Vydání 11/2022

(…)

[12] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami stěžovatelky proti samotnému podání zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s. Stěžovatelka hned na několika místech v kasační stížnosti zpochybnila použití zásahové žaloby v této věci.

[13] Nejvyšší správní soud připomíná, že výše citovaným rozsudkem ve věci rozšířený senát Nejvyššího správního soudu umožnil soudní ochranu proti nezákonným zásahům spočívajícím v nezahájení řízení z moci úřední. Ve věci připustil (za určitých podmínek) možnost podat zásahovou žalobu právě proti nezahájení řízení o odstranění stavby: „“ (bod 116). Zásahovou žalobu tedy bylo možno v nynější věci využít.

[14] K námitkám ohledně alternativy v podobě civilního soudního řízení lze opět odkázat na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci . V prvé řadě rozšířený senát dovodil, že možnost podat zásahovou žalobu proti nezahájení řízení z moci úřední je nezávislá na možnostech obrany proti „černé stavbě“ v civilním řízení (proto ani není potřeba pro přípustnost zásahové žaloby vyčerpat prostředky obrany, které by, byť hypoteticky, v té které situaci nabízelo občanské právo, srov. bod 85). Zadruhé, rozšířený senát své závěry omezil jen na některé situace. Především může zásahovou žalobu využít jen ten žalobce, „“ (bod 83). K podání zásahové žaloby tedy není oprávněn ten, kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které eventuálně z takto započatého správního řízení může vzejít. Typicky půjde o třetí osoby (např. poškozeného, jiného obviněného atd.) v řízení o přestupku, kterým stěžovatelka argumentovala („.“ Blíže rozsudek ve věci , body 83 a 84).

[15] Nejvyšší správní soud připomíná, že předpokladem pro podání žaloby podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je to, že žalobce myslitelně tvrdí zásah do svých veřejných subjektivních práv. To v nynější věci (viz níže) žalobkyně splnila a proti případnému rozhodnutí o neodstranění stavby (resp. nenařízení odstranění stavby) by se patrně bránit mohla. Není potřeba, aby současně žalobce byl účastníkem správního řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo (byť stěžovatel v nynějším řízení žalobkyni za účastníka považoval).

[16] Jediný rozdíl mezi nynější věcí a situací posuzovanou v rozsudku ve věci tak je odlišná role žalobce – tím není vlastník pozemku, na kterém je postavena černá stavba, ale obec bez „vlastního“ stavebního úřadu, která se snaží prosazovat svůj územní plán (byť, jak vyplývá ze spisu, je zároveň vlastníkem sousedních pozemků). Sama obec v žalobě uvedla, že od počátku řízení brání zájem občanů obce na pohodě bydlení a ochraně veřejného zdraví či životního prostředí v obci, a především že chrání „“.

[17] Nejvyšší správní soud připomíná, že obec nelze redukovat na jednotku odtrženou od vlastních obyvatel. Obec má nezastupitelnou úlohu např. při ochraně zdravého životního prostředí obyvatel; obecně řečeno má také aktivní legitimaci v řízeních o správních žalobách, která toto právo chrání (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS, , body 41 a 48).

[18] Právo obce podat zásahovou žalobu podle doktríny ve věci připustil Nejvyšší správní soud krátce po vydání rozsudku rozšířeného senátu, a to v rozsudku ze dne 11. 5. 2021, čj. 10 As 8/2020-45, , bod 27 [podle kterého by se obec mohla k ochraně svých obyvatel zásahovou žalobou domáhat např. zahájení řízení o zrušení dobývacího prostoru podle § 28 odst. 2 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon)].

[19] Spor mezi žalobkyní a stěžovatelem se vede v jednoduché rovině. Žalobkyně tvrdí, že nemá jak dodržování územního plánu prosazovat a že stěžovatel nečinností (nezahájením řízení o odstranění stavby) zasahuje do jejího práva na samosprávu (ke vztahu územního plánu a práva obce na samosprávu srov. rozsudek NSS ze dne 22. 4. 2021, čj. 4 As 118/2020-52, , body 69 a 70). Nejvyšší správní soud připomíná, že stavební úřad nemá podle § 129 odst. 2 stavebního zákona prostor k uvážení, zda řízení o odstranění stavby zahájí, či nikoli. Pokud během tohoto řízení stavebník požádá o dodatečné povolení stavby, může být obec účastníkem tohoto řízení a následně se může proti případnému dodatečnému povolení stavby bránit správní žalobou (což koneckonců žalobkyně několikrát úspěšně provedla).

[20] Ani se splněním dalších podmínek podle rozsudku ve věci není v této věci potíž. Žalobkyně se před podáním zásahové žaloby domáhala zahájení řízení o odstranění stavby jak podnětem podle § 42 správního řádu, tak podnětem nadřízenému správnímu orgánu k přijetí opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 2 správního řádu (srov. bod 15 rozsudku krajského soudu).

[21] Dále se Nejvyšší správní soud věnoval otázce, kterou v kasačních stížnostech vznesli oba stěžovatelé. Krajský soud podle nich nesprávně rozhodl o nezákonném zásahu spočívajícím v nezahájení řízení o odstranění stavby – každý ze stěžovatelů ale uvedl částečně odlišné důvody.

[22] Stěžovatelka namítla ve zkratce to, že v nynější věci nepotřebovala stavební povolení či souhlas stavebního úřadu. Instalace výrobní linky podle ní nespadá pod pojem podle stavebního zákona, nejde ani o změnu v užívání stavby podmíněnou rozhodnutím stavebního úřadu. Umístění linky podle stěžovatelky nemá žádné dopady na okolí. Samotné stavební úpravy jsou podle ní taktéž nepodstatné a nevyžadovaly stavební povolení – stěžovatel je podle ní „běžně toleruje“. V kasační stížnosti však také stěžovatelka upozornila, že výklad, který použil krajský soud, by vyprázdnil smysl § 126 stavebního zákona.

[23] Stěžovatel naopak vedl námitky z velké části jiným směrem. V kasační stížnosti (a především v následných vyjádřeních, ve kterých svou pozici vyjasnil) totiž tvrdí, že řízení o odstranění stavby, které zahájil 16. 4. 2021 a jehož předmětem byly „“, již postačovalo k tomu, co po něm chtěl v nyní napadeném rozsudku krajský soud. Vysvětluje, že stěžovatelka již od první žádosti o stavební povolení používala termín „“ pro sérii jednotlivých stavebních objektů. Jedním z těchto stavebních objektů byly, zjednodušeně řečeno, právě „“. Tímto termínem proto stěžovatel vymezil předmět řízení o odstranění stavby zahájené 16. 4. 2021. V nynější věci však stěžovatel nepovažuje linku za stavbu v „přesném slova smyslu“, za samostatné stavební dílo, ale nanejvýš za spočívající ve . Linku totiž stěžovatelka umístila do výrobní haly, která je sama o sobě již stavbou.

[24] Podle § 2 odst. 3 stavebního zákona se stavbou . Podle § 2 odst. 4 téhož zákona se stavbou rozumí a podle § 2 odst. 5 písm. c) je změnou dokončené stavby (mimo nástavby a přístavby) též .

[25] Na pojem pak logicky navazuje řízení o odstranění stavby. Podle § 129 odst. 1 písm. b) a odst. 2 stavebního zákona .

[26] Od stavby (i v podobě stavebních úprav) podle stavebního zákona je potřeba odlišit . Tou je podle § 126 odst. 2 stavebního zákona Taková změna.

[27] Na případy nepovolených změn v užívání stavby pak pamatuje § 134 odst. 5 stavebního zákona: . .

[28] Jak již Nejvyšší správní soud výše uvedl, povahou automatické linky z pohledu stavebního zákona se zabýval už krajský soud v rozsudku čj. 30 A 116/2017-346 (následně potvrzeném Nejvyšším správním soudem). Na tento rozsudek koneckonců opakovaně odkazoval i v nyní napadeném rozsudku krajský soud a žalobkyně v řadě svých vyjádření. Jak ale níže Nejvyšší správní soud vysvětluje, krajský soud nyní vyložil svůj dřívější rozsudek jen částečně správně. Zatímco z rozsudku čj. 30 A 116/2017-346 jasně plyne, že záměr automatické linky vyžadoval nějakou formu povolení ze strany stavebního úřadu, totéž neplatí o tezi krajského soudu, že sama automatická linka je stavbou podle § 2 odst. 3 stavebního zákona.

[29] Jak mnohokrát upozornil stěžovatel, záměr stěžovatelky (pojmenovaný jako „“) tvořilo původně celkem pět stavebních objektů. Prvním z nich byl i původní objekt SO.01 pojmenovaný jako „“ (naopak samotná výrobní linka, resp. její instalace, jako součást záměru uvedena nebyla).

[30] Krajský soud ve věci 30 A 116/2017 v prvé řadě dovodil, že „ , “ (s. 18 citovaného rozsudku). Krajský soud tedy instalaci výrobní linky podřadil pod pojem podle § 126 odst. 2 stavebního zákona – na který též dále výslovně odkázal. Zadruhé krajský soud uvedl, že „ “ (tamtéž).

[31] Na základě těchto dvou úvah (společně s posouzením dalších stavebních objektů, které jsou ale nyní nepodstatné) krajský soud rozhodl, že „“. Nejvyšší správní soud tyto závěry v rozsudku čj. 8 As 264/2017-174, kterým zamítl kasační stížnost taktéž stěžovatele a stěžovatelky, nijak nekorigoval.

[32] Pochopitelně tak s ohledem na předchozí rozsudky správních soudů nemůže být úspěšná většina kasačních námitek stěžovatelky. Stavební úpravy v její výrobní hale v žádném případě nejsou jen nepodstatnými a „běžně tolerovanými“ úpravami, nevyžadujícími souhlas či povolení stavebního úřadu. Stěžovatelka se v podstatě pokoušela znovu otevřít otázky, které již správní soudy vyřešily.

[33] Jinak je tomu ale v případě argumentace stěžovatele (a menší části námitek stěžovatelky, především ohledně § 126 stavebního zákona). Nejvyšší správní soud totiž souhlasí s tím, že krajský soud neposoudil přesně povahu automatické linky jako takové.

[34] Nejvyšší správní soud znovu připomíná argumentaci krajského soudu. Ten několikrát odkázal na rozsudek čj. 30 A 116/2017-348 a z něj jen stručně dovodil, že „ “ (bod 23 napadeného rozsudku). Předmět řízení o odstranění stavby zahájeného v dubnu 2021 ale samotnou linku podle krajského soudu nepokrýval. Tato úvaha krajského soudu pomíjí několik věcí.

[35] Zaprvé, mezi situací, kdy se žalobkyně domáhala zrušení dodatečného povolení stavby (tj. ve věci 30 A 116/2017), a současnou situací, kdy žádá odstranění automatické linky , je podstatný rozdíl. V prvém případě stačí, zjednodušeně řečeno, najít jednu chybu v povolení, jeden důvod, proč záměr neměl stavební úřad povolit (jako například to, že stavební úpravy prováděné za účelem následného osazení haly výrobní technologií byly v rozporu se stavebním plánem). V druhém případě je však potřeba pozorně a podrobně zkoumat, co vše je podle § 2 stavebního zákona a co všechno může stavební úřad nařídit odstranit .

[36] Zadruhé, i když jsou definice podle § 2 odst. 3, potažmo podle § 2 odst. 5 stavebního zákona vágní, ne každé technické či provozní zařízení, které se instaluje do uzavřeného prostoru, musí být nutně stavbou či stavební úpravou. Pokud by tomu tak bylo, každá (i sebelepší, prostorná a konstrukčně nedotčená) výrobní hala by při vnitřní reorganizaci vyžadovala stavební povolení (a naopak, skrze odstranění stavby by bylo v podstatě možné nařídit vystěhování), nemluvě o tom, co by to znamenalo pro jiné (např. obytné) prostory. Mnohdy však stavebník „jen“ stavebně upraví již existující stavbu a následná instalace zařízení je pak samostatným krokem, během kterého, s nadsázkou, zařízení jen přišroubuje a zapne do zásuvky. K odlišení „pouhého“ provozního či technického zařízení od stavby je proto přistupovat pečlivě, s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti, a ideálně s posouzením projektové dokumentace, je-li k dispozici. Poté může ať už stavební úřad či soud dojít k závěru, že je zařízení samo o sobě stavbou či že je součástí stavebních úprav (např. na základě toho, že instalace zařízení je dodávána samostatně, stojí mimo projektovou dokumentaci). To samozřejmě neznamená, že proti instalaci technologie, která nemá v již existující stavbě co dělat (např. proto, že již instalace posouvá využití stavby daleko za to, co povoluje územní plán), není obrany – k tomu však dále.

[37] Jak již Nejvyšší správní soud výše uvedl, v nynější věci byl v řízení o dodatečném povolení stavby termín „“ používán jen jako zastřešující jméno pro několik dílčích stavebních objektů. Mezi nimi samotná instalace linky zmíněna nebyla (to byl jen účel jednoho ze stavebních objektů – stavebních úprav; viz výše bod [29]). Podle podkladů, které má Nejvyšší správní soud k dispozici, stěžovatel trval na tom, že instalace linky není ani stavební úpravou, ale případně jen změnou v užívání stavby podle § 126 stavebního zákona. Jinak řečeno, Nejvyššímu správnímu soudu není známo, že by stěžovatel v rámci správního řízení sám osazení linky posoudil jinak než jako změnu stavby spočívající v instalaci technologie. Stejně tak Nejvyšší správní soud nyní nemá k dispozici projektovou dokumentaci k záměru automatické linky (součástí správního spisu k řízení o odstranění stavby nebyla, krajský soud ji k dispozici též neměl a navíc rozhodoval bez nařízení jednání; jedinou zmínkou o projektové dokumentaci k automatické lince v nynější věci je opožděné vyjádření žalobkyně z prosince 2021, ve kterém se uvádí, že linka byla součástí samostatné dodávky a měla samostatnou složku projektové dokumentace).

[38] Jediné podklady, které Nejvyšší správní soud má, jsou fotografie výrobní linky (kterou tvoří různé vany, potrubí, ale patrně k ní patří i oddělené pohyblivé části na kolečkách). Z nich ale podle Nejvyššího správního soudu nelze jednoduše určit povahu linky. Z popisu stavebních úprav z vyjádření jednotlivých účastníků (tj. např. vybourání příček a části podlahy, zavedení jímek apod.) také jasně neplyne, že by samotná linka byla nedílnou součástí stavebních úprav (spíše naopak). Také rozhodnutí k zahájení řízení o odstranění stavby z dubna 2021 je na slovo skoupé (v podstatě obsahuje jen předmět řízení).

[39] V takovém případě ale krajský soud měl svůj závěr o tom, že samotná automatická linka je stavbou, odůvodnit podrobněji (viz výše bod [34]), případně za účelem dokazování nařídit jednání. Jeho dosavadní argumentace není s ohledem na výroky jeho rozhodnutí dostatečná (krajský soud přikázal zahájit řízení o odstranění automatické linky).

[40] Nutno totiž dodat, že ani v rozsudku čj. 30 A 116/2017-346 krajský soud neřekl, že by automatická linka byla stavbou podle § 2 odst. 3 stavebního zákona, tím méně, že by to řekl jednoznačně (opačně bod 23 napadeného rozsudku). Naopak, ve věci 30 A 116/2017 krajský soud sice dospěl k tomu, že jak stavební úpravy, tak instalace linky vyžadují přivolení stavebního úřadu, ale z důvodů, které se nekryjí s nynějšími úvahami krajského soudu (srov. výše bod [30]).

[41] To, že rozhodnutí žalovaného (které potvrdilo dodatečné povolení stavby) krajský soud rozsudkem čj. 30 A 116/2017-346 zrušil pro rozpor s územním plánem, na výše uvedeném nic nemění. Podle § 110 odst. 1 stavebního zákona musí žádost o stavební povolení obsahovat mj. – o účelu stavebních úprav koneckonců hovořil již samotný název stavebního objektu. Dodatečné povolení stavby – stavebních úprav – tedy bylo možné zrušit pro rozpor s územním plánem, byť jejich součástí nemusela být samotná instalace linky.

[42] Ani z odkazu na to, že stavební úpravy zasahují do nosných konstrukcí výrobní haly, neplyne, že je samotná linka stavbou. Podle § 103 odst. 1 písm. d) a § 104 odst. 1 písm. k) stavebního zákona to pouze znamená, že takové vyžadují stavební povolení a nepostačí u nich ohlášení stavebnímu úřadu. Nejvyšší správní soud ale opakuje, že instalace technologie může být i tak na stavebních úpravách nezávislá (viz výše bod [36]).

[43] Bude tedy na krajském soudu, aby v dalším řízení buď doplnil dokazování ohledně povahy automatické linky, či žalobu zamítl.

[44] Nejvyšší správní soud však považuje za potřebné doplnit několik dalších úvah.

[45] Prvně, výše uvedené nedává prostor pro obcházení územního plánu obce Rantířov. Cílem Nejvyššího správního soudu rozhodně není žalobkyni brát možnost obrany proti provozu ve výrobní hale, který je v rozporu s územním plánem. Jak uvádí stěžovatel (a Nejvyšší správní soud ho v tom bere za slovo), automatická linka v současné podobě nemůže ve výrobní hale po odstranění stavebních úprav zůstat (po odstranění jímek apod. tam jednoduše nemůže být). Problém s případnou instalací zařízení, které není stavbou podle § 2 odst. 3 či nespadá pod pojem , lze řešit jinak.

[46] Takový zásah může (a často bude) vyžadovat schválení změny užívání stavby stavebním úřadem podle § 126 stavebního zákona (koneckonců, trefně na tuto skutečnost upozorňují jak stěžovatel, tak stěžovatelka). Jak již krajský soud uvedl v rozsudku čj. 30 A 116/2017-346, je to i případ nynější automatické linky. Neschválené změny užívání stavby je možné řešit v řízení podle § 134 odst. 5 stavebního zákona, k jehož zahájení mohou podat jednotlivci či obec podnět (třebas i s podnětem k odstranění nepovolené stavby či stavebních úprav).

[47] Je pravda, že Nejvyšší správní soud v minulosti dovodil, že řízení o zákazu užívání stavby (od 1. 1. 2018 již i výslovně upravené právě v § 134 odst. 5 stavebního zákona) je řízením zahajovaným z moci úřední a není možné se jeho zahájení domáhat zásahovou žalobou. Učinil tak ale právě s argumentací, kterou rozšířený senát ve věci překonal (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2018, čj. 8 As 121/2018-30, body 12 a 16). Po rozsudku ve věci tedy nic pojmově nebrání tomu, aby se ve vhodných případech mohli žalobci domáhat zahájení řízení o zákazu užívání stavby podle § 134 odst. 5 stavebního zákona právě zásahovou žalobou podle § 82 s. ř. s. (opět, budou-li pro to podmínky, i současně s domáháním se zahájení řízení o odstranění stavby).

[48] Konečně, byť nyní Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu ruší a vyhovuje kasačním stížnostem, neznamená to, že by schvaloval postup stěžovatele v celé této širší kauze. Krajský soud má pravdu, že již v rozsudku čj. 30 A 116/2017-346 bylo postaveno najisto, že stavební úpravy provedené ve výrobní hale nemůže stěžovatel dodatečně povolit. Od té doby již mělo být řízení o odstranění stavby dávno ukončeno. Nejvyšší správní soud věří, že stěžovatel v souladu s principy dobré správy bude svůj postup jasně směřovat k tomuto cíli.