Vydání 11/2020

[16] Krajský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti odmítl jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť nebyla splněna podmínka stanovená v § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. Podle § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. se může „[t].“ Povinnost soudu odmítnout žalobu na ochranu proti nečinnosti podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. v případě, kdy žalobce nevyčerpal prostředek proti nečinnosti před správním orgánem, potvrdil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, a v rozsudku ze dne 25. 5. 2016, čj. 5 As 9/2015-59, č. 3409/2016 Sb. NSS, jak uvedl v napadeném usnesení i krajský soud.

[17] Prostředkem, který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti správního orgánu, je v daném případě žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu. Bezvýsledně je pak tento prostředek ochrany vyčerpán, pokud nadřízený správní orgán žádosti navrhovatele nevyhoví podle § 80 odst. 6 věty druhé správního řádu. Vzhledem ke skutečnosti, že správní řád výslovně nestanoví lhůtu pro vydání rozhodnutí ve věci žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti, je třeba vycházet z § 71 odst. 3 správního řádu a tam stanovené obecné třicetidenní lhůty. Pro zvláště složité případy není na základě § 71 odst. 3 správního řádu vyloučena aplikace lhůty delší. Účastník řízení by tedy měl před podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti vyčkat uplynutí alespoň obecné třicetidenní lhůty. Z toho plyne, že bezvýsledně je prostředek ochrany proti nečinnosti vyčerpán také tehdy, pokud nadřízený správní orgán ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodne (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 Ans 8/2009-149, a rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 9/2015-59). Platí, že podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem musí být splněna již k okamžiku podání žaloby (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze čj. 5 As 9/2015-59).

[18] Krajský soud i stěžovatel se shodují v tom, že třicetidenní lhůta vyplývající z § 71 odst. 3 správního řádu začala běžet dne 24. 2. 2020, kdy stěžovatel podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Spor je však o to, zda lhůta v době podání žaloby již uplynula, a prostředek ochrany proti nečinnosti byl tudíž bezvýsledně vyčerpán, či nikoli.

[19] V usnesení č. 71/2020 Sb. nařídila vláda ČR s ohledem na nouzový stav s účinností od 14. 3. 2020 „“ (bod I/4 usnesení). Takovým řízením je i řízení o stěžovatelově žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Krajský soud dospěl k závěru, že jsou-li řízení o žádostech o pobytová oprávnění přerušena, znamená to, že neběží lhůty jak pro vydání rozhodnutí o nich, tak pro učinění opatření proti nečinnosti. Dle krajského soudu tedy od 14. 3. 2020 neběžela Komisi lhůta pro vydání usnesení, kterým se buďto ukládá žalovanému v určité lhůtě rozhodnout, nebo se návrhu nevyhovuje; podle krajského soudu proto ani nemohla lhůta uplynout a podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti tak nemohla být splněna.

[20] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že účelem správních i soudních prostředků ochrany proti nečinnosti je to, aby účastník řízení dosáhl vydání rozhodnutí ve věci samé, a to z povahy věci v co nejkratší době. V tomto smyslu je třeba vyložit i podmínku vyčerpání prostředků ve smyslu § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017, čj. 1 Azs 270/2016-32). Z toho kasační soud vycházel při posuzování projednávané věci.

[21] Jak správně namítá stěžovatel, z usnesení vlády č. 71/2020 Sb. neplyne, že by snad v důsledku přerušení řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podaných na zastupitelských úřadech neběžela lhůta pro učinění opatření proti nečinnosti (či zamítnutí žádosti o jeho uplatnění) nadřízeným správním orgánem v těchto řízeních. Vláda pouze v bodu I/4 usnesení nařizuje přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podaných na zastupitelských úřadech a v bodu III/1/a) ukládá 1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra provést toto opatření. K přerušení jednotlivých řízení pak docházelo individuálními usneseními, v případě stěžovatele se jednalo o usnesení ze dne 26. 3. 2020. Rovněž z tohoto usnesení plyne jen a pouze to, že se přerušuje správní řízení vedené pod sp. zn. X do doby ukončení nouzového stavu, případně do konce platnosti krizového opatření uvedeného v bodě I/4 usnesení vlády ČR.

[22] Automatické stavění lhůty pro přijetí usnesení nadřízeným správním orgánem, kterým buďto uplatní opatření proti nečinnosti či zamítne žádost o jeho uplatnění, s každým přerušením řízení, ve kterém má k nečinnosti docházet, se příčí smyslu a účelu opatření proti nečinnosti. Takový postup by byl v rozporu s právem účastníka podat žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti a s povinností nadřízeného správního orgánu žádostí se zabývat a rozhodnout o ní.

[23] Procesní postup navržený krajským soudem by v konečném důsledku vedl i k zamezení přístupu k soudu (a tedy k porušení práva na spravedlivý proces, jehož je právo na přístup k soudu integrální součástí). Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 14. 1. 2014, čj. 7 Ans 10/2012-46, č. 3013/2014 Sb. NSS, skutečnost, že je správní řízení přerušeno, nemůže vést k odepření přístupu k soudu, jehož úkolem je, aby samostatně a nezávisle přezkoumal, „“. Soudy v souladu s názorem rozšířeného senátu vyjádřeným v tomto usnesení musí mít možnost přezkoumat, zda je přerušení řízení důvodné, či nikoli, a na základě toho buď uložit správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve stanovené lhůtě, nebo žalobu zamítnout; přerušení samotné však nesmí být důvodem, proč je přístup k soudu účastníku řízení odepřen. Na použitelnosti citované judikatury Nejvyššího správního soudu nic nemění ani skutečnost, že v projednávaném případě by přístupu k soudu nebránilo samotné přerušení řízení, ale z něj dle krajského soudu plynoucí nemožnost bezvýsledně vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti správního orgánu jako jednu z podmínek řízení.

[24] Nadto by při přijetí závěru krajského soudu mohlo dojít k situaci, kdy by marně uplynula objektivní lhůta k podání nečinnostní žaloby, která podle § 80 odst. 1 s. ř. s. činí jeden rok od uplynutí lhůty k vydání rozhodnutí ve věci (ústavnost této lhůty potvrdil Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 7. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 25/19, č. 347/2020 Sb.), během které by však vůbec nemuselo dojít k naplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu totiž nestaví ani nepřerušuje běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2017, čj. 8 As 88/2016-32, a ze dne 24. 5. 2017, čj. 1 Azs 270/2016-32).

[25] Jak zdůraznil krajský soud, přerušení řízení v důsledku nouzového stavu neskončilo ani v den rozhodování soudu a v té době dokonce nebylo jednoznačné ani to, kdy přerušení skončí. Nebylo tedy zřejmé, jak dlouho nastalá situace bude trvat. Optikou krajského soudu by po celou dobu trvání této časově neurčitě vymezené situace neměl účastník řízení prostředek, kterým by se proti nečinnosti bránil, a to jak přímo před správními orgány, či následně subsidiárně soudní cestou. Mohlo by také dojít k , v předchozím bodě nastíněné situaci, kdy by již uplynula objektivní roční lhůta od marného uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí, avšak podle výkladu zastávaného krajským soudem by stále nebyl bezúčelně vyčerpán prostředek ochrany proti nečinnosti, neboť by v důsledku přerušení řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty neběžela ani lhůta pro vydání usnesení o žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti.

[26] Bylo by navíc paradoxní, pokud by přerušení řízení ve věci samé mělo vliv na běh lhůty pro vyřízení prostředku ochrany proti nečinnosti. To zvláště v tomto případě, kdy přerušení řízení nemělo vliv ani na běh lhůty pro vydání samotného meritorního rozhodnutí o žádosti. Soud připomíná, že dojde-li ke zrušení napadeného rozhodnutí a jeho vrácení k novému projednání správnímu orgánu prvního stupně, je třeba vázat začátek lhůty pro vydání nového rozhodnutí na okamžik nabytí právní moci zrušujícího rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, čj. 5 Ans 6/2009-82). Zároveň platí, že pokud je správní řízení přerušeno až poté, kdy lhůta pro vydání rozhodnutí správního orgánu již uplynula, nemá toto následné přerušení za následek obnovení lhůty pro rozhodnutí správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013, čj. 5 Ans 4/2012-20, č. 2871/2013 Sb. NSS). Lhůta pro vydání rozhodnutí v projednávaném případě tedy uplynula již před přerušením řízení, konkrétně 18. 2. 2020, a přerušení proto nemělo za následek obnovení lhůty pro rozhodnutí správního orgánu, a tedy ani žádný vliv na její běh.

[27] Podobným právním názorem se ostatně řídila i Komise, která o stěžovatelově podnětu podle § 80 odst. 3 věty druhé s. ř. rozhodla dne 8. 4. 2020 (tedy více než měsíc před vydáním napadeného usnesení krajského soudu) tak, že se žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti nevyhovuje. Usnesení vydala i přesto, že bod I/4 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. o nutnosti přerušit řízení o žádostech o pobytová oprávnění byl stále účinný a řízení o stěžovatelově žádosti o vydání zaměstnanecké karty bylo nadále přerušeno (vláda zrušila bod I/4 usnesení s účinností až od 11. 5. 2020 a žalovaný v řízení pokračoval až od 18. 5. 2020). Žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti Komise nevyhověla právě s odkazem na přerušení řízení o žádosti z důvodu vyhlášeného nouzového stavu.

[28] Nelze se tedy ztotožnit s krajským soudem, že nebyla splněna podmínka řízení stanovená v § 79 odst. 1 věta první s. ř. s. Stěžovatel v den podání žaloby bezvýsledně vyčerpal prostředky, které správní řád stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Krajský soud měl tedy nečinnostní žalobu meritorně projednat a nikoli ji odmítnout pro její nepřípustnost.

[29] Přestože krajský soud žalobu odmítl, vyjádřil se v napadeném usnesení také k běhu lhůty pro vydání rozhodnutí žalovaného o žádosti, tedy k meritu věci, na což stěžovatel následně reagoval v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud se proto vyjádří i k této kasační námitce.

[30] Kasační soud se neztotožňuje s tvrzením krajského soudu, dle něhož z žaloby není zřejmé, kterého dne začala žalovanému běžet lhůta k vydání rozhodnutí a zda tato lhůta je šedesátidenní či devadesátidenní. Z žaloby je naopak zřejmé, že dle stěžovatele lhůta začala běžet dnem nabytí právní moci zrušujícího rozhodnutí Komise, tedy 20. 12. 2019. Na rozdíl od krajského soudu, který počátek lhůty váže ke dni předání správního spisu Komisí zpět žalovanému, určil stěžovatel počátek lhůty správně (viz bod 26 a v něm citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Ans 6/2009-82). Stěžovatel nadto v žalobě uvedl, že dne 24. 2. 2020 podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ke Komisi; je tedy rovněž nepochybné, že se domníval, že v jeho případě se uplatní lhůta šedesátidenní. Žalovaný stěžovatele neinformoval, že by jeho případ považoval za zvlášť složitý, nebo že si vyžádal stanovisko Úřadu práce ČR, což by odůvodňovalo uplatnění devadesátidenní lhůty. Pokud měl krajský soud o některé z těchto skutečností pochyby, mohl a měl si je ověřit ze správního spisu žalovaného. Ten si však v řízení vůbec nevyžádal (č. l. 22 soudního spisu).