Vydání 6/2022

(…)

[21] K otázce ústavnosti informací o platech osob poskytovaných z veřejných prostředků se opakovaně vyslovil Ústavní soud. Stalo se tak zejména v nálezu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, č. 188/2017 Sb. ÚS, a na něm navazujícím nálezu ze dne 3. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1200/16, č. 64/2018 Sb. ÚS. V nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1378/16 figurovala jako jedna ze stěžovatelek též H. E., nynější osoba zúčastněná na řízení 2. Navíc tam šlo rovněž o informace o platech zaměstnanců žalovaného statutárního města Zlín.

[22] O použitelnosti obou nálezů na nynější věc není pochyb. Žalovaný i krajský soud z této judikatury vycházeli. Spor mezi stranami je o to, zda závěry z této ústavní judikatury použil správně žalovaný či krajský soud. Správnost závěrů krajského soudu zpochybňuje žalovaný i osoby zúčastněné.

[23] Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1378/16, bod 125, povinná osoba může odmítnout poskytnout žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance, pokud nejsou splněny všechny tyto podmínky: účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu; informace samotná se týká veřejného zájmu; žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „ “; informace existuje a je dostupná.

[24] Nejvyšší správní soud upozorňuje, že posuzování každé z těchto čtyř podmínek neprobíhá vždy samostatně, v nějaké krystalicky čisté podobě oddělené od ostatních podmínek. Právě naopak, posuzování jednotlivých podmínek bude nezřídka provázáno a naplnění jednotlivých podmínek spolu bude často navzájem souviset.

[25] O tom, že žalobcem požadované informace existují a jsou dostupné, není pochyb. Dle žalovaného se však informace netýkají ani veřejného zájmu, ani není účelem vyžádání informace přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu. Detailněji tyto podmínky zpochybňují osoby zúčastněné.

společenským hlídacím psem

[26] Žalovaný v rozhodnutí nezpochybnil, že žalobce plní roli tzv. „ “. Naopak osoby zúčastněné na řízení zpochybnily i tuto podmínku. Žalobce k tomu uvádí, že nic takového osoby zúčastněné na řízení v předchozích řízeních netvrdily, proto by se dle něj touto otázkou neměl Nejvyšší správní soud vůbec zabývat.

[27] Nejvyšší správní soud proto musel nejprve zvážit, zda se ke zpochybnění postavení žalobce může v nynějším řízení vůbec vyslovit. Přitom vyšel z následujících úvah.

[28] Rozsah soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí určuje žalobce. Osoba zúčastněná na řízení nemůže disponovat předmětem řízení (§ 34 odst. 3 poslední věta s. ř. s.), který je vymezen žalobou. Vzít žalobu zpět, zčásti nebo zcela, může pouze žalobce. Podá-li však osoba zúčastněná na řízení kasační stížnost, může dosáhnout prostřednictvím výroku Nejvyššího správního soudu dle § 110 odst. 2 s. ř. s. fakticky nového rozhodnutí o žalobě, tj. v tomto rozsahu tedy může předmět řízení, jednou vymezený žalobcem v žalobě, do jisté míry ovlivnit (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016-123, č. 3668/2018 Sb. NSS, věc , bod 22).

[29] Pokud osoba zúčastněná na řízení není žalobcem, nemůže ani rozhojňovat žalobní body, jakkoli s napadeným rozhodnutím správního orgánu rovněž nesouhlasí. Pokud totiž osoba zúčastněná na řízení žalobu nepodala, byť mohla, může toliko podporovat žalobní důvody, které včas a řádně uplatnil žalobce.

[30] Na uvedeném nic nemění ani to, že osoba zúčastněná na řízení žalobu vůbec podat nemohla, neboť výrok žalobcem napadeného správního rozhodnutí jí prospívá. Pokud někdo jiný podá žalobu, nemůže osoba zúčastněná žalobní body rozšiřovat, zpochybňovat některé další části odůvodnění rozhodnutí správního orgánu a ospravedlňovat to tím, že žalobu sama podat nemohla. Žaloba jen proti důvodům rozhodnutí je totiž nepřípustná, jak říká § 68 písm. d) s. ř. s. Stále totiž platí, že pokud snad krajský soud napadené rozhodnutí zruší a v navazujícím řízení tentokráte vydá správní orgán pro osobu zúčastněnou rozhodnutí nepříznivé, může se proti novému rozhodnutí bránit takováto osoba tentokráte jako žalobce. To, že se leckdy musejí žalobci či osoby zúčastněné domáhat svých práv u soudu opakovaně, není příjemné, ale logicky to plyne ze zásad, na nichž je nynější správní soudnictví postaveno (srov. k tomu přiměřeně úvahy v nedávném rozsudku NSS ze dne 15. 3. 2022, čj. 10 As 50/2021-83, věc , bod 38).

[31] Na nynější případ však právě podané úvahy nedopadají. Jak již Nejvyšší správní soud vysvětlil v části , krajský soud má při postupu podle § 16 odst. 5 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím nejen postavení orgánu kasačního, nýbrž i postavení orgánu, který může věc rozhodnout samostatně, namísto orgánu správního. Je tedy na něm, aby ověřil, zda byl dostatečně zjištěn skutkový stav, a pokud ne, aby jej v potřebné míře zjistil, a poté aby posoudil, zda existují důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li takové důvody, povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout. Pokud tak krajský soud učiní, . Jinými slovy, osoby zúčastněné již nebudou mít možnost zpochybnit závěry správního orgánu, s nimiž se neztotožňují, které však samy napadnout nemohly, neboť výrok rozhodnutí správního orgánu jim prospíval. Pokud by tedy správní soudy argumentaci osob zúčastněných neprojednaly, dopustily by se protiústavního odmítnutí spravedlnosti ( ).

[32] Osoby zúčastněné tedy v nynější věci mohly v řízení o žalobě vznášet i takové námitky, kterými by nezávisle na žalobě zpochybnily správnost důvodů rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud, který věc rozhoduje finálně a může správnímu orgánu nařídit informace poskytnout, musí totiž posoudit všechny otázky, které jsou ve věci mezi účastníky řízení a osobami zúčastněnými sporné. Zde platí o to více závěry rozšířeného senátu, podle nichž spor řešený soudem často „ ‚mediátor‘ ‚rozhodčí‘ ‚stran sporu‘ ‚její‘ .“ (sp. zn. 2 As 196/2016, věc , bod 19).

[33] V nynější věci neuplatnily osoby zúčastněné tuto argumentaci v řízení před krajským soudem. To však není podstatné. Zákaz uvádět v řízení o kasační stížnosti nové právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem (§ 104 odst. 4 s. ř. s.), dopadá pouze na takového stěžovatele, který byl v řízení před krajským soudem žalobcem. Jiné osoby podávající kasační stížnost (žalovaný správní orgán, osoby zúčastněné na řízení) mohou argumentovat jakýmikoli právními důvody, a to bez ohledu na to, jakou procesní obranu uplatnily ve vyjádření k žalobě a zda takové vyjádření vůbec podaly (rozsudek ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104).

[34] Pokud tedy osoby zúčastněné nezpochybnily žalobce jako tzv. „ “ v řízení před krajským soudem, nezbavuje je to práva argumentovat tímto směrem v kasační stížnosti. Je však třeba dodat, že takovýto procesní postup osobám zúčastněným příliš nesvědčí, neboť se tím zbavují možnosti přezkoumat tuto námitku ve dvou soudních instancích. Krajskému soudu tak rozhodně nelze vyčítat, že se touto otázkou nezabýval, neboť žalobce to pochopitelně v žalobě nezpochybňoval a osoby zúčastněné ničím takovým neargumentovaly (dokonce ani nepodaly vyjádření). Pokud by však ve vyjádření osoby zúčastněné tuto okolnost zpochybnily, musel by se tím krajský soud zabývat, a to právě s ohledem na specifickou povahu soudního řízení podle § 16 odst. 5 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím.

[35] Nejvyšší správní soud tedy dále zvážil, zda žalobce je tzv. „ “. Ústavní soud k tomu podotkl, že tento (poněkud zvláštní) termín odráží úlohu žadatele o informace při jejím „ “ veřejnosti. Zvláštní váhu je třeba přiznat žadatelům novinářům, společenskému kontrolnímu orgánu nebo nevládní organizaci (nález ÚS sp. zn. IV. ÚS 1378/16, bod 89). Tím se ale tato neurčitá množina jistě nevyčerpává, žadatele nelze redukovat jen na osoby, které sdílí své názory tiskem či jinými obdobnými způsoby (nález ÚS sp. zn. IV. ÚS 1378/16, bod 92).

[36] Dnes, v době internetu, se drtivá většina informací mnohem snadnějším způsobem komunikuje na webu, v nejrůznějších aplikacích a platformách typu Facebook, Twitter, YouTube, na blogových platformách apod. Právě proto již Nejvyšší správní soud vysvětlil, že tzv. „ “ zdaleka nejsou jen profesionální novináři, ale třebas nejrůznější političtí aktivisté, blogeři či podobným způsobem se o veřejné záležitosti zajímající lidé. Lidé, kteří relativně koncentrovaně (ať již v dlouhodobějším časovém horizontu, nebo v širším záběru „ “ povinných subjektů) do veřejného prostoru jakýmkoli kvalifikovaným způsobem vnášejí informace či názory ohledně fungování veřejného života. Díky tomu může být o těchto věcech zahájena a vedena diskuse, případně se s nimi širší veřejnost alespoň může seznámit (rozsudek NSS ze dne 27. 5. 2020, čj. 2 As 88/2019-29, č. 4044/2020 Sb. NSS, bod 30, z něhož správně vycházel krajský soud). Jako příklad lze uvést novináře Hospodářských novin, který zjišťoval, nakolik povinné subjekty dodržují judikaturu a sdělují informace o platech (rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2021, čj. 5 As 440/2019-63, body 35 násl.).

[37] Žalovaný ve svém rozhodnutí na s. 5 k tomu jen stručně uvedl, že žalobce tuto podmínku splnil. V této souvislosti žalovaný odkázal na žalobcovy výstupy na Facebooku, na jeho veřejně dostupné internetové stránky a na vlastní zkušenosti, které měl v úřední činnosti se žalobcem (žalovaný současně neopomněl polemizovat s korektností výstupů žalobce na webu, to však je pro nynější rozhodnutí Nejvyššího správního soudu bez významu). Jakkoli žalovaný neupřesnil, z jaké úřední činnosti tyto poznatky má (srov. k tomu rozsudek NSS ze dne 12. 4. 2011, čj. 1 As 33/2011-58, č. 2312/2011 Sb. NSS, body 24 až 26, podle něhož správní orgán musí uvést, ze které jeho konkrétní úřední činnosti či postupu jsou mu známé tzv. úřední skutečnosti ve smyslu § 50 odst. 1 správního řádu), ve správním spise je dostatek listinných podkladů, které osvědčují, že žalobce je pilným diskutérem veřejných věcí a jím vnímaných (údajných) nešvarů ve městě Zlín. Žalobce se na internetu, a zejména na Facebooku zapojuje do politické debaty o poměrech ve Zlíně, kritizuje tamní politickou scénu a upozorňuje na nejrůznější problémy, které v tamním veřejném životě vidí. Stejné skutečnosti jsou ostatně známy též zdejšímu soudu z jeho vlastní soudní činnosti (např. věci vedené před NSS pod sp. zn. 7 As 71/2018, 9 As 58/2018, atd.).

[38] Žalobce tedy nepochybně „ “ pro nynější případ je.

[39] Žalovaný i osoby zúčastněné dále zpochybňují, zda účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu a zda informace samotná se týká veřejného zájmu.

[40] Nejvyšší správní soud nejprve zvážil, zda se .

[41] Krajský soud založil své rozhodnutí na tom, že žalobce žádal o informace o platech osob ve vedoucích řídicích pozicích. Upozornil, že žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí zcela upozadil postavení dotčených osob. Žalobce totiž nežádá o platové informace k „ “ zaměstnancům žalovaného. Dvě z osob zúčastněných (Z. M., H. E.) plnily funkci tajemníka, což je podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), jedna z nejvýznamnějších úředních funkcí v obci (srov. § 110 odst. 4 obecního zřízení, ve vztahu ke statutárnímu městu též § 136 obecního zřízení). Jak krajský soud správně uvedl, po primátorovi a jeho náměstkovi jde fakticky o nejvyšší funkci ve struktuře žalovaného. M. K. pak byl ředitelem městské policie. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že byť nejsou pravomoci ředitele městské policie přímo zákonem vyjmenovány, z povahy věci jde o vrcholnou funkci tohoto orgánu a vedoucího zaměstnance s přímým vlivem na řízení celé městské policie.

[42] Tyto úvahy krajského soudu jsou v obecné rovině správné. V případě žádosti o poskytnutí informace o platových poměrech zcela „ “ úřední osoby bez jakýchkoli řídicích pravomocí (referenta obecního či krajského úřadu, ale i ústředního orgánu státní správy nebo jiných veřejných institucí) je nezbytné, aby žadatel v žádosti uvedl vskutku přesvědčivé a detailní důvody, pro něž by měl právě v dané konkrétní situaci existovat veřejný zájem na vyhovění jeho žádosti. Požadavek na „ “ existence veřejného zájmu na poskytnutí informace postupně klesá se zvyšujícím se postavením dotčených osob v rámci veřejné sféry. Platí, že čím větší osoba má, tím přirozenější je bez nějakého konkrétnějšího zdůvodnění veřejný zájem na její kontrole (rozsudek ze dne 27. 5. 2020, čj. 2 As 88/2019-29, věc , bod 28, podobně též rozsudek ze dne 1. 3. 2022, čj. 4 As 337/2021-33, věc , bod 22).

[43] Svůj význam může mít i „ “, kterou lze přiřadit žadateli o informace. Je-li to například investigativní novinář nebo obecně či lokálně známá osoba, která je hlídacím psem ve smyslu shora vyloženém, opět nelze na zdůvodnění takovýchto požadavků, směřují-li na platy vysoce postavených osob, klást přehnané nároky. O tom, že takovou osobou je i žalobce, nemá Nejvyšší správní soud (a ani žalovaný) pochyb.

[44] Osoby zúčastněné na řízení mají pravdu, že nelze připustit, aby o informace o jejich platu mohl žádat kdokoli. Nic takového však z napadeného rozsudku neplyne. Jistě nelze žádat o informace o jejich platech bez jakéhokoli zdůvodnění, jen s odvoláním na to, že jsou osobami vysoce postavenými v hierarchii veřejné správy. Platí, že žadatel musí (krom toho, že je „ “) vysvětlit, že účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu. I to však žalobce v obecné rovině srozumitelně vysvětlil. Upozornil, že má pochybnosti o korektnosti a zákonnosti zadávání veřejných zakázek v obci Zlín, přičemž na tomto zadávání se dle něj podílejí též osoby zúčastněné. Současně vysvětlil, že jeho cílem je kontrola nakládání s veřejnými prostředky a též ověření, zda předchozí informace poskytnuté mu žalovaným byly pravdivé. Žalobce v tomto směru argumentoval vlastními zkušenostmi z doby, kdy byl zaměstnán u žalovaného. Jakkoli jsou to zkušenosti již dávné, dvě desetiletí staré, stále mohou mít nějaký význam při celkovém posuzování legitimity žádosti o informace, zejména ve spojení s postavením osob, o jejichž plat se jedná, a ve spojení s dalšími aktivitami žalobce na lokální úrovni (srov. bod [37] shora). Jak ovšem Nejvyšší správní soud vysvětlí níže, zmiňovaná tvrzení sice mohou ospravedlnit poskytnutí platových informací, nikoli však v tak širokém rozsahu, v jakém je žalobce požadoval (srov. body [49] až [51] níže).

[45] Nejvyšší správní soud se musí zastat krajského soudu, pokud se osoby zúčastněné cítí nějak dotčeny závěry napadeného rozsudku, které subjektivně vnímají jako urážející a poškozující jejich dobré jméno. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že krajský soud ani v nejmenším nenaznačil, že by se snad osoby zúčastněné skutečně čehokoli nekalého či dokonce nezákonného dopustily (právě naopak, soud v bodě 42 napadeného rozsudku zdůraznil, že žalobcem tvrzené okolnosti ohledně zakázek sice „ “). Proto je bezvýznamné, že orgány činné v trestním řízení žádné trestní řízení ohledně sporných zakázek nezahájily, jak uvádí v rozhodnutí žalovaný. Stejně tak nemá pro věc význam obsáhlé vysvětlování, jak u žalovaného probíhá zadávání veřejných zakázek, respektive že tajemníci či ředitelé městské policie „ “ (s. 9 rozhodnutí žalovaného).

[46] Osoby zúčastněné chybně vnímají využití práva na informace jako sankci, která může postihnout jen ty, kteří se již něčeho protiprávního dopustili. To je ale vnímání falešné. Tato kontrola má přispívat k transparentnosti veřejné správy. Tedy krajský soud a Nejvyšší správní soud ani v nejmenším nenaznačují, že se snad osoby zúčastněné čehokoli nekalého dopustily.

[47] Osoby zúčastněné tvrdí, že žalobce uplatňuje své žádosti šikanózně, z důvodů osobních sporů a se zájmem pošpinit jejich dobré jméno. Byť této argumentaci dává posléze za pravdu též žalovaný v replice ke kasační stížnosti osob zúčastněných, všechna tato tvrzení stojí „ “, tedy osoby zúčastněné (ale ani žalovaný) ho nijak nekonkretizují, nenabízejí k němu žádné důkazy apod. Proto se touto otázkou nebude Nejvyšší správní soud ani zabývat.

[48] Argumentem proti poskytnutí informací není ani to, že žalobce v minulosti využíval jím získaných informací o platech pracovníků města Zlín v politickém boji (žalovaný na s. 12 rozhodnutí uvádí, že žalobce nabízel tyto informace na internetovém fóru „ “, opakují to též kasační stížnosti, které kritizují krajský soud, že tuto skutečnost pominul). Dle Nejvyššího správního soudu je to ale naopak argument, který posiluje tezi, že žalobce skutečně shromažďuje informace ve veřejném zájmu a pro účely veřejné debaty, nikoli pro soukromé účely nebo z důvodu nějaké zášti proti osobám zúčastněným. Právo na svobodný přístup k informacím přece slouží zejména k veřejné debatě uvnitř občanské společnosti týkající se kontroly veřejné moci. Informací takto získaných lze využít i za účelem opozičních aktivit a politického boje (srov. k tomu přiměřeně kauzu obce v rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 10. 2019, čj. 62 A 213/2017-43; potvrzeno rozsudkem NSS ze dne 5. 2. 2021, čj. 5 As 370/2019-23, bod 10).

[49] Byť Nejvyšší správní soud hodnotí napadený rozsudek jako obecně správný a založený na korektních východiscích, dopustil se krajský soud několika pochybení, na která kasační stížnosti poukazují. Především nijak blíže nerozebral, jak může k diskusi o věcech veřejného zájmu přispět informace o platu Z. M. v letech 2000 až 2007, což byla informace v době, kdy žalobce žádost podal, již jedenáct let stará. Pokud byl Z. M. tajemníkem Magistrátu města Zlín , legitimní zájem na diskusi o jeho platu , kdy žalobce svou žádost podal, je podstatně oslaben (tím spíše je to vidět u J. S., který byl ředitelem městské policie dokonce jen ). Jistě platí, jak správně poznamenal krajský soud, že osoby na vrcholných pozicích ve veřejné správě musí do jisté míry počítat se zvýšeným zájmem veřejnosti. Současně však obecně platí, že s postupem doby, zejména pokud dotčené osoby již ve vrcholné pozici nejsou, klesá legitimní zájem na informace o jejich platech. Pokud tedy žalobce nebude s to krajskému soudu pádně vysvětlit, jakému legitimnímu účelu mohou sloužit informace o tom, jaký plat měli před jedenácti až osmnácti lety Z. M. a J. S., měl by krajský soud v této části žalobu zamítnout.

[50] Související problém vidí Nejvyšší správní soud i u žádosti o informace o platech současné tajemnice H. E. (za roky 2008 až 2017) a ředitele městské policie M. K. (za roky 2008 až 2017). Zde se žalobce poptával po platových informacích za velmi dlouhých deset let, což již může představovat velmi intenzivní zásah do soukromí obou pracovníků žalovaného, třebaže vysoce postavených v hierarchii veřejné správy. Nejvyšší správní soud neříká, že žalobce nemůže požadovat informace i za tak dlouhé období. Jistě může. V takovém případě však žalobce musí být mnohem konkrétnější ve vysvětlení, jak může taková informace přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu. Krajský soud pominul, že v jím odkazovaných případech řešených Nejvyšším správním soudem zdaleka nešlo o takto dlouhá období. Například ve věci řešené rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 88/2019 žadatelka v roce 2018 požadovala informace o platech pracovníků Kanceláře prezidenta republiky za kalendářní roky 2016 a 2017; ve věci sp. zn. 4 As 337/2021, , pak žadatelka chtěla informace o platech vedoucích úředníků prostějovského magistrátu za předchozí dva kalendářní roky a za první čtvrtletí 2019.

[51] I v tomto ohledu jsou tedy kasační stížnosti důvodné. V dalším řízení proto krajský soud zváží, zda důvody žalobce jsou natolik pádné, že vyžadují poskytnout informace o platech H. E. a M. K. za dlouhých deset let nazpět. Nejvyšší správní soud zatím v podáních žalobce žádné takové pádné důvody, které by ospravedlnily poskytnutí informace o platu za dlouhých deset let, nevidí – a rozhodně takovým důvodem není, že si žalobce chce „ “ správnost již dříve poskytnutých informací. Je proto třeba, aby krajský soud důkladně zvážil argumentaci, že plnohodnotnou alternativou informace o platech individualizovaných osob je poskytnutí agregované (neadresné) informace o platech vedoucích úředníků ve Zlíně za stejné období, kterou žalobce již dostal. Současně soud žalobce vyzve, aby se k tomu vyjádřil a důvody své žádosti v tomto ohledu upřesnil či rozvedl. Pokud žalobce další pádné argumenty pro poskytnutí individualizované informace za deset let nazpět neposkytne, soud přikáže žalovanému poskytnout informaci o platech těchto osob jen za dobu, která je přiměřená obecnějším důvodům žádosti, tedy za několik málo let nazpět.

[52] Na závěr Nejvyšší správní soud odmítá, že by údaje o platech poskytovaných z veřejných prostředků (§ 8b zákona o svobodném přístupu k informacím) představovaly nějakou zvláštní kategorii „ “, jak se opakovaně snaží naznačit osoby zúčastněné. Článek 9 obecného nařízení o ochraně osobních údajů vymezuje zvláštní kategorie osobních údajů tak, že jimi rozumí osobní údaje, , případně údaje . Údaje o platu fyzických osob tedy zvláštní kategorii osobních údajů nepředstavují.

[53] Podobně platí podle § 66 odst. 6 zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, .

[54] Tedy ani po vstupu v platnost obecného nařízení o ochraně osobních údajů a zákona o zpracování osobních údajů se nic nemění na shora podané judikatuře, která ústavně souladným způsobem vykládá § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím a snaží se najít rovnováhu mezi právem na ochranu soukromí a právem na svobodný přístup k informacím.