1124/2007
Rozsah zákonného zmocnění k vydání prováděcího předpisu
Ej 20/2007
Rozsah zákonného zmocnění k vydání prováděcího předpisu
Námořní právo: provozování námořní plavby; provozování rekreační jachty
k § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě
k § 27 vyhlášky č. 315/2000 Sb., o technickém a záchranném vybavení námořní jachty a prokazování způsobilosti k vedení námořní jachty
I. Zmocňovací ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě, se nevztahuje na vydávání průkazů způsobilosti k provozování rekreační jachty. Ustanovení § 27 vyhlášky č. 315/2000 Sb., o technickém a záchranném vybavení námořní jachty a prokazování způsobilosti k vedení námořní jachty, kterým se omezuje časová platnost průkazů k vedení rekreačních plavidel, proto nemůže být aplikováno i na případy rekreačních jachet.
II. Není v rozporu s principy ochrany nabytých práv a zákazu retroaktivity, pokud zákon podmíní další provozování námořní plavby stanovením přísnějších pravidel. U konkrétních typů lidské činnosti se totiž určité nabyté schopnosti a dovednosti mohou v průběhu času objektivně jevit jako nedostačující, neboť s ohledem na dynamiku vývoje je ve společenském zájmu podmínky pro provozování těchto činností blíže specifikovat nebo dokonce zpřísnit, v některých případech naopak poněkud rozvolnit. Podstatné z hlediska atributů demokratického právního státu je, aby k takovýmto změnám nedocházelo svévolně, neracionálně, neodůvodněně, a aby tyto změny byly provedeny transparentním, jasným a předvídatelným způsobem, vždy podle okolností konkrétní věci.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2006, čj. 2 As 57/2005-71)
Prejudikatura:
srov. č. 116/2004 Sb. NSS a nález Ústavního soudu č. 96/2001 Sb.Věc:
Luděk W. proti Ministerstvu dopravy o výměnu mezinárodního průkazu způsobilosti k vedení rekreačních plavidel, o kasační stížnosti žalobce.Rozhodnutím ze dne 12. 11. 2003 zamítl žalovaný rozklad a potvrdil rozhodnutí Ministerstva dopravy, odboru plavby a vodní dopravy o zamítnutí žádosti žalobce o výměnu mezinárodního průkazu způsobilosti k vedení rekreačních plavidel pro oblast 2.2 za nový průkaz se stejným oprávněním.
Žalobu, kterou žalobce napadl toto rozhodnutí žalovaného, Městský soud v Praze zamítl. Vycházel přitom z § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. a z vyhlášky č. 315/2000 Sb. K žalobní námitce, zpochybňující ústavnost aplikovaných ustanovení citované vyhlášky, soud konstatoval, že § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. obsahuje zákonné zmocnění i ke stanovení platnosti dříve vydávaných průkazů způsobilosti, takže prováděcí vyhláška rámec zákonného zmocnění nepřekročila. Pokud podle této vyhlášky po skončení platnosti původního průkazu 2.2 již průkaz stejného rozsahu není možno vydat, není ani tento postup protizákonný a neodporuje zásadě ochrany práv nabytých v dobré víře, pokud zákonodárce v oblasti veřejné správy změní úpravu podmínek pro přiznání oprávnění k výkonu určité činnosti.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku Městského soudu v Praze kasační stížností, ve které mimo jiné uvedl, že v roce 1992 obdržel mezinárodní průkaz způsobilosti k vedení rekreačního plavidla s oprávněním 2.2, které zahrnovalo vnitrozemské vodní cesty, včetně vnitrozemských vodních cest se statutem mořských vodních cest, plavbu na uzavřených mořích bez omezení a na otevřených mořích do vzdálenosti 50 námořních mil od bezpečného přístavu nebo kotviště. S účinností od 12. 12. 1997 byl tento průkaz vyměněn za obdobný průkaz, vydaný jako časově neomezený. Protizákonnost napadeného rozsudku spatřoval zejména v tom, že § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. (i z hlediska jeho systematiky) neopravňuje příslušné ministerstvo k vydání vyhlášky, která by zrušila jeho dosavadní mezinárodní průkaz způsobilosti k vedení rekreačního plavidla, neboť toto zákonné zmocnění se týká průkazů způsobilosti k provozu námořních jachet. Přitom námořní jachta je určena pro výdělečné účely, zatímco jachta rekreační jen pro sportovní nebo rekreační účely v rámci vlastní potřeby, což je i případ stěžovatele. Vydáním § 27 vyhlášky č. 315/2000 Sb. proto žalovaný překročil zákonné zmocnění. Navíc delegační ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. hovoří o stanovení platnosti dříve vydávaných průkazů způsobilosti, nikoliv o jejich zrušení. Stěžovatel proto považoval ustanovení § 27 – § 32 vyhlášky č. 315/2000 Sb. za nezákonná a Městský soud v Praze pochybil tím, že je takovými neshledal. Předmětná vyhláška je protiústavní i proto, že v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod stanoví povinnosti podzákonnou formou. Stěžovatel nabyl předmětného mezinárodního průkazu v dobré víře, a to bez časového vymezení, a nová právní úprava mu toto právo odňala a dokonce i znemožnila získat obdobné oprávnění znovu. Byla tak porušena zásada zákazu retroaktivity a ochrany nabytých práv.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Z obsahu kasační stížnosti i předchozího řízení je patrno, že mezi účastníky není sporu o skutkových okolnostech věci, nýbrž pouze o jejím právním posouzení. Konkrétně to znamená, že spornou je především otázka výkladu ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. ve spojení s prováděcí vyhláškou č. 315/2000 Sb., jelikož stěžovatel tvrdí, že
„pouhá ministerská vyhláška ukončila platnost jeho původního průkazu a znemožnila mu získat obdobný nový průkaz“.
(...) Předně platí, že vnitrostátní právní řád České republiky tvoří vedle ústavních zákonů a zákonů i podzákonné právní předpisy, mezi které patří též vyhlášky ministerstev (čl. 79 odst. 3 Ústavy). Protože vyhláška je podzákonným právním předpisem, musí být – jak ukládá Ústava – vydána . Tyto principy znamenají, že ), ale i tam, kde je výslovně dovoleno výkonné moci vydat nařízení k provedení zákona, může být provedeno jenom to, co zákonodárce výslovně označil (zpravidla výčtem jednotlivých zákonných ustanovení shrnutých v ustanoveních zmocňovacích, anebo přímo v jednotlivých ustanoveních zákona, někdy oběma způsoby současně), a nic jiného; konečně – a to zejména – už pojmově z výrazu . Pro úplnost soud uvádí, že vláda k vydání svého nařízení zákonné zmocnění sice nepotřebuje (její zmocnění je generálně založeno článkem 78 Ústavy), nicméně i nařízení vlády musí respektovat účel ( (
„na základě a v mezích“
zákona. Jde tu toliko o republikování a ústavní vyjádření starých zásad vyvěrajících z podstaty dělby moci, které lze stručně charakterizovat: nařízení musí být vydáno secundum et intra legem
exekutiva
nejen že nesmí bez výslovného dovolení zákonodárce stanovit nic dalšího či nového o právních vztazích nebo jiné materii upravené zákonem, ať již shledaná mezera v zákoně se stala nedopatřením nebo záměrně (zákaz úpravy praeter legem
„provedení zákona“
plyne, že vyhláška nesmí zákonu odporovat, nesmí jít contra legem
„k provedení zákona“
) a zákaz úpravy praeter legem
„v jeho mezích“
). Jak k tomu totiž uvedl Ústavní soud (nález č. 96/2001 Sb.), na nařízení vlády „je kladen požadavek, aby bylo obecné a dopadalo tedy na neurčitou skupinu adresátů, neboť Ústava zmocňuje k právní úpravě, nikoli k vydání individuálního správního aktu. Před excesy moci výkonné pak ochraňuje bariéra věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonům (tzv. výhrada zákona). Ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti), musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení)“.
Lze tak shrnout, že logika čl. 79 odst. 3 Ústavy (v obsahové návaznosti zejména na čl. 2, 4 a 95 Ústavy a čl. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod) vychází z ústavního principu vázanosti zákonem, který je důsledkem legitimizační funkce lidu, vyjádřené v čl. 2 odst. 1 Ústavy (
„Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní
.“
), a také principu bezrozpornosti vnitrostátního právního řádu. Základním materiálním imperativem proto vždy musí být zcela konkrétní a zřetelně vyjádřený projev vůle zákonodárce (obsažený v zákonném zmocnění) k vydání konkretizujících podzákonných právních předpisů (v daném případě vyhlášky ministerstva), který nemůže být překročen či dokonce zcela absentovat. Pro právní účinky takovéhoto právního předpisu je proto rozhodující jeho zmíněný materiální vztah k projevené vůli zákonodárce (viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 75/2002, č. 116/2004 Sb. NSS). Jinak řečeno, musí existovat určitý legitimizační řetězec mezi projevenou vůlí zákonodárce a následným prováděcím předpisem, vydaným orgánem moci výkonné.Dále je třeba uvést, že podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
„povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“.
Tuto ústavní maximu nicméně nelze vykládat – ve svých praktických důsledcích – tak, že povinnosti lze stanovit pouze přímo zákonem. Pokud by tomu tak totiž bylo, znamenalo by to popření jakéhokoliv racionálního smyslu sekundární normotvorby, jejíž podstata spočívá v bližší konkretizaci (tzn. v provedení) zákonných norem. I touto konkretizací však nepochybně musí nutně docházet k vymezování povinností účastníkům právních vztahů, jelikož v opačném případě by se o normy, tedy o obecně závazná pravidla chování, pojmově vůbec nejednalo. Z ústavněprávního hlediska je proto na straně jedné nezbytné trvat na tom, aby podzákonné právní předpisy bezezbytku respektovaly zákonodárcem projevenou delegaci, avšak na straně druhé by bylo protismyslné popírat právo normotvůrce podzákonným právním předpisem zakládat právní povinnosti.V projednávané věci je tedy – na základě shora podané obecnější úvahy – rozhodnou otázkou pro posouzení důvodnosti podané kasační stížnosti porovnání citovaného zákonného zmocnění s obsahem následně vydané ministerské vyhlášky. V tomto směru si však nelze nepovšimnout určité argumentační nekonzistence stěžovatele, když na straně jedné tvrdí, že citované zákonné zmocnění žalovaného vůbec neopravňovalo k vydání předmětné vyhlášky, a na straně druhé považuje za protiústavní zákon č. 61/2000 Sb., příp. některá jeho ustanovení. Jestliže totiž z čl. 95 odst. 1 Ústavy přímo plyne, že soudce je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem, bylo by logické zastávat buď takovou argumentační pozici, že vyhláška č. 315/2000 Sb. neměla být na případ stěžovatele pro svoji protizákonnost vůbec aplikována - a pak samozřejmě nemá smysl zpochybňovat samotný zákon (jelikož ke stanovení povinností stěžovateli došlo toliko vyhláškou); anebo konzistentně tvrdit, že protiústavní je již samotný zákon, jehož je citovaná vyhláška pouhým provedením - pak však zjevně neobstojí názor, že ke stanovení povinností došlo teprve touto vyhláškou.
V projednávané věci má soud za postavené najisto, že se v případě stěžovatele jednalo o průkaz způsobilosti k vedení rekreační jachty. Zákon č. 61/2000 Sb. upravuje základní pojmy v ustanovení § 2, kde především uvádí, že
„námořní plavidlo je námořní obchodní loď a námořní jachta“
(odst. 2). Rekreační jachtu zákon definuje tak, že se jedná o „plavidlo, jehož délka trupu přesahuje 2,5 metru a nepřesahuje 24 metrů, vybavené plachtami nebo motorem nebo obojím, určené k námořní plavbě pro sportovní nebo rekreační účely pro vlastní potřeby“
(odst. 6). Oproti tomu námořní jachtou je „námořní plavidlo, jehož délka trupu přesahuje 2,5 metru a nepřesahuje 24 metrů, vybavené plachtami nebo motorem nebo obojím, určené k námořní plavbě pro cizí potřeby za účelem zisku“
(odst. 5).Lze tak učinit dílčí závěr, že zákon č. 61/2000 Sb. od sebe pojmově odlišuje námořní a rekreační jachty, přičemž rozdíl mezi nimi spočívá v tom, že námořní jachta je určena k plavbě pro cizí potřeby za účelem zisku, zatímco rekreační jachta je určena pro sportovní nebo rekreační účely pro vlastní potřeby. V důsledku tohoto rozlišování rekreační jachta není zákonem zahrnuta do kategorie námořních plavidel.
Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že zmíněná odlišnost je důsledně respektována i v celé systematice a obsahu zákona č. 61/2000 Sb. Již vymezení působnosti tohoto zákona, který se vztahuje na „
provozování námořní plavby“
[§ 1 odst. 1 písm. a)], je totiž založeno na tom, že „námořní plavbou se rozumí provozování námořních plavidel a rekreačních jachet“
(§ 2 odst. 1). Je rovněž vhodné poukázat na to, že úprava rekreačních jachet je provedena relativně autonomně v části čtvrté zákona (§ 56 - § 58). Takto nazíráno je třeba vycházet z toho, že citované ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. je systematicky zařazeno v části třetí zákona, označené jako „Posádka námořního plavidla“
.Soud nezpochybňuje platnost obecné právní zásady, podle níž platí, že nepracuje, nicméně dovození závěru, že v takto vymezeném zákonném ustanovení by bylo myslitelné, že zmocňovací ustanovení, obsahově nesporně navazující na ustanovení předchozí, by se pojilo i ke zcela jiným skupinám osob, by znamenalo praktické popření zásady
„rubrica
a netvrdí proto, že ze samotného nadpisu delegačního ustanovení § 49 odst. 5 lze bez dalšího dovodit, že vůle zákonodárce vytvořit normativní prostor k vydání prováděcí vyhlášky se vztahuje toliko na námořní jachty, a nikoliv na rekreační jachty. V tomto konkrétném případě je nicméně právě takováto vůle zákonodárce jasně seznatelná, přičemž v tomto směru se lze opřít zejména o systematický a logický výklad zákona. Citované ustanovení § 49 je totiž zařazeno v části třetí zákona, označené jako non
est lex“,„Posádka námořního plavidla“
, a je tak zjevné, že se tato část zákona jako celek z hlediska osobní (a koneckonců též věcné) působnosti zákona vztahuje toliko na posádku námořního plavidla, definovaného v ustanovení § 2 odst. 2 cit. zákona jako námořní obchodní loď a námořní jachta, a nikoliv na posádku samostatně upravené rekreační jachty. Rovněž ze samotného obsahu celého ustanovení § 49 je patrno, že zákonodárce měl na mysli pouze regulaci průkazu způsobilosti velitele námořní jachty, a nikoliv dalších plavidel, upravených tímto zákonem, když ve všech čtyřech předchozích odstavcích je výslovně použit termín „námořní jachta“
. Nelze přitom přehlédnout, že sedes materie
úpravy obsažené v těchto předchozích odstavcích spočívá ve vymezení pravidel pro osoby při provozování plavby námořní jachtou, a to z hlediska věku, zdravotní a odborné způsobilosti. Zmocňovací odst. 5 sice s termínem námořní jachty expressis verbis
presumpce
racionálního zákonodárce.Lze tak shrnout, že souběhem gramatické, logické, systematické a také teleologické metody výkladu soud dospěl k druhému dílčímu závěru, spočívajícímu v tom, že zmocňovací ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. se nevztahuje na vydávání průkazů způsobilosti k provozování rekreační jachty. Není proto možno připustit, že normativní materii obsaženou ve vyhlášce č. 315/2000 Sb. by bylo možno vztáhnout též na provozování rekreačních jachet. Soud ostatně připomíná, že i označení této vyhlášky zní:
„o technickém a záchranném vybavení námořní jachty a prokazování způsobilosti k vedení námořní jachty“
. Je tak zjevné, že ani žalovaný touto vyhláškou nehodlal regulovat vydávání průkazů k provozování rekreační jachty, když v předmětu úpravy této vyhlášky [§ 1 písm. e)] je výslovně uvedeno, že se vztahuje na „druhy, vzory, platnost, rozsah oprávnění průkazu způsobilosti k vedení námořní jachty a podmínky jejich vydávání“.
Nad tento rámec soud připomíná, že podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva (viz např. rozsudek ze dne 26. 4. 1979 ve věci
Sunday Times
) musí každý zákon (za který Evropský soud pro lidská práva považuje „hmotný zákon“
, tzn. celé platné právo - zákonné, podzákonné i rozhodovací činnost soudů) splňovat kritéria dostupnosti, přesnosti a předvídatelnosti důsledků. Jak nicméně vyplývá již ze shora uvedeného, aplikace vyhlášky č. 315/2000 Sb. i na případ vydávání průkazu způsobilosti k vedení rekreačního plavidla zmíněným požadavkům přesnosti a předvídatelnosti právního předpisu zjevně neodpovídá.Lze tak konstatovat, že za situace, kdy podzákonný právní předpis není v souladu s výslovným zákonným zmocněním, nebo takové zmocnění překračuje, anebo úprava jde , kdy obecný soud není oprávněn takovýto podzákonný právní předpis zrušit, nýbrž jej pouze nesmí aplikovat.
„nad zákon“
(vyhláškou je upraveno něco, co by vyžadovalo zákonnou úpravu, která však chybí), nebo proti němu (vyhláška např. upraví podrobnosti při plnění povinnosti, o které zákon vůbec nemluví a nelze ji z něj dovodit, případně takovou povinnost vyhláška sama stanoví, resp. vyhláška odpírá, oslabuje či podmiňuje subjektivní oprávnění, aniž by to zákon umožňoval), je povinností soudu takovouto vyhlášku nerespektovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a použít pouze zákon. Nejde tedy o abstraktní
kontrolu norem, která je v ústavním systému České republiky vyhrazena Ústavnímu soudu, nýbrž o precedenčně pojatou konkrétní kontrolu norem sui generis
Situace, která nastala v projednávané věci, je nicméně poněkud odlišná. Celý problém totiž nastal nikoliv v důsledku toho, že by vyhláška č. 315/2000 Sb. výslovně překračovala zmocnění obsažené v ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb., nýbrž v důsledku toho, že byla aplikována i na případ stěžovatele, který se však svojí podstatou vymyká normativní regulaci, obsažené v této vyhlášce. Tato vyhláška totiž neupravuje pravidla pro vydávání průkazů způsobilosti k vedení rekreační jachty, nýbrž námořní jachty (viz zejm. § 10). Z tohoto hlediska se zcela vymyká právě ustanovení § 27 citované vyhlášky, kterým se omezuje časová platnost průkazů k vedení rekreačních plavidel. Toto ustanovení tak zjevně překračuje delegační zmocnění obsažené v ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb., a z tohoto důvodu na případ stěžovatele nemůže být vůbec aplikováno.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že zákon č. 61/2000 Sb. obsahuje ve vztahu k rekreačním jachtám samostatné delegační ustanovení (§ 57 odst. 2), z něho však žalovaný při vydávání vyhlášky č. 315/2000 Sb. nevycházel. Podle tohoto ustanovení platí, že
„podmínky technické způsobilosti rekreačních jachet, přidělování evidenčního označování, vedení evidence rekreačních jachet a podmínky pro vydávání průkazu způsobilosti k vedení rekreačních jachet stanoví prováděcí předpis“.
K provedení tohoto delegačního ustanovení byla vydána vyhláška č. 149/2001 Sb., o rekreačních jachtách, která však o omezení časové platnosti průkazů způsobilosti k vedení rekreačních plavidel nehovoří a v § 5 toliko vymezuje podmínky pro vydávání průkazů nových, bez jakýchkoliv přechodných ustanovení. Lze tak shrnout, že z vyhlášky č. 149/2001 Sb. nelze dovodit časové omezení či zkrácení platnosti průkazů vydaných ještě před účinností této vyhlášky, což je případ stěžovatele.Navíc, ze srovnání obou zmocňovacích ustanovení obsažených ve stejném zákoně (§ 49 odst. 5 a § 57 odst. 2 zákona č. 61/2000 Sb.) je jasně patrno, že zatímco u průkazu způsobilosti velitele námořní jachty zákonodárce zmocnil žalovaného k vydání prováděcího předpisu, který upraví i platnost dříve vydávaných průkazů způsobilosti, v případě rekreačních jachet je toto zmocnění zjevně užší, jelikož se vztahuje toliko na podmínky pro vydávání průkazu způsobilosti k vedení rekreačních jachet, nikoliv tedy na průkazy vydávané dříve. Protože platí, že terminologie obsažená v normativní úpravě musí být vykládána podle zásady vnitřní bezrozpornosti právního řádu (
a maius ad minori
i uvnitř jednoho právního předpisu), dospívá zdejší soud – maje na zřeteli i shora zmíněná kritéria přesnosti a předvídatelnosti právní úpravy – k závěru, že z relevantní
zákonné úpravy nevyplývá výslovné zákonné zmocnění k vydání prováděcího podzákonného předpisu, který by omezil časovou platnost dříve vydávaných průkazů způsobilosti k vedení rekreačního plavidla. Proto na případ stěžovatele nemohla být aplikována ustanovení vyhlášky č. 315/2000 Sb. (zejména § 27).Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.