Vydání 3/2018

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2017, čj. 2 Afs 245/2016-43)

Žalobkyně je soukromou mateřskou školou s třinácti žáky (v rozhodném období). Sdělením ze dne 18. 3. 2013 Krajský úřad Libereckého kraje neposkytl žalobkyni zvýšení , neboť shledal, že žádost o zvýšení na školní rok 2013/2014 nepředložila v zákonném termínu, tj. do 31. 1. Odvolání žalobkyně proti tomuto sdělení žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 4. 11. 2015.

Žalobkyně podala žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci, jenž rozsudkem ze dne 18. 8. 2016, čj. 59 A 19/2016-87, žalobu zamítl. Krajský soud nejprve konstatoval, že smlouva o zvýšení dle § 5 zákona č. 306/1999 Sb. je subordinační veřejnoprávní smlouvou. Charakter smlouvy o poskytnutí (zvýšení) jako subordinační veřejnoprávní smlouvy však sám o sobě neurčuje povahu úkonů uskutečňovaných žadatelem o dotaci a poskytovatelem při administraci a realizaci žádosti o poskytnutí . Činnost správního orgánu při poskytování dotací je třeba rozdělit na dvě fáze – na fázi před uzavřením veřejnoprávní smlouvy a fázi po uzavření této smlouvy. Fáze před uzavřením smlouvy o poskytnutí je charakterizována nerovností účastníků, vrchnostenským postavením a autoritativním rozhodováním poskytovatele. Zákon č. 306/1999 Sb. postup před uzavřením smlouvy podrobně neupravuje, podle § 3 odst. 3 zákona správní orgán buď smlouvu uzavře, nebo žadatele informuje o důvodech neuzavření smlouvy. Krajský soud na sdělení správního orgánu prvního stupně o neuzavření smlouvy o zvýšení nahlíží jako na negativní rozhodnutí o žádosti o poskytnutí ve smyslu § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel , na něž se vztahují obecné právní předpisy o správním řízení, a není vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Vzhledem k dikci zákona stanovujícího, že žadatel je správním orgánem pouze informován o důvodech neuzavření smlouvy o zvýšení , je však třeba na obsah sdělení pohlížet méně formalisticky. Sdělení je dle krajského soudu srozumitelné a jeho obsah přezkoumatelný.

Ze znění § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb. a s přihlédnutím k povaze státní jako dobrodiní státu dle krajského soudu vyplývá, že lhůta pro podání žádosti o poskytnutí je lhůtou nikoli procesní, ale propadnou, jejímž uplynutím zaniká právo na uzavření smlouvy o zvýšení . Podání žádosti v zákonné lhůtě je podmínkou pro uzavření smlouvy o zvýšení , a na tomto závěru nic nemění ani věta druhá § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb., dle které lze v případě nesplnění podmínky dle § 5 odst. 4 zákona, tj. zařazení oboru do školské sítě alespoň po dobu jednoho roku, uzavřít smlouvu o zvýšení v termínu do 15. 9. Žalobkyní zmiňované stanovisko žalovaného ze dne 2. 1. 2014 se týkalo pouze podmínky zařazení oboru do školské sítě alespoň po dobu jednoho roku. Podle krajského soudu na podkladě tohoto stanoviska není možné dovodit, že pokud žalobkyně splňovala podmínku dle § 5 odst. 4 zákona č. 306/1999 Sb. již k 31. 1., mohla přesto podat žádost i po tomto termínu. Pro úplnost krajský soud dodal, že ani novela citovaného ustanovení nepodporuje jiný výklad předmětného ustanovení. Důvodová zpráva hovoří pouze o nejasnostech ve vztahu k uskutečnění inspekční činnosti a doložení inspekční zprávy pro nový obor vzdělávání a nové školy, což však není případ žalobkyně. Správnímu orgánu I. stupně rovněž nelze vyčítat, že nevydal samostatné rozhodnutí ve smyslu § 41 správního řádu, neboť bez ohledu na to, zda vůbec mohla být žádost žalobkyně ze dne 28. 2. 2013 vyhodnocena dle obsahu jako žádost o navrácení v předešlý stav prominutím zmeškaného úkonu, vydání samostatného procesního rozhodnutí vylučuje zákon č. 306/1999 Sb., který předpokládá, že žadatel je v procesu vyřízení žádosti pouze informován.

Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které brojila proti procesnímu postupu správního orgánu prvního stupně, který o neuzavření smlouvy o zvýšení nevydal řádné rozhodnutí se všemi zákonnými náležitostmi.

Podle stěžovatelky je na posuzovaný případ třeba aplikovat výkladové stanovisko žalovaného, které se týkalo situace, kdy dané školské zařízení nemohlo ke dni 31. 1. doložit splnění podmínky hodnocení inspekce z důvodu, že nevykonávalo činnost celý předešlý školní rok, přičemž v daném případě byla stanovena možnost podat kompletní žádost do 31. 8. Z tohoto stanoviska dle stěžovatelky vyplývá, že pokud není možné s žádostí doložit splnění podmínky dle § 5 odst. 3 písm. b) zákona č. 306/1999 Sb. (alespoň průměrné hodnocení inspekce), lze kompletní žádost podat do 31. 8. Stěžovatelka dále brojila proti závěru krajského soudu, že lhůta pro podání žádosti dle § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb. je lhůtou propadnou. Podle stěžovatelky je předmětné ustanovení třeba vykládat tak, že se vztahuje nejen na nesplnění podmínky dle odstavce 4 citovaného ustanovení, ale i na § 3 písm. b) zákona č. 306/1999 Sb. Tomu odpovídá jak již zmiňované výkladové stanovisko žalovaného, tak i novela citovaného ustanovení, která dle stěžovatelky pouze odstranila dosavadní výkladové nejasnosti. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla schopna doložit splnění podmínky alespoň průměrného hodnocení inspekce až po 31. 1., byla oprávněna podat kompletní žádost se všemi doklady ve lhůtě do 31. 8.

Stěžovatelka byla dále toho názoru, že v posuzované věci bylo třeba aplikovat § 41 odst. 2 správního řádu o prominutí zmeškání lhůty a krajský soud se měl věcně zabývat splněním podmínek citovaného ustanovení. Správní řád je třeba aplikovat jak na fázi před vydáním rozhodnutí o dotaci, tak na náležitosti takového rozhodnutí, jakož i na možnost podání opravných prostředků. Stěžovatelka považuje v tomto ohledu argumentaci krajského soudu za nesrozumitelnou a vzájemně rozpornou, pokud nejprve konstatoval, že na fázi před uzavřením smlouvy o dotaci je třeba aplikovat obecné právní předpisy o správním řízení, dále v odůvodnění pak nicméně uvedl, že na část úkonů před uzavřením smlouvy nelze aplikovat ustanovení o uzavírání veřejnoprávních smluv, tedy ani ustanovení správního řádu, a uzavřel, že žadatel je v procesu vyřízení žádosti o poskytnutí pouze informován o důvodech neposkytnutí , čímž je vedení správního řízení o žádosti vyloučeno. Závěr krajského soudu je dle stěžovatelky v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, podle které je rozhodnutí ve věcech dotací dle zákona č. 306/1999 Sb. rozhodnutím dle § 67 správního řádu, přičemž na postup při uzavírání smlouvy a hodnocení žádosti je při absenci právní úpravy nutno aplikovat obecné právní předpisy o správním řízení. Stěžovatelka upozorňuje dále na metodické doporučení žalovaného ze dne 14. 1. 2015, dle kterého je účelem uzavření smlouvy o poskytnutí uzavření subordinační veřejnoprávní smlouvy, přičemž v řízení je možné se odchýlit od některých pravidel správního řízení, musí však být zachována všechna procesní práva účastníků řízení. Metodické doporučení dále stanoví, že v některých případech bude třeba postupovat dle metody , neboť správní řád, který byl přijat později, je v mnoha ohledech podrobnější a účastníkům řízení přiznává více procesních práv. Ukončit řízení o žádosti o uzavření smlouvy o poskytnutí tak lze buď uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí , nebo vydáním rozhodnutí o neuzavření smlouvy. Stěžovatelka dále uvedla, že se krajský soud měl zabývat povahou závěrů poslední inspekční zprávy a jejím vztahem k předchozím zprávám, neboť to, zda stěžovatelka měla ke dni 31. 1. k dispozici zákonnou zprávu inspekce, je důležité pro posouzení, zda byla dle § 5 odst. 6 věty druhé zákona č. 306/1999 Sb. oprávněna podat žádost ve lhůtě do 31. 8. Stěžovatelka namítá, že byla neoprávněně hodnocena inspekcí jako podprůměrná, a byla tak vyloučena z možnosti žádat o poskytnutí v řádném termínu do 31. 1. Prostředky obrany proti hodnocení inspekce jsou velmi omezené, neboť samotný přezkum závěrů je vyloučen. Stěžovatelka se domohla provedení revizní kontroly za období tří let, která vyhodnotila školu jako průměrnou, a bylo tedy zjištěno, že škola od počátku podmínky pro poskytnutí zvýšené splňovala.

Stěžovatelka rovněž namítala, že o neuzavření smlouvy o zvýšení nebylo možné stěžovatelku pouze informovat sdělením správního orgánu prvního stupně. Správní orgán je povinen vést zákonné řízení a vydat rozhodnutí, které splňuje veškeré požadavky dle správního řádu. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka nesplnila základní podmínku pro podání žádosti o poskytnutí zvýšené , a to podání žádosti ve stanovené lhůtě, proto nebylo třeba již zkoumat ostatní podmínky pro poskytnutí zvýšení . Dále žalovaný upozornil, že stěžovatelka nepožádala o prominutí zmeškání úkonu, nebyl tedy dán důvod pro aplikaci § 41 odst. 2 správního řádu. Povaha lhůty dle citovaného ustanovení tedy není pro posuzovanou věc podstatná.

Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci zrušil a rozhodnutí žalovaného prohlásil za nicotné.