Vydání 3/2021

(…)

[32] Jak je zřejmé již z argumentace postupujícího senátu, rozšířený senát se již dvakrát za dobu své existence zabýval otázkou přezkoumatelnosti závazných stanovisek ve správním soudnictví. Poprvé dospěl ve svém usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, věc k závěru, že závazná stanoviska dotčených orgánů jsou soudy samostatně přezkoumatelná k žalobě proti rozhodnutí správních orgánů podle § 65 s. ř. s. Vyšel z tehdy standardně uplatňovaného tzv. materiálního pojetí správního rozhodnutí a konstatoval, že „.“ (bod 22 citovaného usnesení).

[33] Při posuzování hlediska předmětu řízení upřednostnil objektivní přístup založený na okruhu chráněných zájmů, jejichž respektování má být v rámci daného řízení zajištěno před přístupem subjektivním, tedy hospodářským či společenským cílem toho, kdo zahájení řízení iniciuje. Dílčím závěrem soudu pak bylo, že závazná stanoviska podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, mají vlastní, objektivně vymezený předmět v rámci navazujícího územního či stavebního řízení.

[34] K otázce vymezení subjektivních práv, jejichž tvrzené dotčení je základní podmínkou žalobcovy aktivní žalobní legitimace, provedl soud historickou i mezinárodní komparaci, posoudil demonstrovaný úmysl zákonodárce i požadavek ústavní konformity výkladu kompetenčních výluk ze soudní ochrany. Na tomto základě pak dospěl k nezbytnosti širokého chápání subjektivních práv jako jedincovy právní sféry, v níž se, dle žalobního tvrzení, měl úkon správního orgánu negativně projevit. Napříště tedy neměla být vyžadována nutnost „“ (zejména bod 41).

[35] Oba tyto své dílčí závěry rozšířený senát modifikoval v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS, věc , a to pro ty úkony správních orgánů, pro něž se uplatní právní úprava mechanismu jejich zohlednění v následném správním řízení a jejich přezkoumávání podle § 149 správního řádu z roku 2004. (Rozšířený senát upozorňuje, že v citovaném rozsudku je používána nepřesná formulace, že závazná stanoviska jsou „“. Toto ustanovení ovšem neupravuje vydávání závazných stanovisek dotčených orgánů, to má svůj právní základ v jednotlivých zvláštních úpravách s podpůrným použitím části čtvrté správního řádu.)

[36] Zde je třeba připomenout, že rozšířený senát v citovaném rozsudku pod pojmem závazná stanoviska chápal všechny úkony správních orgánů, které jsou tak označeny platnou právní úpravou, a svou argumentaci vystavěl na rozlišování závazných stanovisek, „“, neboť nevstupují jako podklad do dalších řízení, případně kterým je forma rozhodnutí výslovně zákonem určena, na jedné straně a závazných stanovisek, která jsou „toliko“ podkladem (byť závazným) pro konečné rozhodnutí příslušného správního orgánu postupem podle § 149 správního řádu. Pro nynější věc jsou podstatné pouze jeho závěry k této druhé kategorii.

[37] K samostatnému předmětu takto chápaného závazného stanoviska konstatoval:

„[…]

[38] Rozšířený senát v rozsudku ve věci z roku 2011 nepopřel svůj předchozí názor na nezbytnost širokého pojímání žalobcových subjektivních práv jako jeho právní sféry, v níž se může rozhodnutí správního orgánu negativně projevit. Přesto opět s odkazem na procesní právní úpravu nakládání s vydanými závaznými stanovisky podle § 149 změnil i svůj závěr v otázce, zda závazná stanoviska dotčených orgánů do takto chápané právní sféry adresátů veřejné správy zasahují:

[39] Na základě těchto dílčích závěrů rozšířený senát konstatoval, že: „[z]“

[40] Rozšířený senát se ztotožňuje s postupujícím senátem, že v rozsudku nebyl přímo formulován závěr o vyloučení rozhodnutí, jimiž se podle § 149 odst. 6 správního řádu v přezkumném řízení ruší závazná stanoviska, ze samostatného soudního přezkumu. Na druhou stranu dospívá, stejně jako desátý senát v rozsudku ze dne 8. 7. 2015, čj. 10 As 97/2014-127, věc , k závěru, že z tohoto přezkumu vyloučena jsou, a to v zásadě z týchž důvodů, pro něž v rozsudku vyloučil možnost přímého soudního přezkumu samotných závazných stanovisek.

[41] Má-li být v případě závazných stanovisek v zásadě z procesních důvodů upřednostněn spíše celostní pohled na předmět správního řízení, pro něž je závazné stanovisko podkladem, před dílčím pohledem zohledněným v každém jednotlivém závazném stanovisku, není důvod nahlížet jinak na úkony, jimiž se dílčí závazné stanovisko ruší. Stejně jako závazné stanovisko, není totiž ani úkon, jímž je zrušeno, „posledním slovem“ správních orgánů ve věci, která je předmětem konečného správního rozhodnutí. Co více, není „posledním slovem“ dokonce ani ve vztahu k dílčímu předmětu samotného závazného stanoviska.

[42] Obdobně v otázce dotčení právní sféry adresátů rozhodnutí podmíněného závazným stanoviskem. I zde je nutno, stejně jako v rozsudku ve věci , připomenout, že závazná stanoviska se uplatňují v široké škále správních řízení, a to jak zahajovaných žádostí, tak z moci úřední. Ani v případě řízení o žádosti není závazné stanovisko vydáváno vždy jen z popudu dotčené osoby (žadatele, případně budoucího žadatele), iniciátorem jeho vydání může být také (v některých případech dokonce jedině) správní orgán příslušný k vydání konečného rozhodnutí. U řízení z moci úřední je tomu tak vždy. Často tedy ani není možno hovořit o adresátovi závazného stanoviska, který by stál mimo strukturu veřejné správy.

[43] Dospěl-li rozšířený senát v rozsudku ve věci k závěru, že tato stanoviska „“, neboť k tomu dochází až případným vydáním konečného rozhodnutí, pro něž bylo stanovisko závazným podkladem, nelze v případě úkonu, jímž je závazné stanovisko zrušeno, spatřovat samostatný zásah do subjektivních veřejných práv jakýchkoliv osob, a to ani ve smyslu jejich právní sféry, jak ji vyložit rozšířený senát již v usnesení ve věci .

[44] Zrušením závazného stanoviska v přezkumném řízení totiž může nastat pouze některá ze dvou následujících situací v závislosti na tom, v jakém stadiu se k okamžiku zrušení závazného stanoviska nachází řízení, v němž má být vydáno rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem.

[45] První situaci představují případy, kdy takové řízení buď ještě nebylo ani jen zahájeno, nebo dosud probíhá, tedy v něm nedošlo k vydání konečného rozhodnutí. Nezáleží na tom, zda jde o rozhodnutí v prvním stupni, proti němuž nebylo a nebude podáno odvolání nebo o rozhodnutí o odvolání (rozkladu). Podstatné je, že rozhodnutí bylo vydáno před zrušením závazného stanoviska a nabude (třebas i později) právní moci. Závazné stanovisko v těchto případech ještě nebylo konečným rozhodnutím ve věci „konzumováno“ a obnovuje se procesní situace před jeho vydáním. Je tu totiž stále žádost o jeho vydání, ať již podaná dotčenou osobou nebo správním orgánem příslušným k vydání konečného rozhodnutí. Na ni musí dotčený správní orgán (znovu) reagovat, zpravidla vydáním nového závazného stanoviska (nebude-li dán některý ze zákonných důvodů pro odložení věci či zastavení řízení).

[46] Rozšířený senát si je samozřejmě vědom, že zrušení závazného stanoviska před vydáním konečného rozhodnutí představuje procesní komplikaci, která může mít v případě řízení o žádosti (zpravidla o povolení nějaké činnosti) negativní časové, případně i ekonomické důsledky pro dotčené osoby, zejména žadatele. Tyto důsledky se však zásadně neliší od jiných procesních úkonů správních orgánů v průběhu správního řízení, jako jsou například výzvy žadateli k předložení či doplnění podkladů pro rozhodnutí, opatřování (dodatečných) podkladů samotným správním orgánem, přerušení řízení nebo (a zejména) zrušení prvostupňového rozhodnutí odvolacím správním orgánem. Jakkoliv mohou být i jejich dopady na časový průběh řízení citelné, platná právní úprava soudního přezkumu činnosti veřejné správy dává soudům jen velmi omezené možnosti do takových situací zasahovat.

[47] Rozšířený senát považuje za klíčové, že soudní ochrana práv dotčených osob je zajištěna pro případ, nebude-li nové závazné stanovisko vydáno a řízení, v němž má být vydáno rozhodnutí tímto stanoviskem podmíněné, bude z tohoto důvodu zastaveno. Proti rozhodnutí o zastavení řízení totiž lze podat žalobu podle § 65 s. ř. s. V řízení o ní soud k žalobní námitce přezkoumá i zákonnost úkonu, jímž došlo ke zrušení závazného stanoviska dotčeného orgánu, neboť se v tom případě jedná o závazný podklad rozhodnutí o zastavení řízení (§ 75 odst. 2 s. ř. s.).

[48] Nejedná-li se o právě popsaný případ, v úvahu připadá v zásadě jen žaloba na ochranu před nečinností správního orgánu, spočívající v nevydání meritorního rozhodnutí v zákonné či přiměřené lhůtě (§ 79 a násl. s. ř. s.), případně žaloba proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v nevydání (nového) závazného stanoviska (§ 82 a násl. s. ř. s.), v obou případech samozřejmě za splnění zákonných předpokladů pro její přípustnost.

[49] Je ale především povinností správních orgánů předcházet vzniku takových situací. Mělo by k němu docházet jen tehdy, je-li to skutečně nezbytné k ochraně zákonnosti, veřejných zájmů nebo práv dotčených osob, a to při důsledném dodržení zásady proporcionality a ostatních základních zásad činnosti správních orgánů. Je-li už v konkrétním případě nezbytné ke zrušení závazného stanoviska přistoupit, je povinností všech zúčastněných správních orgánů, aby v souladu s principem dobré správy vyvinuly, jednotlivě i ve vzájemné spolupráci, maximální možné úsilí k včasné eliminaci či alespoň minimalizaci negativních dopadů takového kroku na všechny chráněné zájmy, včetně zájmů dotčených osob.

[50] Druhá z možných situací nastává, pokud ještě před zrušením závazného stanoviska bylo konečné rozhodnutí jím podmíněné vydáno. Na tento případ výslovně pamatuje správní řád v § 149 odst. 7, podle nějž „[z]“. Jiné právní účinky vůči dotčeným osobám, a zejména pak ve vztahu k právním účinkům rozhodnutí podmíněného závazným stanoviskem, platná právní úprava se zrušením závazného stanoviska dotčeného orgánu poté, kdy bylo podmíněné rozhodnutí vydáno, nespojuje.

[51] I v tomto případě samozřejmě „ožívá“ původní žádost o vydání závazného stanoviska, na niž musí dotčený správní orgán reagovat. Vedle toho je na příslušném správním orgánu, zpravidla tom, který ve věci rozhodnutí podmíněného závazným stanoviskem rozhodoval v posledním stupni (§ 100 odst. 2 nebo 3 správního řádu), aby „zvážil potřebu“ obnovy řízení.

[52] Samotné zrušení závazného stanoviska, které bylo podkladem vydaného rozhodnutí, však ještě neznamená nejen to, že musí dojít k obnově řízení (tzv. ), ale ani jen to, že bude zahájeno řízení o jejím povolení či nařízení (tzv. ). Natož, že by nutně muselo dojít ke změně v rozsahu práv a povinností dotčených osob, jak je vymezilo původní rozhodnutí, podmíněné později zrušeným závazným stanoviskem.

[53] K zahájení řízení o obnově původního správního řízení dojde buď v případě, že o její povolení požádá některý z účastníků původního řízení, nebo že příslušný správní orgán po předběžném zvážení usoudí, že mohou být splněny zákonné podmínky pro její nařízení z úřední iniciativy, a řízení o obnově sám zahájí.

[54] Pro následné povolení nebo nařízení obnovy řízení musí být, kromě zrušení závazného stanoviska, které bylo podkladem v obnovovaném řízení, splněny následující podmínky:

[55] V případě řízení o žádosti to je především zachování subjektivní (tříměsíční) a především objektivní (tříleté) lhůty počítané od právní moci původního rozhodnutí (nikoliv např. od zrušení závazného stanoviska). Pro obnovu řízení se uplatní toliko lhůta objektivní, v níž však musí být rozhodnutí o obnově vydáno (§ 100 odst. 2 a 3 správního řádu).

[56] Současně bude muset být splněna další podmínka pro povolení či nařízení obnovy, totiž skutečnost, že zrušení závazného stanoviska může odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem původního rozhodování (§ 100 odst. 1 správního řádu). Uplatnění této podmínky, je li důvodem obnovy změna či zrušení závazného stanoviska podle § 149 odst. 6 správního řádu může být sporné, podle toho, zda je tento důvod považován za samostatný, nebo jako zvláštní důvod doplňující výčet důvodů obnovy v § 100 odst. 1 písm. a) a b) správního řádu. Rozšířený senát má za použití argumentu od většího k menšímu () za to, že je-li tato podmínka uplatňována i při obnově řízení v důsledku zrušení samostatného rozhodnutí, které bylo podkladem v obnovovaném řízení [§ 100 odst. 1 písm. b) správního řádu], tím spíše musí být uplatněna, má-li být důvodem obnovy „pouhé“ závazné stanovisko. Tato podmínka bude při obnově z důvodu zrušení podkladového závazného stanoviska zpravidla splněna, neboť nelze předjímat obsah nového závazného stanoviska dotčeného orgánu. Zřejmě s výjimkou situace, že by bylo dotčeným orgánem nové závazné stanovisko vydáno dříve, než k rozhodování o obnově dojde a současně by z něj bylo zjevné, že potřebu jiného řešení věci nevyvolává.

[57] Další a významnou podmínku obnovy řízení představují zásady proporcionality a ochrany práv nabytých v dobré víře (§ 100 odst. 5 ve spojení s § 94 odst. 4 a 5 správního řádu). K povolení nebo (a to zejména) nařízení obnovy by nemělo dojít v případě, že by újma způsobená obnovením řízení některému z účastníků řízení, který nabyl práva z původního rozhodnutí v dobré víře, byla ve zjevném nepoměru k újmě, která z tohoto rozhodnutí vzešla jinému z účastníků nebo veřejnému zájmu.

[58] V případě řízení o obnově z úřední povinnosti musí být navíc ke všem výše uvedeným podmínkám shledán veřejný zájem na tom, aby ve věci bylo vedeno nové řízení (§ 100 odst. 3 správního řádu)

[59] Účelem tohoto podrobného výčtu podmínek, které musí být splněny, aby mohlo dojít alespoň k zahájení řízení o obnově řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem, a tím spíše k povolení či nařízení takové obnovy, je ukázat, jak daleko je od zrušení závazného stanoviska podle § 149 odst. 6 správního řádu k myslitelnému zásahu do právní sféry dotčených osob v jeho důsledku v případech, kdy před jeho zrušením došlo k vydání podmíněného rozhodnutí.

[60] Tak jako je závazné stanovisko jen jedním z více podkladů konečného rozhodnutí a jeho předmět jen jedním z více hledisek pro posouzení celé věci (srov. zejména bod 46 rozsudku ve věci ), je i úkon, jímž bylo závazné stanovisko zrušeno, jen jedním z podkladů rozhodnutí o povolení nebo nařízení obnovy a fakt jeho zrušení jen jednou z více skutečností, které o povolení či nařízení obnovy rozhodnou.

[61] Nemluvě již o tom, že s výjimkou přiznání odkladného účinku žádosti o obnovu řízení, resp. odkladného účinku rozhodnutí o obnově řízení, je to teprve nové rozhodnutí ve věci, které s konečnou platností určí rozsah případné změny práv a povinností dotčených osob v důsledku odlišného posouzení věci od původního rozhodnutí.

[62] Z hlediska zachování přístupu dotčených osob k soudní ochraně je podstatné, že již rozhodnutí o povolení nebo nařízení obnovy řízení, pro něž je úkon rušící závazné stanovisko podkladem, podléhá přezkumu ve správním soudnictví k žalobě podle § 65 s. ř. s. (přinejmenším v případech, není-li vyloučen odkladný účinek povolení či nařízení obnovy - srov. zejména usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46, č. 1427/2008 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2010, čj. 5 As 12/2009-153, č. 2052/2010 Sb. NSS). K soudnímu přezkoumání tohoto úkonu tak může dojít podle § 75 odst. 2 s. ř. s. v řízení o žalobě proti rozhodnutí o obnově řízení, stejně jako je tomu u závazných stanovisek v řízení o žalobě proti rozhodnutí, jež jimi byla podmíněna.

[63] Postupující senát dále poukázal na nedůvodnost odlišného přístupu k soudní ochraně proti úkonům, jimiž se v přezkumném řízení ruší závazná stanoviska (podle § 149 odst. 6 správního řádu), od případů rušení jiných úkonů podle části čtvrté správního řádu (podle § 156 odst. 2 správního řádu) – viz bod [21] a násl. tohoto rozsudku. Rozšířený senát má za to, že zcela legitimním důvodem pro takové odlišení je právě skutečnost, že zrušení závazného stanoviska není oním „posledním slovem“ správních orgánů s přímými důsledky do právní sféry dotčených osob (jak je zevrubně popsáno výše), na rozdíl například od zrušení vysokoškolského diplomu (viz např. rozsudek NSS ze dne 9. 6. 2016, čj. 2 As 170/2015-58, nebo usnesení NSS ze dne 16. 10. 2015, čj. Komp 1/2015-55 (bod 13).

[64] Pro úplnost rozšířený senát k druhé otázce předložené postupujícím senátem konstatuje, že úkon, jímž nadřízený správní orgán v přezkumném řízení zrušuje závazné stanovisko dotčeného orgánu, nemůže být samostatně soudně přezkoumatelný ani žalobou proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s. Jak bylo odůvodněno výše, zrušení závazného stanoviska se (obdobně jako závazné stanovisko samo) v právní sféře dotčených osob neprojeví přímo, ale případně až spolu s konečným rozhodnutím ve věci. Patří proto k těm procesním úkonům správního orgánu, proti nimž se samostatná zásahová žaloba nepřipouští (z obsáhlé judikatury Nejvyššího správního soudu k tomuto členění srov. např. rozsudek ze dne 29. 1. 2020, čj. 10 Afs 304/2019-39, č. 3974/2020 Sb. NSS, zejm. body 11 a násl., a tam citovanou judikaturu). Toto rozlišování bylo opakovaně akceptováno jako ústavně konformní i Ústavním soudem, z poslední doby viz např. nález ze dne 14. 1. 2020, sp. zn. III. ÚS 2383/19, z nějž vychází i uvedený rozsudek NSS.

[65] Úkon, jímž nadřízený orgán v přezkumném řízení podle § 149 odst. 6 správního řádu zrušil závazné stanovisko dotčeného orgánu, není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a je proto ze soudního přezkumu vyloučen podle § 70 písm. a) s. ř. s. Žalobu proti takovému úkonu musí soud odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. d) s. ř. s.

[66] Na základě závazného stanoviska Magistrátu hl. m. Prahy jako orgánu státní památkové péče ze dne 11. 11. 2015, později zrušeného žalovaným, bylo dne 29. 12. 2015 vydáno pro stěžovatelčin záměr stavební povolení. Mezi stranami není sporné, že toto povolení nabylo právní moci dne 17. 1. 2016, tedy před zrušením závazného stanoviska, a, jak vyplývá z argumentace účastníků řízení, přinejmenším ke dni rozhodnutí městského soudu jí nepozbylo.

[67] Na použitelnost přijatých právních názorů pro nyní posuzovanou věc nemá vliv skutečnost, že žaloba směřovala proti rozhodnutí, jímž ministr kultury zamítl rozklad proti úkonu žalovaného. Důvody, pro něž nelze úkon žalovaného považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., ani připustit jeho přezkum k žalobě proti nezákonnému zásahu, se nutně uplatní i vůči rozhodnutí o rozkladu proti němu (obdobně např. rozsudek ze dne 22. 10. 2020, čj. 8 As 32/2020-38, bod 10).

[68] Bylo již uvedeno, že platná právní úprava nespojuje se zrušením závazného stanoviska dotčeného orgánu poté, kdy bylo vydáno rozhodnutí, pro něž bylo závazným podkladem, žádné přímé právní účinky vůči žadateli, zejména pak ve vztahu k právním účinkům konečného rozhodnutí. Zrušení závazného stanoviska orgánu státní památkové péče je možným důvodem pro povolení či nařízení obnovy stavebního řízení ve věci stavebního povolení ze dne 29. 12. 2015. Pokud by k takovému povolení či nařízení došlo, k přezkumu zrušení závazného stanoviska žalovaným by proto mohlo dojít podle § 75 odst. 2 s. ř. s. k případné žalobě proti rozhodnutí o obnově stavebního řízení v souladu s výše uvedenými obecnými závěry.

[69] Nejvyšší správní soud dodává, že tím spíše nemohlo rozhodnutím žalovaného o zrušení závazného stanoviska orgánu státní památkové péče dojít k myslitelnému dotčení stěžovatelky na jejích právech, nebyla-li v posuzované věci v zákonných lhůtách podána žádost o povolení obnovy řízení, resp. vydáno rozhodnutí o jejím nařízení, čemuž nasvědčuje zejména vyjádření stěžovatelky ze dne 9. 8. 2018 a jeho přílohy.

[70] Otázka přípustnosti žaloby proti úkonu, jímž žalovaný zrušil závazné stanovisko orgánu státní památkové péče, je v nyní posuzované věci jedinou rozhodnou právní otázkou. Rozšířený senát proto v návaznosti na obecné posouzení předložené otázky rozhodl v souladu s § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozsudkem ve věci samé.

[71] Důvody, pro něž městský soud odmítl stěžovatelčinu žalobu pro nepřípustnost podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. d) a § 70 písm. a) s. ř. s. jsou zcela souladné s právními závěry, k nimž dospěl rozšířený senát. Kasační stížnost je proto nedůvodná.

[1] Nesouhlasím s výrokem ani s odůvodněním rozhodnutí rozšířeného senátu, proto k němu připojuji toto odlišné stanovisko dle § 55a s. ř. s.

[2] Nepolemizuji s tím, že závazné stanovisko (je-li podkladem pro jiné rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu) nezakládá samo o sobě práva a povinnosti, jedná se o subsumovaný akt, který je přezkoumatelný v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, které ze závazného stanoviska vychází. Tomu odpovídá i postup pro napadení podmíněného rozhodnutí opravným prostředkem a potvrzení či změna závazného stanoviska nadřízeným orgánem v průběhu odvolacího řízení, směřují-li odvolací námitky proti obsahu závazného stanoviska (§ 149 odst. 5 správního řádu). I toto potvrzení či změna závazného stanoviska v průběhu odvolacího řízení představuje subsumovaný akt, který je přezkoumatelný pouze jako podkladový akt v řízení o žalobě proti finálnímu pravomocnému rozhodnutí správního orgánu ve správním řízení dle § 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s. V tomto smyslu respektuji dřívější rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci .

[3] Na druhou stranu je nutné mít na paměti, že závazné stanovisko je formalizovaným úkonem správního orgánu, kterým dochází k závaznému posouzení záměru žadatele (popř. jiné vymezené otázky) z určitého zákonem stanoveného hlediska (např. z hlediska veřejného zájmu na ochraně památek či na ochraně životního prostředí). V některých sporných případech pak pro žadatele získání určitého závazného stanoviska (kladného, byť se stanovením určitých podmínek) představuje klíčový krok pro přípravu a schválení záměru a další projednání záměru ve správním řízení je již spíše formální. . Ačkoli žadateli samotným závazným stanoviskem nevzniká bezprostředně oprávnění záměr realizovat, vzniká mu , že v případě splnění dalších právem předvídaných kroků jeho záměr bude povolen a on jej bude moci realizovat. Na základě kladného závazného stanoviska (byť s podmínkami) tak získává úřední schválení svého záměru z daného zákonného hlediska. Toto legitimní očekávání musí být právem chráněno podobně jako již nabytá práva. Ostatně i dlouholetá Evropského soudu pro lidská práva uznává, že legitimní očekávání ohledně nabytí určitého majetku založené na dostatečně konkrétním úředním aktu je chráněno podobně jako již nabyté vlastnické právo ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (srov. rozsudek ESLP z 29. 11. 1991, , č. 12742/87, nebo rozhodnutí velkého senátu ESLP z 6. 7. 2005, , č. 65731/01 a č. 65900/01).

[4] Zákonodárce také tato východiska respektoval, neboť v § 149 odst. 6 správního řádu stanovil, že závazné stanovisko (mimo případy podání odvolání proti jím podmíněnému rozhodnutí) může být změněno či zrušeno pouze v přezkumném řízení. Ačkoli tedy závazné stanovisko samotné je vydáváno mimo správní řízení, o jeho změně či zrušení musí být rozhodnuto ve správním řízení, jehož výsledkem je rozhodnutí, kterým se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby (§ 9 správního řádu). Zde se rozhodnutím v přezkumném řízení ruší legitimní očekávání založené závazným stanoviskem. Zároveň odkaz na přezkumné řízení v § 149 odst. 6 správního řádu znamená, že je nutné i při rušení a změně závazného stanoviska respektovat korektivy, kterými zákon omezuje uplatnění dozorčího práva v případech skončených pravomocnými rozhodnutími dle § 94 až 99 správního řádu: ke zrušení závazného stanoviska může nadřízený orgán přistoupit jedině z důvodu jeho nezákonnosti (nikoli tedy z důvodu věcné nesprávnosti), přičemž i pokud je shledána nezákonnost přezkoumávaného zákonného stanoviska, musí být dále zkoumáno, zda jeho zrušení je proporcionální vzhledem ochraně práv nabytých v dobré víře (zde tedy právem chráněnému legitimnímu očekávání) v poměru k ochraně veřejného zájmu a práv dalších dotčených osob (§ 94 odst. 4 a 5 správního řádu).

[5] Obávám se, že rozhodnutí většiny ve svém důsledku znamená popření těchto zákonných limitů uplatnění dozorčího práva nadřízeným správním orgánem a zejména odepření jejich účinné soudní ochrany. Zejména bagatelizuje možné porušení legitimního očekávání žadatele jako pouhou „procesní komplikaci“ a zákonná omezení uplatnění dozorčího práva proměňuje pouze v jakýsi morální apel na správní orgány, aby takto postupovaly, ovšem bez možnosti jejich reálné prosaditelnosti v soudním řízení.

[6] Především je nutné si uvědomit, že rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení není subsumovaným aktem, který podléhá soudnímu přezkumu standardně dle § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. Jednak se jedná o samostatné rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu, což podle mého názoru samo o sobě vylučuje možnost jeho kvalifikování jako subsumovaného aktu správního orgánu. Dále je nutné vzít v úvahu, že samotné zrušení závazného stanoviska nemá žádný obsah, který by mohl být převzat do rozhodnutí správního orgánu (jako je tomu právě u samotných závazných stanovisek dotčených orgánů). Subsumovaným aktem, jehož zákonnost lze přezkoumat v řízení o žalobě proti (podmíněnému) rozhodnutí správního orgánu, je případně nové závazné stanovisko dotčeného orgánu (bude-li takové vydáno). Zákonnost takového nového zákonného stanoviska přitom nemusí být vyloučena ani v případě, kdy předchozí závazné stanovisko bylo zrušeno v přezkumném řízení nezákonně, tj. při nerespektování zákonných limitů zmíněných výše v bodě [4].

[7] Bohužel aplikační praxe nasvědčuje tomu, že výše zmíněná zákonná omezení pro přezkum závazných stanovisek nadřízenými orgány často respektována nejsou a že správní orgány si někdy příliš „nelámou hlavu“ s rozlišováním mezi nezákonností závazného stanoviska a odlišným pohledem na odborné otázky památkové péče či jiných chráněných zájmů, tím méně pak se zohledňováním zásahu takového aktu do právní sféry dané osoby. Z dřívější judikatury (před rozsudkem rozšířeného senátu ve věci ) lze poukázat jako na ilustrativní např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2010, čj. 6 As 36/2009-162, který se zabývá zrušením souhlasného závazného stanoviska Magistrátu hlavního města Prahy k obnově sýpky v areálu benediktýnského kláštera na Břevnově. Věcně šlo o odborný spor mezi magistrátem jako dotčeným orgánem státní památkové péče a příslušným odborným pracovištěm Národního památkového ústavu. Posledně jmenovaný pak svůj nesouhlas s obsahem závazného stanoviska vyjádřil podnětem Ministerstvu kultury k přezkumu závazného stanoviska. Nejvyšší správní soud v cit. rozsudku jasně vyslovil, že dotčený orgán na úseku státní památkové péče (Magistrát hl. m. Prahy) je věcně příslušným orgánem, který při respektování současného stavu poznání má i odbornou diskreci v rozhodování ohledně přípustnosti konkrétního způsobu obnovy kulturní památky, pokud svou úvahu v této otázce přiměřeně odůvodní. Samotný názor dotčeného orgánu odlišný od odborného posouzení nadřízeného správního orgánu nezakládá nezákonnost závazného stanoviska, která by mohla být důvodem pro jeho zrušení v přezkumném řízení.

[8] O tom, že rozlišení vad zakládajících nezákonnost závazného stanoviska a pouhého nesouhlasu s odborným posouzením otázky přípustnosti určitého způsobu obnovy či zásahu do kulturní památky může být i u žalovaného Ministerstva kultury náročným úkolem svědčí i nedávný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2020, čj. 4 As 79/2020-40, vydaný ve věci stejných účastníků a stejného záměru jako v nyní posuzované věci (v cit. rozsudku se ovšem jednalo o závazné stanovisko vydané ve formě rozhodnutí, neboť nebylo podkladem pro další rozhodování stavebního úřadu). V této věci Nejvyšší správní soud musel konstatovat, že (ani poté, co rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska bylo předtím ze stejného důvodu již třikrát zrušeno) nebyl žalovaný schopen přezkoumatelným způsobem odůvodnit, v čem konkrétně spočívala nezákonnost zrušeného závazného stanoviska: „‘‘‘‘.“ Vzhledem k tomu, že nyní projednávaná věc je s věcí rozhodnutou rozsudkem čj. 4 As 79/2020-40 skutkově a právně propojená, je stejnými vadami pravděpodobně zatíženo i rozhodnutí žalovaného v této věci.

[9] Soudní ochrana proti zrušení závazného stanoviska poskytnutá v rámci žaloby proti rozhodnutí vydanému ve správním řízení na základě nového závazného stanoviska je fakticky spíše iluzí. Představuje tak vzdálenou hypotetickou perspektivu soudní ochrany, která racionálně uvažujícího jedince odradí od toho, aby o takovou ochranu vskutku usiloval. Aby totiž dosáhl pravomocného meritorního rozhodnutí správního orgánu, které lze napadnout žalobou, v níž by (podle názoru většiny) teprve mohl namítat nezákonnost zrušení původního pro něj příznivého závazného stanoviska, musel by projít mnohaměsíční, spíše však mnohaletou, zcela zbytečnou administrativní proceduru s vynaložením značných nákladů (spočívajících např. v získání ostatních závazných stanovisek a zpracování příslušné dokumentace, nákladů zastoupení a činění mnoha procesních úkonů), zatěžující nejen žadatele, nýbrž i další účastníky, dotčené správní orgány, správní orgán vedoucí správní řízení a nadřízený správní orgán. To vše bez jakéhokoli smyslu, neboť celá tato procedura nemůže přinést nápravu nezákonnosti spočívající ve zrušení závazného stanoviska v rozporu s § 149 odst. 6 ve spojení s § 94 odst. 1 a 4 správního řádu. U samotných závazných stanovisek má trvání na tomto postupu určitou racionalitu s odkazem na princip subsidiarity soudního přezkumu a mechanismus zakotvený v § 149 odst. 5 správního řádu, tj. revize obsahu závazného stanoviska z hlediska uplatněných odvolacích námitek proti němu brojících ze strany nadřízeného správního orgánu. V případě (nezákonného) zrušení závazného stanoviska však žádná náprava v následném správním řízení přijít z povahy věci nemůže. Proto je názor většiny i v rozporu s požadavkem, aby omezení práva na soudní ochranu sledovala legitimní cíl a byla s tímto účelem v rovnováze (např. nález Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 29/2011, č. 147/2012 Sb.). Podle mého názoru výklad většiny z předestřených důvodů žádnému legitimnímu účelu neslouží.

[10] Mám za to, že v případě rušení závazných stanovisek rozšířený senát odmítnutím soudního přezkumu rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska fakticky posvětil případy nezákonného postupu správních orgánů (podobné výše v judikatuře popsaným), kdy se jednotlivci stávají rukojmími ve vzájemných odborných sporech mezi správními orgány, zcela vydanými na milost úřadům. Zatímco v jiných svých rozhodnutích se rozšířený senát zasazuje o omezování „bílých míst“ v oblasti výkonu veřejné správy, kam nedosáhne ochrana práv poskytovaná správními soudy (usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2019, čj. 6 As 211/2017-88, č. 3948/2019 Sb. NSS, bod 38), toto rozhodnutí bohužel zmíněný trend nenásleduje.