Vydání 10/2014

[15] Stěžejní kasační námitka míří proti posouzení lhůty k podání žádosti o prodloužení licence jako lhůty propadné (prekluzivní). S názorem stěžovatelky však Nejvyšší správní soud nesouhlasí.

[16] Za lhůtu je nutno považovat časový interval, v němž má být, případně musí být, něco vykonáno. Lhůtou je rovněž časový úsek, ve kterém může být nárok (subjektivní právo) uplatněn u příslušné osoby či orgánu. Teorie rozlišuje dva druhy lhůt. Jsou jimi lhůty hmotněprávní a procesní. Hmotněprávní lhůty jsou lhůty, jejichž běh je stanoven zákonem a zpravidla jej nelze ovlivnit jednáním adresátů příslušných právních norem. Konec lhůty je absolutní a jejich zmeškání má za následek zánik práva. Tyto lhůty nelze navracet ani prominout. Jedná se o lhůty prekluzivní, neboli propadné. Procesní lhůty mohou být zákonné (stanoveny přímo zákonem), soudcovské (stanoveny soudem, příp. předsedou senátu), nebo mohou být stanoveny správním orgánem. Tyto lhůty mají svůj význam především ve vztahu k efektivitě řízení a jejich zmeškání nemusí mít za následek ztrátu práva. S nedodržením těchto lhůt zákon přímo nespojuje žádné právní následky pro věc samu. Přitom je nutno podotknout, že v případě zákonných lhůt právní normy obvykle výslovně nestanoví, zda se jedná o lhůtu propadnou, či pořádkovou. Určení povahy lhůty je proto záležitostí výkladu konkrétní právní normy upravující předmětnou lhůtu. Stejně jako je tomu i v nyní projednávané věci. Ustanovení upravující lhůty propadné určují s jejich uplynutím konkrétní právní důsledek, který je zpravidla vyjádřen slovy, že po uplynutí těchto lhůt již nelze něco nadále vykonat či činit, či naopak, že pouze do uplynutí lhůty něco činit lze. Typickým příkladem lhůty propadné je např. lhůta uvedená v § 148 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, jakož i lhůta podle § 20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.

[17] Dle § 12 odst. 10 písm. c) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání "[p]". Zákon zde sice neuvádí konkrétní právní důsledek, který je navázán na její uplynutí, soud má nicméně za to, že zákonodárce použil slova "" pro zdůraznění prekluzivní povahy této lhůty. Tímto zněním zákonodárce měl na mysli, že stanovenou lhůtu nelze ze strany správního orgánu prodlužovat, na rozdíl od lhůty pořádkové. V tomto případě lze pouze prominout zmeškání úkonu dle § 41 odst. 1 správního řádu, ovšem musela zde existovat překážka, která podateli bránila úkon učinit (§ 41 odst. 2 téhož zákona). Správní orgán zmeškání úkonu nepromine, je-li zjevné, že by újma, která by byla způsobena dotčením veřejného zájmu, převýšila újmu hrozící podateli (srov. § 41 odst. 5).

[18] Nejvyšší správní soud poznamenává, že rozhlasové vysílání, k jehož provozování se licence uděluje a prodlužuje, je po technické stránce založeno na šíření elektromagnetických vln o určitém kmitočtu volným prostorem vysílači, jejichž prostřednictvím se dostává vysílaná informace (hudba, mluvené slovo atd.) k posluchači. Jde o způsob šíření informací užívající vzácného statku (kmitočtového spektra), který je považován za statek veřejný a k jehož správě je povolána veřejná moc. Tohoto statku není tolik, aby každý, kdo by chtěl šířit vysílání prostřednictvím vysílačů, tak mohl činit, aniž by tím zasahoval do vysílání jiného. Proto zákon o vysílání vytváří mechanismus distribuce tohoto veřejného statku (práva vysílat na určité frekvenci v určitém územním a časovém rozsahu) prostřednictvím licenčního řízení. Licenční řízení je založeno na tom, že orgán veřejné správy uspořádá výběrové řízení, v němž právo užívat určitou část vzácného statku udělí jednomu ze zpravidla více uchazečů. Právo se udělí na určité časové období [u rozhlasového vysílání na 8 let, viz § 12 odst. 5 písm. a) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání]. Zákon umožňuje za určitých podmínek periodické prodlužování doby trvání tohoto práva (viz § 12 odst. 10 až 12 citovaného zákona). Klíčovým rysem tohoto způsobu distribuce vzácného veřejného statku je soutěž o určitou jeho konkrétní část mezi více uchazeči, z nichž pouze jeden bude ve vztahu k ní úspěšný, a tedy jen on bude moci na určité frekvenci v určitém územním a časovém rozsahu vysílat. Všichni ostatní, tedy neúspěšní, uchazeči budou z užívání dané části veřejného statku po dobu trvání licence vyloučeni (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2009, čj. 7 As 50/2009-76, č. 2305/2011 Sb. NSS).

[19] Považujeme-li kmitočtové spektrum za vzácný statek, lhůta vymezená pro podání žádosti o prodloužení licence má své hluboké opodstatnění. Jde o to, aby ostatní uchazeči o licenci, kteří zatím nevysílají, se mohli připravit na potenciální licenční řízení v případě, že žádost o prodloužení licence nebude ze strany stávajícího provozovatele rozhlasového vysílání podána. Příprava na licenční řízení i zahájení vysílání je složitý a nákladný postup. Je třeba splnit požadované podmínky, z tohoto důvodů také zákonodárce do právní úpravy zavedl lhůtu, která je relativně dlouhá, a jejímž účelem je vytvořit dostatečný časový prostor pro to, aby se právě potenciální uchazeči o frekvenci, která se stane v důsledku nepodání žádosti o prodloužení licence včas, volnou a nabídnutou k veřejné soutěži mezi uchazeči, mohli dostatečně připravit. Právě připravenost žadatele o licenci je jedním z kritérií pro udělení licence. Licence je pak udělena tomu, kdo splní nejlépe ze všech uchazečů kritéria, jejichž výčet obsahuje § 17 odst. 1 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání.

[20] Stejně tak žalovaná musí mít dostatek času na to, aby se mohla připravit na zahájení procesu přidělení do budoucna volného kmitočtu jinému subjektu. Žalovaná totiž je povinna zvážit, zda je namístě vést licenční řízení, pokud od stávajícího provozovatele vysílání neobdrží žádost o prodloužení licence ve stanovené lhůtě.

[21] Výše zmíněné skutečnosti sledují jediný cíl, a to účelné, hospodárné a efektivní využívání kmitočtového spektra, které je veřejným, ale zároveň vzácným statkem. Toto spektrum není neomezeně dostupné, nýbrž je po určitou omezenou dobu svěřeno k využívání konkrétnímu subjektu při současném vyloučení ostatních. Žalovaná tedy je povinna dodržovat lhůty nastavené zákonem, nemůže je libovolně prodlužovat a vyřizovat žádosti, které byly podány po uvedené lhůtě. Pokud by žalovaná přiznala prodloužení licence na základě žádosti, která byla podána opožděně, a to bez existence překážky, která by žadateli bránila podat ji včas, resp. bez následného prominutí, vybočila by tím ze zákonných mantinelů a svévolně by rozhodla v rozporu se zákonem. Jedná se sice o standardizaci a zpřehlednění systému prodlužování licencí, jak tvrdí stěžovatelka, nicméně bez možnosti zcela svévolné regulace tohoto systému ze strany žalované.

[22] Z výše uvedeného vyplývá, že lhůta pro podání žádosti o prodloužení licence uvedená v § 12 odst. 10 písm. c) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání je lhůtou propadnou (prekluzivní), jelikož po jejím uplynutí již nelze takovou žádost podat a žalovaná o ní není oprávněná rozhodnout. Nemůže-li žalovaná o žádosti meritorně rozhodovat a posuzovat tak splnění podmínek pro prodloužení licence (viz § 12 odst. 11 a 12 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání), žádost odmítne. Zde lze použít analogii k § 15 odst. 3 citovaného zákona (úprava licenčního řízení), dle něhož "", a to po vyhlášení licenčního řízení, ve kterém dle § 15 odst. 2 "". V tomto případě se žalovaná taktéž meritorně nezabývá obsahem žádosti a rozhodne procesním způsobem o odmítnutí. I za situace pozdního podání žádosti o prodloužení lhůty žalovaná může vydat rozhodnutí ve formě odmítnutí žádosti, jelikož není oprávněna ji meritorně posoudit a nedopadají na ni ani jiné způsoby rozhodnutí dle § 12 odst. 11 a 12 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání. V opačném případě by žalovaná totiž nikdy nemohla (značně) opožděnou žádost odmítnout. Soud tedy uzavírá, že ze strany správního orgánu nedošlo ke zneužití správního uvážení za účelem rozšíření důvodů pro neprodloužení licence k rozhlasovému vysílání; naopak by k němu došlo, kdyby žalovaná rozhodla na základě značně opožděné žádosti, která navíc ani nebyla spojena s žádostí o prominutí zmeškané lhůty.

[23] Soud považuje rovněž námitku nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost za nedůvodnou. Je sice pravdou, že městský soud obsáhle cituje právní úpravu a v posouzení věci se omezuje pouze na stručnější konstatování v závěru odůvodnění, nicméně tato skutečnost nedosahuje intenzity nepřezkoumatelnosti. Je patrno, jakými úvahami se městský soud řídil a jaké jsou důvody jeho rozhodnutí. Zrušit rozhodnutí z důvodu nepřezkoumatelnosti by tak bylo v rozporu s procesní ekonomií i konstantní judikaturou tohoto soudu, protože požadované náležitosti výroku i odůvodnění neabsentují (srov. např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 24. 1. 2007, čj. 3 As 60/2006-46, č. 1109/2007 Sb. NSS, a ze dne 23. 7. 2008, čj. 3 As 51/2007-84, č. 1282/2007 Sb. NSS).

[24] Nejvyšší správní soud na okraj dodává, že stěžovatelka jako provozovatel rozhlasového vysílání je podnikatelským subjektem, v jehož zájmu je postupovat v rámci soutěže mezi podnikateli s opatrností a hlídat si lhůty stanovené zákonem, navíc v tak stěžejní oblasti, jako je prodloužení stávající licence, bez které nelze rozhlasové vysílání provozovat. Nežádala-li stěžovatelka ve své opožděné žádosti ani o prominutí zmeškání úkonu dle § 41 odst. 1 správního řádu, patrně neexistovala žádná důležitá překážka, proč ji nepodala včas.

[25] Soud v souladu s právním názorem městského soudu uzavírá, že lhůta uvedená v § 12 odst. 10 písm. c) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání je lhůtou prekluzivní. Jiný závěr by ani nebyl možný, jelikož by vedl k absurdním důsledkům, kdy by si mohl provozovatel s licencí podat žádost o prodloužení i poslední den její platnosti. Žalovaná by tak měla minimální prostor pro zhodnocení, zda jsou splněny podmínky pro prodloužení licence, protože tato může být prodloužena pouze za platnosti licence stávající, případně pro zvážení, zda zahájí nové licenční řízení. Takový postup by mířil proti smyslu a účelu zákonné úpravy, jejímž cílem je obezřetnost při dodržování zákonem stanovených podmínek a uvážlivost při nakládání s vzácným veřejným statkem.