Vydání 4/2024

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2024, čj. 1 As 174/2022-92)

Rozhodnutím ze dne 10. 6. 2019 žalovaný umístil stavbu Šantovka Tower (dále jen „stavba“). Jejím stavebníkem je společnost Office Park [osoba zúčastněná na řízení 1)]. Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 3 s. ř. s., kterou Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci usnesením ze dne 24. 3. 2022, čj. 65 A 18/2020-383, odmítl. Shledal totiž, že žalobce neprokázal závažný veřejný zájem na podání žaloby.

Krajský soud nejprve uvedl, že postup upravený v zákoně č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, nemusí žalobce před podáním žaloby podle § 66 odst. 3 s. ř. s. vyčerpat. Proto neprovedl důkazy navržené osobami zúčastněnými na řízení k prokázání tvrzení, že žalobce postupoval před podáním žaloby nestandardně. Nicméně seznámení žalobce se správním spisem i poskytnutí možnosti dotčeným správním úřadům k vyjádření by mělo být před podáním žaloby podle § 66 odst. 3 s. ř. s. žádoucím standardem.

Krajský soud rovněž připomenul, že dosud jedinou judikaturou, která zmiňuje konkrétní případy závažného veřejného zájmu zakládající aktivní legitimaci žalobce ve smyslu § 66 odst. 3 s. ř. s., je série rozsudků ve věci [rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 10. 2014, čj. 15 A 108/2013-138, a ze dne 14. 12. 2015, čj. 15 A 108/2013-277, a rozsudky NSS ze dne 18. 6. 2015, čj. 9 As 294/2014-114 (dále jen „první rozsudek ve věci “), a ze dne 14. 7. 2016, čj. 9 As 24/2016-109, č. 3452/2016 Sb. NSS (dále jen „druhý rozsudek ve věci “)].

Aktivní procesní legitimace žalobce nebyla dána, pokud jde o část, v níž zpochybnil splnění podmínek § 12 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“). Žalobce nespecifikoval negativní účinky napadeného rozhodnutí do zákonem chráněného veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny a neunesl tak ani břemeno tvrzení. Žalobce založil svá tvrzení o zásahu do krajinného rázu na polemice s výkladem § 12 odst. 4 ZOPK ze strany žalovaného, který dospěl k závěru, že se v případě stavby uplatní výjimka obsažená v tomto ustanovení. Žalobce měl naopak za to, že nutnou náležitostí úpravy plošného a prostorového uspořádání území v územním plánu je i jeho výšková regulace, která však byla v případě územního plánu statutárního města Olomouc soudem zrušena, a současně nebyly s orgánem ochrany přírody dohodnuty podmínky ochrany krajinného rázu. Krajský soud však tyto výkladové otázky nepovažoval za zásah do ochrany životního prostředí takového charakteru a intenzity, který by odůvodňoval podání žaloby k ochraně veřejného zájmu. Žalobce totiž nekonkretizoval devastující účinek stavby v silně urbanizovaném území na krajinný ráz. Pouze konstatoval, že nebylo vydáno závazné stanovisko orgánu ochrany přírody podle § 12 odst. 2 ZOPK. Ohledně nutnosti vydání takového stanoviska předložil žalobce pouze alternativní výklad pojmu „plošné a prostorové uspořádání území“ a výklad požadavků na obsah dohody s orgánem ochrany přírody ve smyslu § 12 odst. 4 ZOPK. Tyto skutečnosti však nezakládají závažný veřejný zájem na přezkoumání napadeného rozhodnutí a nemohou odůvodnit zásah do právní jistoty účastníků. Případ nelze srovnávat s případem , v němž bylo najisto postaveno, že nebyly uděleny zákonem stanovené výjimky ze zákazu činnosti ve zvláště chráněném území, a šlo tedy o přetrvávající činnost zakázanou.

Krajský soud dále konstatoval, že žalobce neunesl břemeno tvrzení odůvodňující podání žaloby ani tím, že stavba byla umístěna v rozporu s některými regulativy územního plánu. Jednalo se o tvrzení namítající pouhou nezákonnost napadeného rozhodnutí. Na dodržení značně obecných regulativů územního plánu, tedy zodpovězení otázek, zda stavební úřad správně dovodil, že umístěná stavba splňuje charakteristiku blokové struktury zástavby, požadavek posílení centrálního městského charakteru území a určité ulice jako městské třídy a požadavek územního plánu na ochranu a rozvoj pohledově dominantních prvků zástavby historického jádra, bezesporu neexistuje závažný veřejný zájem.

Rovněž zájem na přezkumu zákonnosti a věcné správnosti rozhodnutí vydaného správním orgánem, v jehož případě by některé okolnosti mohly vést k závěru o existenci systémového rizika podjatosti, považoval krajský soud za součást prostého zájmu na zákonnosti rozhodování nezakládající podmínku aktivní procesní legitimace žalobce. Na rozdíl od případu přezkoumání rozhodnutí vydaného jako výsledek trestné činnosti, jak tomu bylo ve věci , krajský soud nepovažoval systémové riziko podjatosti za závažný veřejný zájem. Ve věci totiž existovalo pravomocné rozhodnutí trestního soudu o tom, že konkrétní úřední osoby podílející se na vydání rozhodnutí vykonávaly svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu v úmyslu opatřit jinému neoprávněný prospěch. V tomto případě žalobce pouze tvrdil, že se jedná o kontroverzní výškovou rezidenční stavbu, z níž se stalo v průběhu let ve veřejné diskusi „politikum“. Rovněž uvedl hypotetické tvrzení o porušení § 14 zákona správního řádu, tedy že existuje zvýšené riziko, jež ani nebylo vztaženo jmenovitě k žádné konkrétní osobě, že úředníci stavebního úřadu a dotčeného orgánu památkové péče mohli postupovat nikoli nestranně, nýbrž ve prospěch osob zúčastněných na řízení 1) a 2) (původního a současného stavebníka) pod tíhou závazků a hrozby ekonomických sankcí plynoucích ze smlouvy o spolupráci ze dne 6. 10. 2010 uzavřené s městem jakožto zaměstnavatelem úředníků stavebního úřadu a orgánu památkové péče.

Možný závažný veřejný zájem na podání žaloby, resp. přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí však krajský soud shledal v tvrzení žalobce, že napadené rozhodnutí umísťuje stavbu, která může nevratně poškodit Městskou památkovou rezervaci Olomouc. Krajský soud nicméně shledal, že z předložených důkazů nevyplynulo, že by se měla stavba výrazně zapojit do prostorové kompozice stávajících dominant města, či dokonce tuto kompozici změnit, natož že její realizací v místě, kam byla rozhodnutím umístěna, dojde ke znehodnocení památkové ochrany.

Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností. Byl přesvědčen, že prokázal závažný veřejný zájem na podání žaloby. Pokud by stěžovatel přijal argumentaci krajského soudu, znamenalo by to faktickou nemožnost využití stěžovatelova zvláštního oprávnění k podání žaloby ve veřejném zájmu. Jen stěží si dokázal představit případ, v němž by byla nutnost jejího podání tak zjevná.

Krajský soud předně neposoudil správně míru či intenzitu zásahu do jednotlivých veřejných zájmů, kterého se dopustil žalovaný při rozhodování o umístění stavby. Stěžovatel v žalobě namítal, že napadeným rozhodnutím bylo zasaženo do veřejného zájmu na ochraně hodnot městské památkové rezervace. Stěžovatel nesouhlasil se zamítnutím provedení důkazů, které se vztahovaly k dřívější poloze záměru, navrhované o zhruba 100 metrů blíže k chráněné památkové rezervaci. Nadto krajský soud nezohlednil, že posunutím stavby došlo i k jejímu pootočení, což má další negativní dopad do chráněného historického panoramatu města. Posunutá budova vstupuje do významných pohledů na panorama výrazněji. Krajský soud nesprávně interpretoval četná odborná vyjádření Národního památkové ústavu a významných odborníků v daném oboru. Vizualizace a analýza viditelnosti Šantovka Tower svědčily o tom, že stavba bude z celé řady významných a chráněných pohledů na městskou památkovou rezervaci nejen vidět, ale znehodnotí také její panorama tím, že na sebe bude poutat významnou část pozornosti.

Stěžovatel dále v žalobě uvedl, že žalovaný zasáhl do veřejného zájmu na zachování hodnot území města Olomouce tím, že zjevně ignoroval zcela konkrétní regulativy územního plánu. Krajský soud to nesprávně označil za tvrzení o „pouhé nezákonnosti“. Stěžovatel měl naopak za to, že zjevné ignorování několika konkrétních regulativů územního plánu, ačkoliv k jejich zohlednění zavazuje § 90 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), svědčí o závažném narušení veřejného zájmu na ochraně celé řady hodnot, které chrání územní plánování.

Dalším ze zasažených veřejných zájmů uvedených v žalobě byla ochrana životního prostředí. Stěžovatel rozporoval argumentaci krajského soudu tvrzením, že smyslem a účelem § 12 odst. 2 a 4, § 43 a § 56 ZOPK je prosadit důležitý veřejný zájem na ochraně jednotlivých částí přírody a krajiny. Krajský soud stěžovateli vyčetl, že nekonkretizoval „“. Avšak ani v případu nebylo ke splnění přípustnosti žaloby nutné vymezit, jakými konkrétními způsoby mohou být chránění živočichové a rostliny dotčeni umístěním a povolením stavby fotovoltaické elektrárny, či případně jak konkrétně mělo být stavbou zasaženo tamější chráněné území. K prokázání závažného veřejného zájmu na podání žaloby postačuje již skutečnost, že myslitelný zásah do krajinného rázu nebyl žalovaným (konkrétně jeho orgánem ochrany přírody) posouzen, ačkoliv tomu tak dle zákona být mělo.

Posledním veřejným zájmem, do něhož mělo být podle stěžovatele zasaženo, byl zájem na nestranném rozhodování orgánu státní správy. Stěžovatel považoval opakované srovnávání tohoto případu s kauzou za zcela nepřiléhavé, neboť tehdy podával žalobu proti stavbě, která již byla v území realizována, zatímco v tomto případě postupoval tak, aby zamezil budoucím negativním důsledkům záměru ve fázi, kdy ještě nezapočala výstavba. Pro prokázání závažného veřejného zájmu na podání žaloby k ochraně veřejného zájmu není třeba, aby úředníci, kteří se podíleli na vydání žalobou napadeného rozhodnutí, byli uznáni vinnými trestním soudem. Žaloba k ochraně veřejného zájmu totiž mimo jiné působí jako nástroj pro řešení () korupce či klientelismu. Veřejný zájem na nestrannosti rozhodování správních orgánů, jehož závažnost plyne přímo z ústavněprávního zakotvení práva na spravedlivý proces, lze prokázat i dostatečně silnými indiciemi o výskytu systémové podjatosti v daném správním řízení. Stěžovatel proto opakovaně zdůrazňoval, že žalovaný neměl ve věci umístění stavby vůbec rozhodovat.

Krajský soud také nesprávně, neúplně a účelově posuzoval dopad do jednotlivých zájmů izolovaně, aniž by se zabýval kumulací těchto zájmů, která má podstatný vliv na celkovou závažnost zásahu do veřejného zájmu. Přestože byl stěžovatel přesvědčen, že tvrzení a důkazy o narušení čtyř veřejných zájmů prokazovaly existenci závažného veřejného zájmu na podání žaloby i jednotlivě, byla to právě kumulace jejich porušení, která posunula potřebu ochrany veřejného zájmu na mnohem intenzivnější úroveň. Dle stěžovatele bylo nutné přihlédnout také ke změnám v právní úpravě, které se udály v letech před vydáním napadeného územního rozhodnutí. Jde zejména o nemožnost účasti environmentálních spolků v řízeních podle stavebního zákona, kterým nepředcházelo posuzování vlivů na životní prostředí. Dále se jedná o někdejší znění § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona, které omezovalo možnost zrušit či změnit závazné stanovisko dotčeného orgánu, vydané pro účely řízení podle tohoto zákona, mimo odvolací řízení. Přitom v řízení o umístění stavby nebyl účastník, v jehož zájmu by bylo podat odvolání, a proto nemohlo dojít ani k přezkumu závazného stanoviska orgánu státní památkové péče.

Krajský soud nadto zcela pominul bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu k oprávnění nejvyššího státního zástupce podat žalobu k ochraně veřejného zájmu. Tato je však do určité míry použitelná i pro tento případ. Pojem „závažný veřejný zájem“ je v § 66 odst. 2 a 3 s. ř. s. totožný je a třeba jej vykládat stejně. Od roku 2015 došlo také v judikatuře ke změně přístupu k žalobám nejvyššího státního zástupce (viz rozsudky NSS ze dne 28. 4. 2016, čj. 4 Azs 33/2016-48, nebo ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 As 313/2015-492). K posuzování důvodnosti používá stejná kritéria jako ve vztahu k hodnocení přípustnosti žalob stěžovatele. Soudy v obou případech vyžadují, aby nezákonnost rozhodnutí měla intenzitu narušení závažného veřejného zájmu, a k úspěchu ve věci proto nepovede namítání prosté nezákonnosti napadeného rozhodnutí. Stěžovatel odkázal zejména na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2018, čj. 1 As 76/2018-60, neboť i v tomto případě správní orgán vydal rozhodnutí ve věci, aniž měl k dispozici potřebný subsumovaný správní akt. Žádný ze soudů v tomto případě nezpochybnil skutečnost, že nezákonnost, jíž se správní orgán dopustil, narušila závažný veřejný zájem, kterým byla ochrana životního prostředí.

Za použitelnou považoval stěžovatel i dřívější judikaturu, v níž soudy v řízeních o žalobách nejvyššího státního zástupce nevyžadovaly „kvalifikovanou nezákonnost“. Otázka posouzení závažného veřejného zájmu na podání žaloby ze strany nejvyššího státního zástupce totiž náležela vždy pouze jemu (viz nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2018, sp. zn. I. ÚS 946/16, č. 105/2018 Sb. ÚS). Nejvyšší státní zástupce dal svými žalobami neurčitému právnímu pojmu „závažný veřejný zájem“ obsah, který je při jeho výkladu nutné zohlednit. Proto stěžovatel odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2013, čj. 5 As 66/2011-98, č. 2863/2013 Sb. NSS, a ze dne 27. 11. 2013, čj. 4 As 141/2013-28.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelem navrhované posuzování dopadu do jednotlivých zájmů kumulovaně je zcela nesprávné a odporující tradičnímu výkladu práva. Nedokonalosti rozhodnutí nelze sčítat a tvrdit, že až jejich součet stěžovateli umožňuje mimořádně zasáhnout do právních jistot účastníků. Stěžovatel má ve vztahu k žalobám na ochranu veřejného zájmu jiná oprávnění než nejvyšší správní zástupce. V případě žaloby nejvyššího státního zástupce nejsou soudy oprávněny přezkoumávat, zda je dán závažný veřejný zájem na podání žaloby. Kromě toho je věcí soudu, aby zvážil, které judikáty jsou pro danou věc využitelné. k oprávnění nejvyššího státního zástupce vydaná před rokem 2015 není pro výklad pojmu závažného veřejného zájmu použitelná, neboť byla pozdější judikaturou překonána.

Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) ve společném vyjádření ke kasační stížnosti uvedly, že v posledních letech přistupují soudy k otázce hodnocení existence závažného veřejného zájmu na podání žaloby nejvyšším státním zástupcem podle § 66 odst. 2 s. ř. s. aktivněji, avšak pouze v případech příkrého rozporu se zákonným požadavkem na jeho existenci, pokud mají závažné pochybnosti, zda je vůbec dán. V otázce obsahu pojmu závažného veřejného zájmu lze vycházet z judikatury ohledně žalob nejvyššího státního zástupce jen tam, kde soud tuto otázku věcně zkoumal a dospěl k závěru, že zjevně není dán. V ostatních případech jde výhradně o názor nejvyššího státního zástupce. Tvrzení stěžovatele, že při výkladu závažného veřejného zájmu je „nutné zohlednit“ dokonce i starší judikáty, kde soudy výslovně odmítaly hodnotit otázku jeho existence, postrádá jakoukoli oporu v právním řádu.

Soudní rozhodnutí, na která stěžovatel odkazoval, neměla ve vztahu k předmětu řízení před krajským soudem relevanci. Tyto případy měly společné to, že zjevně zcela chyběl zásadní podklad pro řízení, jehož potřebu příslušný správní orgán zcela opomenul, a orgán příslušný k vydání podkladu vůbec nebyl kontaktován. V tomto případě však orgán posuzující vliv na krajinný ráz kontaktován byl. Ve svém vyjádření uvedl, že vliv na krajinný ráz posuzovat nebude, a to s odkazem na zákonnou výjimku. Z rozsudků uvedených stěžovatelem vyplývá, že úvaha nejvyššího státního zástupce o naplnění závažného veřejného zájmu nepodléhá soudnímu přezkumu, nadto je tato zmatečná a rozporná.

Ve vztahu k námitce o kumulaci jednotlivých veřejných zájmů osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) podotkly, že stěžovatel vůbec nevysvětlil, v čem se jednotlivá údajná porušení navzájem ovlivňují a tím zintenzivňují dopad na určitý závažný veřejný zájem. K odkazu na legislativní změnu, která omezila okruh účastníků územního řízení, dodaly, že stěžovatel není oprávněn zpochybňovat tuto vůli zákonodárce. Nadto se Krajský úřad Olomouckého kraje podrobně zabýval několika podněty k zahájení přezkumného řízení ohledně zákonnosti napadeného rozhodnutí, avšak neshledal pro jeho zahájení důvod. Nezahájil jej ani na základě podnětu spolku Za krásnou Olomouc [osoba zúčastněná na řízení 6)], který stěžovateli připravoval podklady pro žalobu v této věci.

Pokud jde o systémové riziko podjatosti, stěžovatel předložil pouze hypotetické úvahy. Naopak stěžovatel nevystupoval v této věci nestranně a vedl zcela zbytečné soudní řízení. Ačkoli krajský soud v napadeném usnesení uvedl, že nesplnění požadavků zákona o veřejném ochránci práv nemá dopad na posouzení přípustnosti žaloby, tyto dvě úpravy nelze uplatňovat nezávisle na sobě. Činnost vybočující z rámce stanoveného tímto zákonem je porušením jeho základních povinností činit jen to, co mu zákon dovoluje, resp. ukládá. Stěžovatel činil vše k prodloužení řízení (zbytečné trvání na ústním jednání, reakce na vyjádření osob zúčastněných na řízení až při jednání). Pověřený zaměstnanec kanceláře stěžovatele, který jej zastupoval na ústním jednání, napsal práci na téma „Systémová podjatost v kauze Šantovka Tower“, v níž uvedl, že s umístěním stavby vnitřně hrubě nesouhlasil. Oprávnění stěžovatele k podání žaloby k ochraně závažného veřejného zájmu nemá sloužit pracovníkům jeho kanceláře k tomu, aby si vybírali v rámci své agendy jakékoli kauzy, které jsou jim nějak blízké, a následně do nich díky tomuto institutu zásadním způsobem zasáhli.

Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.