Vydání 8/2013

k § 65 odst. 1 soudního řádu správního

Dne 17. 1. 2012 vydala žalovaná podle § 154 správního řádu osvědčení, kterým potvrdila, že ke dni 17. 1. 2012 zanikla osobě zúčastněné na řízení v souladu s § 24 písm. f) zákona o vysílání na základě žádosti doručené žalované dne 1. 1. 2012 platnost licence č. 012/94 k provozování celoplošného televizního vysílání programu televize, udělená na základě rozhodnutí ze dne 28. 6. 1994. V tomto osvědčení žalovaná uvedla, že podle § 24 písm. f) zákona o vysílání zaniká platnost licence dnem, ke kterému provozovatel s licencí požádal o ukončení vysílání.

Proti tomuto osvědčení žalované podali žalobci žalobu, na jejímž základě vydal Městský soud v Praze rozhodnutí dne 28. 6. 2012, čj. 8 A 27/2012-126, žalobou napadené osvědčení zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění svého rozhodnutí vyšel městský soud ze zvláštní povahy licence č. 012/94 jako tzv. licence sdílené, podle níž je osoba zúčastněná na řízení povinna strukturovat své programové schéma tak, aby mohla poskytnout určené vysílací časy pro programy držitelů licencí k regionálnímu a lokálnímu televiznímu vysílání. Podmínka 34 potom konkretizuje časový interval, v němž se provozovatelé regionálního vysílání mohou připojovat do centrálního programu. Městský soud konstatoval, že princip souhlasu se změnou takové licence potvrdil Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 12. 12. 2007, sp. zn. 7 Ca 82/2007, a také Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 6 As 21/2011-230, č. 2463/2012 Sb. NSS.

Podle jazykového výkladu § 24 písm. f) zákona o vysílání platnost licence zaniká dnem, kdy provozovatel vysílání požádal o ukončení vysílání. Žalovaná pouze vydá osvědčení, aniž by ve věci zahajovala správní řízení. Ukončení podnikání podle licence, zahrnující povinnosti vůči třetím osobám, by pak mohlo mít nikoliv veřejnoprávní, nýbrž pouze soukromoprávní důsledky ve vztahu vůči provozovatelům regionálního vysílání. Ustanovení § 24 písm. f) zákona o vysílání na situaci vzniklou udělením licence č. 012/94 nepamatuje, a tudíž jej nelze aplikovat formálně, ale s přihlédnutím k tomu, že tato licence zakládá práva i dalších subjektů (žalobců). Městský soud proto vyšel z teleologického výkladu § 24 písm. f) zákona o vysílání, jehož základem jsou závěry výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 21/2011-230. Městský soud tak dospěl k závěru, že žalovaná měla o žádosti osoby zúčastněné na řízení o ukončení vysílání podle licence č. 012/94 ze dne 1. 1. 2012 zahájit správní řízení, neboť se jedná o specifickou licenci provázanou s licencemi provozovatelů regionálního vysílání. Dále městský soud v odůvodnění svého rozsudku obsáhle citoval závěry shora uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 21/2011-230. Závěrem městský soud konstatoval, že je třeba přisvědčit žalobní námitce, že došlo k porušení procesních práv žalobců, neboť žalovaná nezahájila ve věci správní řízení, a dále že došlo k narušení legitimních očekávání žalobců, neboť napadené osvědčení je v rozporu s konstantní judikaturou (výše uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 21/2011-230). Tato velmi silně akcentuje právo držitelů licencí k provozování rozhlasového a televizního vysílání být účastníkem všech řízení před žalovanou, která se jakkoliv dotýkají jejich ekonomických zájmů při provozování televizního vysílání. Argument, že žalobci nutí osobu zúčastněnou na řízení pokračovat v podnikání, které již tato nechce vykonávat, zde podle názoru městského soudu není . Původní licence totiž byla osobě zúčastněné na řízení udělena právě s tím, že bude umožňovat vysílání regionálních a lokálních provozovatelů. Součástí tohoto podnikání tedy je kooperace s těmito provozovateli, proto se každá dispozice s licencí č. 012/94, která se dotýká podmínek č. 33-34, současně dotýká práv a ekonomických zájmů těchto subjektů, což osoba zúčastněná na řízení od počátku věděla a zcela akceptovala.

Proti tomuto rozsudku městského soudu podaly žalovaná a osoba zúčastněná na řízení kasační stížnosti. Žalovaná ve své kasační stížnosti uvedla, že nikde v odůvodnění napadeného rozsudku nelze najít vysvětlení, proč soud takto postupoval vůči osvědčení vydanému podle § 154 správního řádu, kterým je pouze deklarována skutečnost, která již nastala (tedy zánik platnosti licence ze zákona), a které je ve správním soudnictví nepřezkoumatelné. Žalovaná uvedla, že napadený správní akt byl osvědčením ve smyslu § 154 správního řádu a jako takový neměl být městským soudem zrušen. Proto považuje žalovaná napadený rozsudek za nepřezkoumatelný.

Dále žalovaná označila výklad § 24 písm. f) zákona o vysílání provedený městským soudem za interpretaci . V případě licencí udělených podle zákona o vysílání zákon komplexně a výlučně upravuje otázku zániku licence v § 24. Z § 24 písm. f) přitom nelze dospět jazykovým výkladem k žádnému jinému závěru, než že držitel licence může kdykoliv požádat o ukončení vysílání podle existující licence s tím, že současně zaniká platnost takové licence a tento zánik nastává bez dalšího ze zákona dnem, který uvede držitel příslušné licence v žádosti o ukončení vysílání. Posléze provedeným teleologickým výkladem pak městský soud popřel jazykový smysl a výklad gramatický, jde tedy o výklad právní normy . Žalovaná odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 12. 6. 2001, sp. zn. I. ÚS 764/2000, ze kterého vyplývá, že takový výklad nemůže sloužit jako podklad pro uplatnění státní moci. Dále žalovaná odkazuje v této otázce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2006, čj. 2 As 57/2005-71, č. 1124/2007 Sb. NSS, a na nález Ústavního soudu ze dne 10. 2. 2000, sp. zn. III. ÚS 408/99. Žalovaná dále odkázala na nález ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96, č. 294/1996 Sb., podle kterého při aplikaci právního ustanovení je třeba primárně vycházet z jeho doslovného znění a pouze pokud je tento výklad nejasný nebo nesrozumitelný nebo v rozporu se smyslem a účelem ustanovení, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoliv pochybnost, lze upřednostnit výklad před výkladem jazykovým. Dále v otázce mezí právních norem žalovaná poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 102/05, a na nález ze dne 20. 12. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1133/07, č. 233/2007 Sb. ÚS. Přitom žalovaná namítala, že se městský soud dodržením naznačených ústavních limitů ve svém rozsudku nezabýval.

Žalovaná dále upozornila, že předchozí právní úprava provedená zákonem č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání^*), obsahovala mechanismus, kdy o zániku licence rozhodovala žalovaná ve správním řízení podle § 13 písm. e) tohoto zákona, přičemž podle § 15 odst. 1 písm. d) citovaného zákona pak orgán, který licenci udělil, ji držiteli odňal, pokud o to držitel licence požádal. Zákonodárce však neměl v úmyslu zachovat tento mechanismus zániku licence, proto jej do nového zákona o vysílání nerecipoval. Městský soud tak nerozhodl pouze proti znění zákona, ale též proti jeho smyslu, protože úvahu o smyslu změny právní úpravy zákonodárcem nelze bez dalšího zakládat na předpokladu, že zákonodárce mění právní úpravu bezmyšlenkovitě nebo snad omylem. Právní úprava televizního vysílání prošla dílčími novelizacemi, z nichž některé se problematikou sdílených vysílacích kmitočtů osoby zúčastněné na řízení a účastníků řízení výslovně zabývaly (např. čl. II, body 5-9 zákona č. 235/2006 Sb., kterým se mění zákon o vysílání), avšak tyto změny se právní úpravy obsažené v § 24 písm. f) zákona o vysílání nedotkly. Z judikatury Nejvyššího správního soudu je pak zřejmé, že mohou nastat případy, kdy žalovaná nemá pravomoc spor jednotlivých držitelů licencí ohledně rozsahu či trvání jejich individuálních práv v souvislosti s těmito licencemi řešit.

Žalovaná dále namítala absenci analogie projednávané věci s věcí řešenou Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 6 As 21/2011. V této věci totiž byla situace taková, že osoba zúčastněná na řízení žádala o povolení změny licenčních podmínek za trvání licence č. 012/94. Podle této licence chtěla i nadále vysílat s tím, že by navrhovanou změnou licence navíc získala oprávnění vysílat na sdílených kmitočtech v časech, v nichž jsou k tomu oprávněni žalobci. Žalovaná proto rozhodovala o navrhované změně licence ve správním řízení v souladu s § 21 zákona o vysílání. Rozhodnutí však vydala po uplynutí šedesátidenní lhůty pro vydání rozhodnutí, s čímž byla podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání spojena pozitivního rozhodnutí. V tomto případě tedy nebylo sporu o tom, že žalovaná měla pravomoc o změně licence rozhodovat ve správním řízení (§ 21 odst. 3 zákona o vysílání ve spojení s § 66 téhož zákona). Nejvyšší správní soud se v této věci přiklonil k názoru, že takovou změnu licence bez souhlasu účastníků řízení nelze připustit. Bylo by to v rozporu s podmínkami, za nichž byla licence č. 012/94 původně udělena a disproporcionálně by to zasáhlo do práv účastníků řízení v porovnání s právy osoby zúčastněné na řízení.

V případě zániku platnosti licence č. 012/94 je ovšem situace podle názoru žalované odlišná, neboť zákon nesvěřuje žalované pravomoc rozhodovat o zániku licence (s výjimkou postupu podle § 63 zákona o vysílání, jehož ustanovení ovšem na daný případ nedopadají). Žalovaná přitom není sama oprávněna atrahovat si pravomoc zakládat měnit nebo rušit práva či povinnosti osob, popř. svým rozhodnutí existenci či neexistenci takových práv určovat. Tento závěr plyne z čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Žalovaná dále upozornila na to, že zákon ani samotná licence č. 012/94 neobsahují povinnost provozovatele vysílání pokračovat ve vysílání po stanovenou dobu. Žalovaná dále zdůraznila, že kdyby hypoteticky taková povinnost osoby zúčastněné na řízení existovala, byla by vyvážena v prostředí digitálního televizního vysílání pouze zájmem účastníků řízení na přetrvání jednoho z více možných modelů jejich podnikatelské činnosti podle jim udělených licencí. Na rozdíl od situace, která zde byla v době udělení licence č. 012/94, mohou také provozovat regionální vysílání samostatně nebo ve spolupráci se společností EBD s. r. o., které byla právě v souvislosti s přechodem na digitální vysílání na vlastní žádost žalobců udělena licence pro provozování celoplošného digitálního programu časově doplňující rozsah vysílání žalobců.

Dále žalovaná namítala, že nejsou dána zklamaná legitimní očekávání žalobců. Žalovaná argumentuje tím, že již v době udělení licence č. 012/94 i v době udělování licencí žalobcům obsahoval tehdy platný zákon č. 468/1991 Sb. oprávnění držitele licence přivodit zánik konkrétní licence, žalobci si tedy měli být vědomi, že licence může zaniknout před uplynutím doby její platnosti. Žalovaná upozorňuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 4. 2006, čj. 7 Ca 48/2006-61, č. 1421/2007 Sb. NSS, ve kterém dospěl městský soud k závěru, že rozhodnutí o prodloužení licence lze vydat pouze na žádost držitele licence, je pouze v jeho dispozici, zda žádost o prodloužení licence podá a na jak dlouhou dobu o prodloužení licence požádá. Jde přitom o případ podobnější souzené věci než v řízení ve věci sp. zn. 6 As 21/2009, neboť § 24 písm. f) zákona o vysílání zkoumaný v nyní projednávané věci je ve svém důsledku totožným oprávněním osoby zúčastněné na řízení rozhodnout, zda a jak dlouho bude podle licence č. 012/94 vysílat. Uvedený právní názor městského soudu byl žalobcům znám již od roku 2006. Nelze tedy hovořit o tom, že by zde byly podmínky pro skutečný vznik legitimních očekávání žalobců, že budou moci ovlivnit dobu, po kterou bude osoba zúčastněná na řízení vysílat podle licence č. 012/94.

Žalovaná dále namítala, že městský soud nesprávně zjistil skutkovou podstatu, z níž vycházel při rozhodování, což vyplývá z toho, že se nijak nevypořádal se skutečností zřejmou ze spisu, že jak žalobci, tak osoba zúčastněná na řízení poskytli žalované svá vyjádření k ukončení platnosti licence č. 012/94, a žalovaná tak vzala v úvahu argumentaci stran při svém dalším postupu. Lze také pochybovat o tom, zda a jak vzal v úvahu městský soud i samotný obsah vyjádření žalované k podané žalobě, když v odůvodnění rozsudku tam uvedenou argumentaci shrnul pouze tak, že žalovaná v zásadě odkázala na odůvodnění rozhodnutí. Přitom je zřejmé, že argumentace žalované byla městskému soudu seznatelná v podstatném rozsahu teprve z vyjádření ke správní žalobě.

Osoba zúčastněná na řízení shodně se žalovanou namítala, že městský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku žádným způsobem nevypořádal s tím, že předmětem svého přezkumu učinil osvědčení podle § 154 správního řádu, přičemž takové rozhodnutí je ze soudního přezkumu vyloučeno. Osvědčení o zániku licence pouze osvědčuje skutečnost, která nastala ze zákona a kterou se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva nebo povinnosti žalobců, ani se jím nezasahuje do jejich právní sféry. Městský soud se s tímto nevypořádal přesto, že jej na tuto skutečnost upozorňovala jak žalovaná, tak osoba zúčastněná na řízení.

Městský soud se dále, dle osoby zúčastněné na řízení, nevypořádal se skutečností, že správní řízení o žádosti o zánik platnosti licence vůbec zahájeno nebylo a ani zahájeno být nemohlo, neboť zákon o vysílání s vedením správního řízení v uvedené věci nepočítá. Osoba zúčastněná na řízení shodně s žalovanou upozorňovala na předchozí právní úpravu provedenou zákonem č. 468/1991 Sb., podle které bylo vedeno o žádosti provozovatele o ukončení vysílání správní řízení, což zákon výslovně upravoval. V platném zákonu o vysílání je tato konstrukce opuštěna a ani jedna novelizace se podle tvrzení osoby zúčastněné na řízení nedotýkala licence č. 012/94.

Osoba zúčastněná na řízení poté zpochybňovala pojem "". Tato licence neobsahovala povinnost osoby zúčastněné na řízení sdílet licenci s provozovateli regionálního vysílání, obsahovala pouze omezení práva osoby zúčastěné na řízení vysílat, a to omezení zahrnující pouze povinnost strukturovat svůj program a povinnost umožnit provozovatelům regionálního vysílání v určené vysílací časy jejich vysílání na sdílených kmitočtech. Soud nesprávně zaměňuje pojem "" a vysílání na "", který je v zákoně o vysílání zakotven, ale znamená zcela jiný okruh práv a povinností, než soud přiřazuje "".

Dále osoba zúčastněná na řízení rozporovala pravdivost některých tvrzení žalobců v jejich podáních. Přitom zdůraznila, že je soukromoprávním subjektem, který nikdy nebyl povinen k žádné veřejné službě vysílání centrálního programu pro regionální vysílání. Vysílání na sdílených kmitočtech s osobou zúčastněnou na řízení bylo nouzovým řešením historické situace, kdy bylo výrazným způsobem limitováno kmitočtové spektrum. Ani žalovaná ani zákonodárce nepočítali s tím, že by systém sdílených kmitočtů měl být nástrojem, jak uložit osobě zúčastněné na řízení povinnost vysílat podle licence č. 012/94. Vysílání podle této licence bylo vždy oprávněním. To dokládá skutečnost, že zákon o vysílání umožňuje zánik licence na základě žádosti provozovatele vysílání, ale dokládá to i skutečnost, že žalovaná udělila společnosti EBD licenci pro vysílání programu TV 7, tj. celoplošného vysílání s časovým rozsahem vysílání doplňujícím časový rozsah vysílání provozovatelů místního a regionálního vysílání na sdílených kmitočtech podle smlouvy o vytvoření programové sítě (kterou vytvořili právě žalobci). Výklad soudu, že osoba zúčastněná na řízení není oprávněna bez žalobců vysílání podle licence č. 012/94 ukončit, a to i přesto, že na základě jednání žalobců byla udělena třetí osobě licence k digitálnímu vysílání celoplošného televizního programu s časovým rozsahem vysílání doplňujícím časový rozsah vysílání provozovatelů místního a regionálního vysílání, je nutno podle názoru osoby zúčastněné na řízení považovat za neústavní, diskriminační a zjevně zvýhodňující pouze žalobce, kteří by tímto výkladem získali neoprávněnou výhodu na úkor osoby zúčastněné na řízení.

Závěr soudu, že každá dispozice s licencí č. 012/94, týkající se licenčních podmínek č. 33-34, se dotýká práv a ekonomických zájmů žalobců, což osoba zúčastněná na řízení od počátku věděla a zcela akceptovala, považovala osoba zúčastněná na řízení za nepodložený žádným odůvodněním, a tudíž nepřezkoumatelný, navíc podle názoru osoby zúčastněné na řízení odporuje zákonu o vysílání. Licence ani zákon nestanoví povinnost provozovatele pokračovat ve vysílání. Osoba zúčastěná na řízení zopakovala, že podle názoru soudu však nestačí rozhodnutí osoby zúčastněné na řízení, že podle uvedené licence již nechce vysílat, k tomuto rozhodnutí se podle názoru soudu mají vyjadřovat také žalobci. Nejvyšší správní soud také doposud vždy uváděl, že povinnost umožnit provozovatelům regionálního vysílání vstupy musí být zachována po dobu, po kterou osoba zúčastněná na řízení vysílá podle licence č. 012/94, čímž Nejvyšší správní soud vymezil časovou ohraničenost oprávnění regionálních provozovatelů vyjadřovat se ke změnám licence č. 012/94, která ovšem neobsahuje a nemůže obsahovat oprávnění zamezit osobě zúčastněné na řízení ukončit vysílání podle této licence. Ani pokud by toto všechno nemělo stačit k zániku platnosti licence, znamenalo by to, že osoba zúčastněná na řízení nevysílá, byť má platně udělenou licenci a žalovaná je pak oprávněna licenci osobě zúčastněné na řízení odejmout podle § 63 zákona o vysílání. S tímto argumentem se však městský soud v napadeném rozsudku nevypořádal.

Osoba zúčastněná na řízení dále namítala rozpor napadeného rozsudku s Ústavou a Listinou, konkrétně s čl. 4 odst. 1 Listiny. Osoba zúčastněná na řízení namítá, že z licence č. 012/94 ani z licenčního řízení nevyplývá, že by byla omezena v dispozici s vysíláním podle této licence jiným způsobem, než je stanoven v licenčních podmínkách. Rozhodně z uvedeného nevyplývá, že by byla osoba zúčastněná na řízení omezena ohledně doby, po kterou bude vysílání podle této licence provozovat, což potvrdil i výše citovaný rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 7 Ca 48/2006. Opačný závěr soudu je v rozporu s ústavním zákazem nucených prací a služeb a ústavně zaručeným právem podnikat, které v sobě zahrnuje i právo podnikání svobodně ukončit. Městský soud nevysvětlil, jakým ústavně zaručeným způsobem je podle jeho názoru osoba zúčastněná na řízení oprávněna ukončit vysílání podle licence č. 012/94. Soud naopak staví osobu zúčastněnou na řízení do pozice, kdy nemá možnost samostatně rozhodnout o tom, zda a jakým způsobem bude provozovat své televizní vysílání; k takovému rozhodnutí soud vyžaduje souhlas žalobců. Osoba zúčastněná na řízení zdůraznila, že licence byla udělena pouze jí, aniž by v licenčních podmínkách byla stanovena podmínka vysílání pro dobu, po kterou toto budou požadovat regionální provozovatelé vysílání.

Žalobci se ke kasačním stížnostem žalované a osoby zúčastněné na řízení nevyjádřili.

Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a žalobu proti osvědčení žalované ze dne 17. 1. 2012 odmítl.