Vydání 8/2008

(...) Žalobce vznesl námitky týkající se výkladu normativu neinvestičních výdajů regionálního školství. Tyto námitky soud shledal důvodnými. Podle § 4 odst. 1 a 5 zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením (dále též "zákon č. 306/1999 Sb."), se škole s výjimkou předškolních a školských zařízení, které jinak podle zvláštního předpisu zřizuje obec, stanoví podle skutečného počtu žáků v souladu se statistickými výkonovými výkazy škol (MŠMT) řady V pro příslušný školní rok, nejvýše však do počtu žáků uvedeného v rozhodnutí o zařazení školy do sítě, a procentním podílem z normativu jako ročního objemu neinvestičních výdajů, mzdových prostředků a zákonných odvodů připadajících na dítě nebo žáka ve srovnatelném studijním oboru a formě studia školy zřizované ministerstvem nebo orgánem kraje v přenesené působnosti, nebo ve srovnatelném předškolním a školském zařízení zřizovaném ministerstvem nebo orgánem kraje v přenesené působnosti. Pro střední školy a vyšší odborné školy se výše procentního podílu z normativu od školního roku 2000/2001 stanoví na 60 %. Zvláštní normativ je stanoven v části XI. přílohy č. 1 rozhodnutí MŠMT ze dne 10. 1. 2001 pod čj. 34 100/2000-45, zveřejněným ve Věstníku MŠMT, a je určen jako roční objem neinvestičních výdajů z rozpočtu MŠMT na jednotku výkonu, tj. na žáka v libovolném typu a formě studia, který na základě individuálního učebního plánu absolvuje externí formu studia ve výši 5 % normativů srovnatelné denní formy studia.

Ve věci nebylo sporu o tom, co bylo v rámci kontroly zjištěno, tj. že žáci oboru Management obchodního podnikání studovali na základě individuálního učebního plánu, ale o to, zda takto zjištěný skutkový stav má za následek oprávnění správních orgánů vyžadovat vrácení poskytnuté . Lze obecně konstatovat, že ustanovení, jehož obsah je třeba v souzené věci vyložit, je typem právní normy, kterou správní orgán, jehož relativně úzce zaměřená věcná příslušnost k provedení právní úpravy na konkrétním úseku výkonu státní správy je dána, stanoví výši neinvestičních výdajů a podmínky čerpání peněžních prostředků ve zcela konkrétní - dílčí situaci, která může nastat. Nejde tak o stanovení pravidla chování pro adresáty právní normy, ale o normu "technické" povahy, jejímž jediným účelem je objektivně stanovit, kolik peněžních prostředků v té které situaci školským zařízením náleží. Skutečnost, že zákonodárce stanoví tuto částku nikoli zcela konkrétním číslem, ale procentním podílem z procentní částky normativu, je otázkou techniky právní úpravy, nikoli povahy právní normy jako takové. Jde o úpravu ryze oborové a speciální problematiky, která je vydána k tomu příslušným ústředním orgánem státní správy a adresována především zcela konkrétním adresátům, jednotlivým školským zařízením. Lze konstatovat, že v případě tohoto druhu právních norem lze po vydavateli právní normy požadovat, aby tyto normy byly natolik konkrétní, že výklad jiný než gramatický by neměl mít místo, jinými slovy právě z jejich textu musí být zcela nepochybně zřejmé, jaké pravidlo bylo stanoveno. Musí jít o úpravu zcela jednoznačnou, neboť v závislosti na ní jsou jednak jednotlivým školským zařízením poskytovány finanční prostředky a jednak - jako tomu bylo v souzené věci - jsou tyto prostředky v případě zjištění jejich neoprávněného čerpání vymáhány zpět spolu s nikoli nepodstatným penále. Za takové situace lze klást na právní úpravu vysoké nároky z hlediska její určitosti a nelze postupovat obdobně jako při interpretaci jiných právních norem, tj. prostřednictvím jednotlivých druhů výkladu teprve následně dovozovat, jaký byl skutečný smysl právní úpravy. Tento smysl (tj. stanovení podmínek pro poskytnutí ) musí být zřejmý zcela nepochybně již při poskytnutí , a nikoli teprve následně dovozován v rámci řízení o povinnosti vrátit neoprávněně čerpané finanční prostředky.

Předmětné ustanovení lze z hlediska jeho rozdělit na tři části. Je zmiňován libovolný typ a forma studia, studium na základě individuálního učebního plánu a konečně externí forma studia. S napadeným rozhodnutím lze souhlasit, pokud na straně 11 zmiňuje, že externí forma studia přichází v úvahu toliko u studia při zaměstnání a studium podle individuálního studijního plánu je toliko modifikací plnění studijních povinností. Lze podotknout, že autorovi právního předpisu (nikoli žalovanému) musely být tyto svojí povahou základní kategorie známé i při koncipování předmětné právní úpravy. Přesto však (a sám tuto skutečnost ve stanovisku ze dne 22. 8. 2006 připouští) pravidlo neformuloval jednoznačně. Nelze se proto následně ztotožnit s tím, jaký význam žalovaný jednotlivým částem sporného ustanovení přisoudil. Žalovaný při svém výkladu zcela bez opory v právním předpise položil důraz na první dvě části a o absolvování externího studia uvedl, že je v textu uvedeno nadbytečně. Takový závěr by mohl mít své opodstatnění tehdy, pokud by význam předchozích částí ustanovení nijak neměnil, popř. by opakovaně uváděl totéž, co by bylo lze i bez výslovného uvedení dovodit.

Tato situace však v souzené věci nenastala. Ustanovení hovoří na jednom místě o libovolném typu a formě studia a následně o externí formě, tedy formě, která připadá v úvahu toliko u formy studia u zaměstnání. Nelze proto tuto část ustanovení odbýt tím, že je v textu uvedena nadbytečně. Faktem je, že v textu uvedena je, je uvedena zcela jednoznačně a přestože žalovanému nelze upřít, že se předmětné ustanovení pokusil pomocí veškerých metod právní vyložit, přesto je třeba konstatovat, že se mu to ve prospěch závěru o povinnosti vrátit neoprávněně čerpané a zaplatit penále nepodařilo. Bylo by totiž lze rovněž argumentovat opačně - od speciálního k obecnému - tedy tím, že uvedené pravidlo se vztahuje pouze na případy jednoho ze způsobů studia při zaměstnání, avšak v takovém případě by výklad narážel naopak na první předpoklad, a sice na spojení , které je s tímto předpokladem neslučitelné. Tyto dva způsoby stojí vedle sebe, jsou z hlediska vzájemného vztahu zcela rovnocenné a nelze bez dalšího dát přednost jednomu oproti druhému. Žalovaný se proto za takové situace (kdy sám připustil neurčitost předmětného ustanovení a možnost více výkladů) pokusil učinit právní závěr s odkazem na jiné druhy výkladu a posléze dospěl k výkladu skrze úmysl zákonodárce. K tomu je třeba konstatovat, že ačkoli žalovaný dovozuje, že je normativ vázán na náklady, které musí škola na určitého žáka během roku vynaložit, není tento závěr z odkazů žalovaným učiněných (zejména na straně 11 třetí odstavec, tj. z odkazu na § 1 odst. 2 a § 4 odst. 1 zákona č. 306/1999 Sb.) nepochybný, byť by jej v obecné rovině bylo lze předpokládat. Žalovaným citované právní normy totiž ústí toliko v to, že jde o výdaje na žáka, nikoli rovněž v to, že jde o náklady, které musí škola během roku skutečně vynaložit. Žalovaný např. nijak nezdůvodňuje, proč se domnívá, že např. mzdové prostředky budou v závislosti na formě studia odlišné. Rozhodně však nelze konstatovat, že by úmysl zákonodárce byl z právních ustanovení zcela jednoznačný a že by bylo lze se k němu přiklonit za situace, kdy gramatický ani logický výklad právní normy nedává jednoznačnou odpověď na důvodnost požadavku na vrácení .

Nezbývá proto než uzavřít, že vzhledem k tomu, že v souzené věci nešlo o to, zda dotaci poskytnout, či nikoli, ale o to, zda byly, či nebyly splněny podmínky pro vrácení poskytnuté včetně na to navazující povinnosti uhradit penále, je třeba se v případě dvojího výkladu v oblasti výkonu veřejné správy přiklonit k výkladu jdoucímu ve prospěch účastníka správního řízení.