Vydání 1/2020

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2019, čj. 7 Afs 198/2018-31)

Finanční úřad pro Královéhradecký kraj (dále jen „finanční úřad“) vydal dne 27. 5. 2015 platební výměr, kterým vyměřil žalobkyni odvod do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně ve výši 793.704 Kč, a platební výměr, kterým vyměřil žalobkyni odvod do Národního fondu za porušení rozpočtové kázně ve výši 8.995.302 Kč.

Rozhodnutími ze dne 27. 6. 2016 žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil platební výměry finančního úřadu.

Žalobkyně podala proti rozhodnutím žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Hradci Králové, který rozsudkem ze dne 28. 2. 2018, čj. 31 Af 45/2016-178, napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že postupem žalobkyně nedošlo k takovému porušení podmínky stanovené v bodu 4 rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 16. 1. 2009, č. 1/RS_SV_2009 (dále též „rozhodnutí o poskytnutí dotace“), jež by bylo možné kvalifikovat jako porušení rozpočtové kázně ze strany žalobkyně. Žalobkyně použila předmětné finanční prostředky k financování výdaje podle § 16c písm. a) zákona o podpoře regionálního rozvoje, tj. na program spolufinancovaný z rozpočtu Evropské unie. Pokud se následně ukázalo, že poskytla dotaci neoprávněnému příjemci, neboť při posuzování jeho žádosti vyšla z nepravdivého tvrzení žadatele, který prohlásil, že splňuje podmínku „malého a středního podniku“ (dále jen „MSP“), jednalo se o důvod k zahájení řízení o porušení rozpočtové kázně s tímto konečným příjemcem , nikoliv s žalobkyní. Krajský soud konstatoval, že považuje za argumentaci, podle níž se žadatel stane příjemcem až okamžikem podpisu smlouvy s poskytovatelem , a tak nemůže porušit rozpočtovou kázeň tím, že uvede v žádosti o dotaci nepravdivé údaje. Za dodržení všech podmínek dotací jsou odpovědni zásadně příjemci podpor, nikoliv jejich poskytovatelé. Žadatelé o obecně nejsou povinni přikládat k žádostem o poskytnutí veškeré dokumenty, které by bezpochyby dokládaly splnění všech podmínek přijatelnosti příslušného projektu. Splnění celé řady podmínek naopak osvědčují pouze prostřednictvím čestného prohlášení. Ověření, zda žadatel o dotaci skutečně splňuje podmínku MSP, není jednoduchou operací a nestačí k němu pouze výpis z obchodního rejstříku, či další přílohy, které byli žadatelé o dotaci v rámci Regionálního operačního programu Severovýchod (dále jen „ROP SV“) povinni přikládat k žádosti. Poskytovatel přitom obecně nemá povinnost provádět takové podrobnější šetření. Takovou povinnost žalobkyni nepředepisovala ani dokumentace ROP SV, ani žádný právní předpis.

Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) v zákonné lhůtě kasační stížnost.

Mezi účastníky řízení nebylo sporu o skutkovém stavu, žalobkyně nezpochybňovala skutečnost, že poskytla v rámci programu rozvoj základní infrastruktury a doprovodných aktivit v oblasti cestovního ruchu dotaci subjektu, který v tomto programu nebyl oprávněným žadatelem. Nejednalo se totiž o malý nebo střední podnik. Přestože žadatel o dotaci s žádostí předložil i doklady, z nichž byla zřejmá jeho vlastnická struktura, tj. nesplňoval kritéria MSP, a měl být tudíž vyřazen, žalobkyně (poskytovatel ) jej informovala dopisem o schválení předmětného projektu s tím, že projekt splnil všechny předepsané náležitosti. Po podpisu smlouvy o poskytnutí provedla kontrolu projektu na místě, přičemž v protokolu z fyzické kontroly bylo závěrem konstatováno, že prověřované údaje souhlasí se skutečným stavem a zároveň byly v souladu s podmínkami programu ROP SV. Následně žalobkyně přislíbené finanční prostředky příjemci proplatila. Žalobkyně tak vydala prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu a z rozpočtu EU v rozporu s čl. 87 a 88 Smlouvy o Evropském společenství a s pravidly ROP SV. Postupovala též v rozporu s ustanovením bodu 4 rozhodnutí o poskytnutí , na jehož základě jí byla poskytnuta, neboť předmětný výdaj nebyl v souladu se základními podmínkami příslušného operačního programu. Z uvedeného je zřejmé, že ze strany žalobkyně byl proveden neoprávněný výdej (v rozporu s účelem ) tím, že vydala poskytnuté finanční prostředky neoprávněnému konečnému příjemci . Žalobkyně coby příjemce byla povinna řídit se zákonem o rozpočtových pravidlech a za porušení rozpočtové kázně, kdy nebyl splněn účel poskytnuté jeho nesprávným použitím, byl správce daně povinen tomuto příjemci vyměřit odvod za porušení rozpočtové kázně.

Vzhledem k tomu, že žalobkyně byla především příjemcem a teprve následně jejím poskytovatelem, byla to právě žalobkyně, která použila poskytnuté finanční prostředky ve prospěch neoprávněného příjemce , čímž došlo k porušení rozpočtové kázně před uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí . Nebylo proto zcela jednoznačně možné dovodit, že mělo být zahájeno řízení o porušení rozpočtové kázně s konečným příjemcem . Žadatel o dotaci připojil ke své žádosti povinné přílohy podle Příručky pro žadatele a příjemce, mezi nimiž byl přiložen i výpis z obchodního rejstříku (dále jen „výpis z OR“), z něhož měla žalobkyně vycházet a i přes prohlášení žadatele, že splňuje podmínky MSP, provést důslednější kontrolu přijatelnosti konečného příjemce i projektu. Z tohoto výpisu z OR jednoznačně vyplynulo, že od 26. 10. 2007 byla jediným vlastníkem konečného příjemce akciová společnost S group . Byť byl výpis z OR povinnou přílohou žádosti a žalobkyně ho měla k dispozici, tato se přiloženým výpisem z OR nezabývala.

Žalobkyně byla podle rozhodnutí o poskytnutí účastníkem řízení nejen do doby, než uzavřela s žadatelem smlouvu, ale zůstala jím ve vztahu k Ministerstvu pro místní rozvoj (dále jen „ministerstvo“) i poté, a to bez ohledu na to, že se ve vztahu ke konečnému žadateli stala zároveň poskytovatelem . Z toho vyplývá, že byla povinna plnit podmínky stanovené rozhodnutím o poskytnutí ve vztahu k ministerstvu i nadále, po celou dobu realizace akce až do splnění účelu resp. včetně uplynutí doby udržitelnosti. Tím, že s neoprávněným žadatelem uzavřela smlouvu a vyplatila mu dotaci ve výši 10.582.707,71 Kč, použila poskytnuté finanční prostředky v rozporu s účelem , čímž z její strany došlo k neoprávněnému použití peněžních prostředků podle § 3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech a k porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Porušení rozpočtové kázně konečným příjemcem není přitom předmětem tohoto sporu.

Stěžovatel nesouhlasil s názorem krajského soudu, že splnění podmínky MSP osvědčují žadatelé o dotaci pouze prostřednictvím čestného prohlášení, a že poskytovatelé dotací nejsou povinni podrobně provádět ověření splnění této podmínky. Poskytovatel má povinnost před schválením projektu provést důslednou kontrolu všech náležitostí žádosti o dotaci a předložených dokumentů k projektu, včetně ověření právní formy žadatele z hlediska požadavku operačního programu na jeho charakteristiku MSP. Z výkladu krajského soudu a žalobkyně není patrný důvod, proč mají žadatelé přikládat k žádosti povinné přílohy, když by poskytovatelům nebyla stanovena povinnost tyto doklady kontrolovat. Taktéž z tohoto výkladu není zřejmé, z jakého důvodu je v Příručce pro žadatele a příjemce ROP SV uvedena řada kontrol, které mají probíhat po předložení žádosti, když poskytovatel nemá povinnost taková podrobnější šetření provádět. Podle Příručky pro žadatele a příjemce ROP SV a podle Operačního manuálu měla žalobkyně jako poskytovatel provést před schválením poskytnutí kontrolu přijatelnosti, tj. zda právní forma žadatele dovoluje, aby byl oprávněným žadatelem. Pokud toto kritérium není splněno, žadatel má být vyloučen. Žalobkyně před poskytnutím však neodhalila, že konečný příjemce nesplňuje podmínku MSP, přestože jednou z povinných příloh žádosti o dotaci byl výpis z OR, ze kterého vyplývalo, že žadatel je ze 100 % vlastněn jiným podnikem (součást holdingu), a tím provedla neoprávněný výdej.

Za drobného, malého a středního podnikatele se považuje podnikatel, který zaměstnává méně než 250 zaměstnanců a jeho roční obrat nepřesahuje 50 milionů EUR nebo jeho bilanční suma roční rozvahy nepřesahuje 43 milionů EUR. Informace o počtu zaměstnanců, ročním obratu, či bilanční sumě právnické osoby nejsou jednoduše dohledatelné a v žádném případě nevyplývají z výpisu z OR. Kontrola toho, zda je žadatel MSP, je prováděna právě kontrolou čestného prohlášení žadatele o dotaci. Žalobkyně navíc nebyla povinna informace obsažené v čestném prohlášení příjemce ověřovat. Rozhodnutí o přidělení pro rok 2009 v bodu 7 jasně definuje, jaké jednání lze považovat za porušení rozpočtové kázně ze strany žalobkyně a jeho extenzivní rozšíření na bod 8 odporuje zásadě speciality. Pokud se ukázalo, že žalobkyně přidělila dotaci neoprávněnému příjemci na základě jeho nepravdivých tvrzení, je to důvodem pro zahájení řízení o porušení rozpočtové kázně s žadatelem (faktickým příjemcem ), a nikoli s žalobkyní jakožto poskytovatelem .

Žalobkyně vždy plnila podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí a svěřené prostředky přerozdělovala v souladu s účelem stanoveným v bodě 4 tohoto rozhodnutí. Žalobkyně přitom není příjemcem a ze zákona prakticky negeneruje žádné příjmy. Pokud by tedy na straně příjemce vzniklo pochybení např. v tvrzení, že je MSP, a na jeho základě by žalobkyně byla následně povinna uhradit odvod za porušení rozpočtové kázně, znamenalo by to prakticky okamžitou insolvenci právnické osoby zřízené za účelem čerpání dotací z evropských fondů. Základním pojmovým znakem příjemce je rozmnožení jeho majetku o vyplacenou dotaci. Žalobkyně však není oprávněna si přidělené prostředky ponechat. Stavět ji tedy do pozice příjemce , tak jak to činí stěžovatel, je nejen nebezpečné z důvodů uvedených v napadeném rozsudku, ale rovněž to odporuje materiálnímu teleologickému výkladu právních norem. Formalismus, který ve své argumentaci použil nejen stěžovatel, ale i Ministerstvo financí ve svém rozhodnutí ze dne 9. 7. 2014 vydaném v přezkumném řízení byl právem krajským soudem označen za .

Odpovědnost za splnění podmínky MSP leží na žadateli o dotaci a kontrola splnění této podmínky probíhá při posuzování žádosti o dotaci, tj. před podpisem smlouvy o poskytnutí . Kontrola spočívá v ověření faktu, že žadatel čestně prohlásil, že je MSP. Totožným způsobem přitom postupují i další regionální rady, což bylo žalobkyní doloženo v průběhu jednání před krajským soudem. Žalobkyni proto nelze nařknout ze svévolného postupu při hodnocení žádosti o poskytnutí , natožpak z toho, že by její postup byl v rozporu s právem. Při kontrolách, na něž poukazuje stěžovatel, jsou zjišťovány zcela odlišné skutečnosti, než to, zda příjemce splňuje podmínku MSP. Při administrativní kontrole (která je spojena s žádostí o platbu) poskytovatel ověřuje, zda výdaje, jejichž proplacení požaduje příjemce , splňují parametry způsobilých výdajů dotovaného projektu. Při fyzické kontrole je pak zjišťováno, zda fyzický stav projektu odpovídá dokladům spojeným s žádostí o platbu, tj. zda položky proplacené příjemci byly skutečně příjemcem realizovány.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.