Vydání 10/2009

Rozhodnutí žalovaného má oporu v § 5a a v § 5b zákona o ochraně přírody a krajiny. Ustanovení § 5a odst. 1 písm. a) citovaného zákona stanoví v zájmu ochrany druhů ptáků, kteří volně žijí na evropském území členských států Evropských společenství, obecný zákaz jejich úmyslného usmrcování nebo odchytu jakýmkoliv způsobem. V souladu s § 5a odst. 4 tohoto zákona jsou připuštěny výjimky z obecného zákazu. Takovou výjimkou je i "odchylný postup při ochraně ptáků" podle § 5b zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle § 5b odst. 1 citovaného zákona může orgán ochrany přírody, neexistuje-li jiné uspokojivé řešení, stanovit rozhodnutím postup odchylný od postupu uvedeného v § 5a odst. 1 a 2, je-li to mimo jiné při prevenci závažných škod na úrodě. Náležitosti takového rozhodnutí jsou stanoveny v § 5b odst. 3 tohoto zákona.

Ustanovení § 5a a § 5b byla vložena do zákona o ochraně přírody a krajiny novelou provedenou zákonem č. 218/2004 Sb., která si kladla za cíl - jak vyplývá i z důvodové zprávy k citovanému zákonu - implementovat odpovídající úpravu práva ES.

V tomto směru má právní úprava základ ve směrnici Rady 79/409/EHS o ochraně volně žijících ptáků. Podle čl. 5 písm. a) směrnice 79/409/EHS přijmou členské státy opatření nezbytná k vytvoření obecné právní úpravy ochrany všech druhů ptáků přirozeně se vyskytujících ve volné přírodě na evropském území členských států (ve smyslu čl. 1 směrnice), která zakáže mimo jiné úmyslné usmrcování nebo odchyt jakýmkoliv způsobem. Pokud jde o lov, odchyt nebo usmrcování ptáků v souladu se směrnicí, zakážou členské státy užití mj. všech prostředků, zařízení nebo metod, jimiž jsou ptáci ve velkém měřítku nebo nevýběrovým způsobem chytáni nebo usmrcováni (čl. 8 směrnice). V souladu s čl. 9 odst. 1 písm. a) třetí odrážkou směrnice se pak mohou členské státy odchýlit od ustanovení mj. čl. 5 a 8 z důvodu předcházení závažným škodám na úrodě, neexistuje-li jiné uspokojivé řešení.

Použití výjimky podle čl. 9 směrnice 79/409/EHS předpokládá splnění několika podmínek. Těmi jsou zejména neexistence jiného uspokojivého řešení a opora o některý z důvodů taxativně vyjmenovaných v čl. 9 odst. 1 písm. a) - c) směrnice (srov. rozsudek Soudního dvora ES ze dne 9. 12. 2004, , C-79/03, Sb. rozh. s. I-11619, bod 24, a stanovisko generálního advokáta Geelhoeda v téže věci, bod 23). Dovolání se odchylky stanovené čl. 9 odst. 1 písm. a) třetí odrážkou směrnice předpokládá schopnost prokázat, že závažné škody na úrodě jsou způsobeny daným ptačím druhem, že těmto škodám nelze předcházet běžnými prostředky a metodami povolenými směrnicí a že navržený druh lovu je odůvodněným alternativním řešením (srov. stanovisko generálního advokáta Geelhoeda ve věci , bod 24). Lov puškou je přiměřenou a akceptovatelnou metodou výběrového odchytu, je-li používána v souladu s předpisy (srov. rozsudek , bod 25, a stanovisko generálního advokáta Geelhoeda v téže věci, bod 31).

Z citovaných norem je zřejmé, že odpovídající vnitrostátní právní úprava téměř doslovně odpovídá právu ES. Související Soudního dvora ES pak vede mj. k závěru, že lov puškou - za splnění dalších podmínek - obecně představuje přípustnou metodu odchylného postupu ve smyslu čl. 9 směrnice 79/409/EHS.

Ve vztahu k právu ES je ovšem třeba dále doplnit, že jím správní orgány ve svých rozhodnutích neargumentovaly a toto právo nezmínila ani stěžovatelka v rámci žaloby nebo kasační stížnosti.

Nejvyšší správní soud je přitom obecně vázán důvody kasační stížnosti. Výjimky, k nimž tento soud může přihlédnout z úřední povinnosti, představují nejtěžší vady řízení, zpravidla zjevné bez dalšího (srov. § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud ve své judikatuře rozhojnil vady, k nimž je potřeba i bez námitky přihlédnout, např. o případy porušení základních lidských práv (srov. rozsudky ze dne 26. 1. 2006, čj. 8 As 41/2005-41, www.nssoud.cz, ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS, a také v kontextu práva ES rozsudek ze dne 18. 6. 2008, čj. 1 Afs 21/2008-98, č. 1678/2008 Sb. NSS). I zde je s ohledem na ústavněprávní zakotvení těchto práv a jejich charakter nezadatelného jádra práv jednotlivců třeba uzavřít, že jejich porušení představuje těžké a zcela zásadní vady. Jejich zohlednění souvisí se samými základy právního státu a opírá se zejména o požadavek jejich bezpodmínečné ochrany vyplývající z čl. 4 Ústavy.

Z judikatury Soudního dvora ES vyplývá, že při neexistenci právní úpravy Společenství v dané oblasti přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby mj. upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která účastníkům vyplývají z práva ES, za předpokladu, že tyto podmínky nejsou na jedné straně méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a že na druhé straně v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných právním řádem Společenství (zásada efektivity). Soudní dvůr ES zastává názor, že zásada efektivity nevylučuje vnitrostátní právní předpis, jenž brání vnitrostátním soudům uplatnit bez návrhu důvod vycházející z porušení právních předpisů ES, jestliže by je přezkum takového důvodu donutil k opuštění jejich pasivní role tím, že by vykročily z rámce sporu vymezeného účastníky řízení a opřely by se o jiné skutečnosti a okolnosti, než na kterých účastník řízení mající zájem na uplatnění uvedených ustanovení založil žalobu. K zásadě rovnocennosti Soudní dvůr ES dovodil, že pravomoc vnitrostátního soudu i bez návrhu uplatnit žalobní důvody vycházející z porušení kogentních pravidel, jimiž se v právu daného členského státu rozumí pravidla týkající se pravomocí správních orgánů a pravomocí samotného soudu, jakož i ustanovení upravující přípustnost, nevede k povinnosti zohlednit i bez námitky jakékoliv porušení práva ES. Uvedená pravidla jsou totiž samotným základem vnitrostátních řízení vzhledem k tomu, že vymezují podmínky, za nichž je lze zahájit, jakož i orgány příslušné v jejich rámci k určení rozsahu práv a povinností procesních subjektů. Je tedy třeba vždy zkoumat, zda normy práva ES mají v rámci právního řádu ES srovnatelné postavení jako vnitrostátní normy či skutečnosti, které je soud členského státu povinen zohlednit z úřední povinnosti (srov. např. rozsudek Soudního dvora ES ze dne 7. 6. 2007, , C-222/05 až C-225/05, Sb. rozh. s. I-4233, body 28 až 42).

Z hlediska zásady efektivity není žalobce, resp. stěžovatel, v procesním rámci soudního řádu správního zbaven možnosti účinně namítat porušení jemu svědčícího práva majícího základ v právu ES. V souladu se zásadou rovnocennosti pak lze uzavřít, že Nejvyšší správní soud by byl povinen zohlednit, resp. aplikovat, i bez námitky účastníka řízení právo ES, pokud by jeho porušení vedlo k vadám zmíněným v § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., příp. pokud by se jednalo o porušení normy svým významem srovnatelné např. s ustanoveními o ochraně základních lidských práv, jejichž povinné zohlednění vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu. Toto omezení nevylučuje povinnost Nejvyššího správního soudu při rozhodování v rámci stížních námitek interpretovat normy vnitrostátního práva způsobem souladným s právem ES a ve svých závěrech se případně odvolat i na judikaturu Soudního dvora ES, tj. povinnost eurokonformního výkladu (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 3/2007-83, č. 1401/2007 Sb. NSS, ze dne 29. 4. 2008, čj. 5 As 69/2006-92, www.nssoud.cz, příp. ze dne 23. 4. 2009, čj. 9 Afs 93/2008-43, www.nssoud.cz).

S ohledem na skutečnost, že se Nejvyšší správní soud ve shora uvedeném závěru mohl opřít o ustálenou judikaturu Soudního dvora ES (srov. rozsudek ve věci a v něm citovanou řadu judikatury), nebyl přes své postavení soudu posledního stupně povinen obrátit se na Soudní dvůr ES s předběžnou otázkou týkající se výkladu práva ES (čl. 234 odst. 3 Smlouvy o ES, srov. také rozsudky Soudního dvora ES ze dne 27. 3. 1963, , 28/62 až 30/62, Recueil, s. 59; ze dne 6. 10. 1982, , 283/81, Recueil, s. 3415, bod 14, a ze dne 4. 11. 1997, , C-337/95, Recueil, s. I-6013, bod 29).

Za situace, kdy ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny zjevně odpovídají úpravě směrnice 79/409/EHS a v kontextu posuzované věci není zřejmé, že by došlo k porušení práva ES způsobem vedoucím k jeho povinnému zohlednění ve shora uvedeném smyslu, Nejvyšší správní soud vycházel při posouzení kasační stížnosti zejména z rámce vymezeného stížními námitkami.

Rozhodnutí městského úřadu se opírá mj. o stanovisko Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky, středisko Ústí nad Labem (dále též "Agentura"), ze dne 3. 6. 2008. Agentura podmínila souhlas se zkušebním odstřelem tím, že tento odstřel bude realizován pouze od 1. 6. do 31. 7.; smyslem by měl být spíše efektivní způsob plašení než odlov většího počtu jedinců předmětného druhu, proto má být odstřel prováděn pouze do okraje hejna o minimálním počtu 1000 jedinců špačka obecného; plašení ptáků spojené s jejich odstřelem bude prováděno pouze v minimální nutné míře a bude doplněno i jinými metodami plašení, např. slepými výstřely; použita bude pouze broková zbraň s náboji do velikosti max. 2,5 mm a odstřel bude prováděn pouze v prostoru předmětného sadu.

Nelze přehlédnout, že podmínky stanovené Agenturou, převzaté a rozhojněné městským úřadem v jeho rozhodnutí, prakticky odpovídají obecně nastaveným podmínkám pro usmrcování jedinců špačka obecného z důvodu prevence závažných škod na úrodě révy vinné na vinicích, jak vyplývají z vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 294/2006 Sb., o odchylném postupu pro usmrcování špačka obecného. Potud se jeví povolený odchylný postup přiměřeným, a to i s přihlédnutím k rozsudku Soudního dvora ES ve věci , který považuje lov puškou za přípustnou metodu odchylného postupu ve smyslu čl. 9 směrnice 79/409/EHS. V obecné rovině se tedy povolený odchylný postup nejeví nepřiměřeným.

Stěžovatelka však správně poukázala na skutečnost, že aplikace výjimky § 5b odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny vyžadovala splnění dvou podmínek, totiž neexistenci jiného uspokojivého řešení a prevenci závažných škod na úrodě.

Neexistence jiného uspokojivého řešení jistě neznamená povinnost správního orgánu zabývat se absolutně všemi možnými způsoby plašení špačka obecného, které byť i jen teoreticky připadají v úvahu. Perspektivou městského úřadu bylo namístě zabývat se především běžnými a standardně užívanými metodami plašení. V souladu s § 68 odst. 3 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) pak byl městský úřad povinen vypořádat se také se způsoby plašení, které vyplynuly z podkladů rozhodnutí (§ 50 odst. 1 správního řádu) a z návrhů a námitek účastníků řízení. Městskému úřadu, který v souladu s obsahem správního spisu rozhodl o navrhovaném odchylném postupu, přičemž u alternativních způsobů plašení hodnotil neúčinnost použitých plynových děl (ptakoplašů), vyvolávání hluku hlídači sadu a maket dravců, nelze vytknout žádné pochybení. Z obsahu spisu, zejména stanoviska Agentury, podání stěžovatelky a podání Českého svazu ochránců přírody, existence jiných alternativních metod plašení nevyplývala.

Stěžovatelka teprve v odvolání proti rozhodnutí městského úřadu namítla, že " Žalovaný k tomu uvedl, že stěžovatelka požádala při přihlášení se ke správnímu řízení, aby žadatel předložil všechny důkazy alternativního moderního řešení plašení špačků. Žadatel k tomu "

S konkrétním návrhem na plašení špačka obecného zvukovou nahrávkou dravých ptáků, uvedeným stěžovatelkou v odvolání, se tedy žalovaný vypořádal pouze větou o předpokládané neúčinnosti této metody. Stěžovatelce lze přisvědčit, že závěr žalovaného je spíše ničím nepodloženým přesvědčením než názorem, který by měl oporu v provedeném dokazování a v obsahu správního spisu. Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší, aby uvedl důkazy, na jejichž základě může žalovaný učinit závěr o účinnosti či neúčinnosti této metody, je však nepohybné, že jeho argumentace musí mít oporu v obsahu správního spisu (§ 68 odst. 3 správního řádu, za použití § 93 odst. 1 správního řádu).

Uzavřel-li krajský soud, že se žalovaný s odvolací námitkou stěžovatelky řádně vypořádal, pochybil a zatížil své rozhodnutí nezákonností, jíž se stěžovatelka důvodně dovolala. (...)

Druhou podmínkou pro uplatnění výjimky byla v posuzované věci prevence závažných škod na úrodě. Stěžovatelka vytkla krajskému soudu i žalovanému, že zcela rezignovali na prokázání existence závažných škod.

Nejvyšší správní soud v obecné rovině konstatuje, že přípustnost odchylného postupu ve smyslu § 5b odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny není podmíněna již existující škodou na úrodě, ale prevencí, tedy předcházením této škodě. Jinými slovy, aplikace tohoto zákonného ustanovení se odvíjí od hrozby vzniku škody, nikoliv od tohoto vzniku samotného. V návaznosti na konkrétní podmínky různých případů si lze jistě představit řadu důkazů, jimiž může být hrozba vzniku škody prokázána, a jejich zobecnění není dost dobře možné.

V nyní posuzované věci je součástí správního spisu dopis Zemědělského družstva Klapý městskému úřadu, podle nějž ", dále dopis mezi týmiž subjekty, podle nějž "", a konečně protokol o místním šetření, podle kterého "

Shodně se stěžovatelkou lze pochybovat, že dva dopisy samotného subjektu, který žádal o povolení odchylného postupu, a zcela obecné povrchní zjištění při místním šetření představují dostatečnou oporu pro závěr o hrozící závažné škodě na úrodě. Tyto pochybnosti ovšem nemohou dojít procesního vyústění. Stěžovatelka vytkla žalovanému (a krajskému soudu) neprokázání existence škody teprve v kasační stížnosti. Tato námitka se tedy opírá o důvody, které stěžovatelka neuplatnila v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohla, a není proto přípustná (§ 104 odst. 4 s. ř. s.).