázku hlouběji zkoumat, stačí pouze upozornit, že v některých případech, zejména kvůli zaručení přístupu k soudu, ochraně procesních práv jednotlivců, zaručení vysokého standardu soudní ochrany či z jiných podobných důležitých důvodů, může být pojem „věc“ vykládán jinak, než jak je běžně ve správním soudnictví chápán, proto, že k tomu existují zvláštní důležité důvody.

[34] Podobně specificky jako ve shora popsaných výjimečných případech k výkladu pojmu „věc“ přistoupil Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 2 As 106/2019-15, v bodě 13, v němž vyslovil právní názor, že „“. S ohledem na kritérium „úzké souvislosti“ s rozhodnutím v původním řízením (jež měl za v judikatuře zažité, což doložil odkazy v bodě 12 zmíněného rozsudku) pak určil, že k přezkumu rozhodnutí vydaného ve zkráceném přezkumném řízení bude místně příslušný soud, v jehož obvodu má sídlo správní orgán, který rozhodoval ve věci v prvním stupni v původním řízení.

[35] Tento závěr následně přejal ve vztahu k rozhodnutím vydaným v druhé fázi standardního přezkumného řízení, tedy ve fázi, v níž se rozhoduje o tom, zda je původní rozhodnutí nezbytné pro nezákonnost zrušit, sedmý senát v usnesení čj. Nad 148/2021-45, citovaném předkládajícím senátem. Pojem „věc“ přezkumného řízení správního je v této judikatuře navázán na předchozí „původní“ správní řízení a jeho předmět.

[36] S takto popsaným ztotožněním předmětu původního řízení před orgánem veřejné správy a předmětu přezkumného řízení však pro účely určení místní příslušnosti krajského soudu ve správním soudnictví nelze souhlasit. Při výkladu pravidla pro určení místní příslušnosti krajského soudu u žaloby proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení dle § 123 odst. 5 daňového řádu nejsou patrné žádné zvláštní důvody, pro které by bylo třeba opustit běžný výklad pojmu „věc“, tedy výklad založený na identifikaci předmětu řízení, který je charakterizován jednak konkrétním jednáním veřejné správy, jednak okruhem osob (či šířeji entit), které byly původci či adresáty onoho jednání veřejné správy a na základě toho jim přísluší účastníka řízení či osoby zúčastněné na řízení ve správním soudnictví (k postavení státu či jeho jednotlivých údů jako účastníků řízení před správními soudy v různých procesních pozicích viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 18. 2. 2020, čj. 8 Afs 128/2018-46, č. 4006/2020 Sb. NSS). Rozhodnutí vydané v přezkumném řízení podle § 123 odst. 5 daňového řádu je zjevně jiným rozhodnutím než rozhodnutí vydané v původním řízení (jimi byly v nyní projednávané věci platební výměry). Skutečnost, že rozhodnutí vydané v přezkumném řízení dopadá na tutéž osobu (stěžovatelku) a v rovině hmotného práva se týká týchž daňových povinností, tedy v tomto smyslu „téhož“, čeho se týkaly platební výměry vydané v původním řízení, není rozhodná. Podstatné je, že jde o dvě různá jednání veřejné správy (dvě odlišná správní rozhodnutí vydaná v prvním stupni za odlišných procesních podmínek – jedno v prvním stupni „běžného“ daňového řízení, druhé v prvním stupni povoleného přezkumného řízení).

[37] Užití kritéria „úzké souvislosti“ s původním řízením, z nějž implicitně vyplývá, že by za „věc“ měl být považován předmět původního řízení, tedy vybočuje z toho, jak je pojem „věc“ za běžných okolností dosavadní judikaturou vykládán. Ke specifickému výkladu pak nejsou patrné výjimečné důvody srovnatelné důležitosti, jaké identifikovala v některých případech (viz zejména shora zmíněná rozhodnutí rozšířeného senátu čj. 4 Ans 11/2013-25, čj. 6 As 165/2015-38 či čj. Nad 202/2020-59).

[38] Rozšířený senát si je vědom ve své podstatě věcné, „materiální“ argumentace (tj. kritéria faktické totožnosti podstaty řešených právních vztahů, typicky podstaty hmotněprávní, v nyní projednávané věci výše daňové povinnosti na konkrétní dani za určité zdaňovací období), již používá jedna z linií judikatury Nejvyššího správního soudu, pokud hovoří o „souvislosti s původním předmětem řízení“. Jakkoliv se jedná o argumentaci samu o sobě racionální a v určitých ohledech snad i praktickou, není důvodu s její pomocí překonat zákonem jasně stanovené pravidlo určení místní příslušnosti.

[39] Žádný z výše popsaných ani jiných důvodů pro odchýlení se od doslovného znění zákona a korekci důsledků jeho doslovného znění dodatečným, v zákoně samotném nezmíněným kritériem „úzké souvislosti“ s původním řízením totiž při řešení otázky místní příslušnosti není dán.

[40] Obecně vzato slouží pravidlo pro určení místní příslušnosti jen k tomu, aby přiřadilo věci přicházející na soudy (zde na osm správních úseků krajských soudů) konkrétnímu krajskému soudu podle pokud možno jednoznačného a jednoduše aplikovatelného kritéria. Tomuto účelu doslovný výklad zákona bez doplňujících kritérií neplynoucích ze znění zákona zcela vyhovuje.

[41] Dostatečně silné důvody pro jiný než doslovný výklad nelze vidět ani v rovině praktického působení práva ve společnosti. Z hledisek provozních i kvalitativních by mělo být zásadně lhostejné, který z krajských soudů žalobu projedná; každý z těchto soudů má povinnost své úkoly zvládat nezávisle a nestranně a s patřičnou odborností. Význam to může mít z hlediska účastníků řízení v tom ohledu, aby pro ně byl místně příslušný soud pokud možno dobře dostupný. V podmínkách státu velikosti České republiky s dobře dostupnými sídly krajských soudů a jejich poboček a při obvyklé frekvenci sporů ve správním soudnictví u fyzických a právnických osob však nelze povýtce faktické kritérium komfortu pro účastníka řízení považovat za tak právně významné, aby mu měla ustoupit jasnými slovy zákona vyjádřená vůle zákonodárce.

[42] Již vůbec pak nemůže být rozhodný zájem na rovnoměrném zatížení soustavy správních úseků krajských soudů. Pokud v minulosti docházelo v tomto ohledu k nerovnováhám, byly řešeny legislativně, konkrétně novelou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. Ta zejména zavedla místní příslušnost krajského soudu podle sídla správního orgánu, který ve věci rozhodoval v prvním stupni, a fikci, že pokud prvostupňový správní orgán má sídlo mimo obvod své působnosti, platí, že má sídlo v obvodu své působnosti. Účelem bylo, jak se podává i z důvodové zprávy (viz důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona č. 303/2011 Sb., zvláštní část, k čl. I), především odbřemenění Městského soudu v Praze. V jeho obvodu má totiž sídlo velké množství odvolacích správních orgánů (podle jejichž sídla byla původně místní příslušnost určována). I tak není možno vyhnout se koncentraci přezkumu určitých věcí u jednoho soudu v případě soudního přezkumu rozhodnutí ústředních správních orgánů (např. ministerstev u Městského soudu v Praze, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebo Energetického regulačního úřadu u Krajského soudu v Brně). Koncentrace soudního přezkumu rozhodnutí o dozorčích prostředcích v daňovém řízení tak v praxi rozložení nápadu na krajské soudy není jevem novým ani výjimečným. Pokud by přesto vyvstala potřeba do pravidel místní příslušnosti zasáhnout, lze tak učinit výslovnou úpravou znění zákona.

[43] Není sporu o to, že mezi řízením o dozorčích prostředcích v daňovém řízení a řízením původním, na něž řízení o dozorčích prostředcích navazuje, existuje úzká věcná souvislost. Jak již bylo shora uvedeno, řeší se v nich v mnoha ohledech fakticky totožné právní vztahy, typicky podstaty hmotněprávní, zejména výše daňové povinnosti na konkrétní dani za určité zdaňovací období. Pokud by však tuto skutečnost zákonodárce chtěl zohlednit v pravidle pro určení místní příslušnosti, pamatoval by na to výslovnou zvláštní úpravou. je proto potřeba považovat pravidlo stanovené v § 7 odst. 2 s. ř. s. za relativně univerzální, platící pro všechna řízení před správními soudy stejně, bez ohledu na specifika jejich předmětu a jeho souvislosti s případným jiným „původním“ řízením. Není důvodu dovozovat, že ve specifickém případě žalob proti rozhodnutím vydaným v přezkumném řízení dle § 123 odst. 5 daňového řádu se v relativně univerzální zákonné úpravě místní příslušnosti projevila nezamýšlená mezera, kterou by bylo nezbytné zaplnit zapojením dodatečného kritéria „úzké souvislosti“ s původním předmětem řízení.

[44] Rozšířený senát proto na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že v případě žalob proti rozhodnutím vydaným v přezkumném řízení dle § 123 odst. 5 daňového řádu není kritérium „úzké souvislosti“ s původním předmětem řízení přípustné při určování místní příslušnosti. Kritérium je stanoveno přímo v zákoně, a sice kritérium „věci“. Ta je v řízení ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení vymezena předmětem soudního řízení, kterým je dané rozhodnutí, a jeho účastníky.

[45] Z výše uvedeného výkladu tedy plyne následující závěr:[46] K řízení o žalobě proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení dle § 123 odst. 5 daňového řádu je podle § 7 odst. 2 s. ř. s. místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu má sídlo správní orgán, který rozhodoval v prvním stupni v přezkumném řízení.

[47] Otázka místní příslušnosti krajského soudu je v řízení o kasační stížnosti jádrem sporu. Rozšířený senát ji posoudil v souladu se shora vyloženým právním názorem a s ohledem na hospodárnost řízení rozhodl věc sám podle § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.

[48] V nyní projednávané věci rozhodovalo v prvním stupni v přezkumném řízení Odvolací finanční ředitelství, jehož sídlo leží v obvodu Krajského soudu v Brně. Místně příslušným k rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí vydanému v tomto řízení je proto tento krajský soud.

(…) [50] O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v rozhodnutí o žalobě, a to podle pravidel o náhradě nákladů řízení o žalobě samotné (§ 60 s. ř. s., tedy zásadně podle procesního úspěchu účastníků řízení o žalobě). Řízení o kasační stížnosti proti usnesení řešícímu otázku místní příslušnosti totiž je „vnořeno“ do řízení o žalobě (analogicky viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 6. 2015, čj. 1 As 196/2014-19, č. 3271/2015 Sb., body 26 a násl.).