3658/2018
Řízení před soudem: zastupitelský úřad jako správní orgán
Řízení před soudem: zastupitelský úřad jako správní orgán
k § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
k zákonu č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě a o změně některých zákonů (zákon o zahraniční službě)
Zastupitelský úřad v rámci výkonu své pravomoci je správním orgánem [(§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i po nabytí účinnosti zákona č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2017, čj. 4 Azs 168/2017-15)
Prejudikatura:
č. 3275/2015 Sb. NSS a č. 3601/2017 Sb. NSS.Věc:
Linh Khanh N. proti Velvyslanectví České republiky v Hanoji (původně Ministerstvo zahraničních věcí) o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.Velvyslanectví České republiky v Hanoji ve svém sdělení ze dne 4. 11. 2015 seznámilo žalobkyni s důvody neudělení víza a poučilo ji o možnosti požádat Ministerstvo zahraničních věcí ve lhůtě patnácti dnů o nové posouzení důvodů neudělení víza, případně o možnosti podat proti konečnému rozhodnutí ministerstva správní žalobu. Žalobkyně následně podala žádosti o nahlížení do spisového materiálu, a to dne 12. 11. 2015, 4. 1. 2016, 14. 6. 2016 a naposledy dne 10. 10. 2016, kterým velvyslanectví nevyhovělo.
Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze proto domáhala určení, že postup Velvyslanectví České republiky v Hanoji je nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Žalobkyně se rovněž domáhala toho, aby městský soud přikázal Velvyslanectví v Hanoji, aby žalobkyni a jejímu zástupci umožnil do předmětného spisového materiálu nahlédnout a pořídit si jeho kopii.
Městský soud žalobu rozhodnutím ze dne 20. 7. 2017, čj. 9 A 206/2016-29, odmítl jako nepřípustnou. Poukázal na to, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu trvá právo nahlížet do spisu jak v průběhu řízení na prvním i druhém stupni, tak i v případě, pokud je řízení pravomocně ukončeno. V případě probíhajícího řízení lze považovat rozhodnutí správních orgánů vztahující se k právu účastníka řízení nahlížet do spisu za úkon, jímž se upravuje vedení řízení ve smyslu § 70 písm. c) s. ř. s. Takový úkon je z přezkumu ve správním soudnictví vyloučen. Účastník řízení se však může bránit proti nezákonnému postupu správního orgánu ohledně umožnění nahlížet do spisu opravnými prostředky podanými proti meritornímu rozhodnutí v dané věci. V případě vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení pak lze takové
meritorní
rozhodnutí napadnout žalobou ve správním soudnictví.Podle názoru městského soudu je zřejmé, že žalobkyně mohla tvrzenou nezákonnost – odepření práva nahlížet do spisového materiálu – namítat jak v opravném prostředku směřujícím proti meritornímu rozhodnutí o její žádosti o udělení krátkodobého víza, tak i případně v následné správní žalobě proti rozhodnutí Ministerstva zahraničních věcí o uplatněném opravném prostředku. Ochrany před tvrzeným příkořím se tedy žalobkyně mohla domáhat žalobou proti konečnému rozhodnutí vydanému v souvisejícím řízení o udělení víza.
Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
Uvedla v ní, že městský soud nesprávně zjistil skutečný stav věci. Zdůraznila, že soud pochybil, pokud uvedl, že žádosti o nahlížení do spisového materiálu byly podány v rámci řízení o žádosti stěžovatelky o udělení krátkodobého víza. Tyto žádosti však byly podány až po právní moci rozhodnutí o neudělení víza. Tato okolnost je přitom pro právní závěry v dané věci podstatná.
Stěžovatelka dále namítla, že městský soud dospěl k nesprávným právním závěrům. Právo nahlížet do spisu není dle § 38 odst. 1 správního řádu vázáno na podmínku trvání správního řízení. Toto právo náleží účastníkovi řízení i po právní moci rozhodnutí. Pokud by byly závěry městského soudu přijaty, neměla by stěžovatelka, která neúspěšně žádala o nahlédnutí do spisu po ukončení řízení, možnost domoci se soudní ochrany. Po pravomocném ukončení řízení již účastník nemá možnost podat opravný prostředek nebo správní žalobu. Osobám uvedeným v § 38 odst. 2 správního řádu by pak byla soudní ochrana upřena zcela.
Stěžovatelka nechtěla v řízení o udělení víza podat opravný prostředek nebo žalobu. Na radu svého advokáta chtěla kvůli úspoře času podat novou žádost o vízum. K přípravě právního zastoupení v novém řízení se chtěl zástupce stěžovatelky seznámit se spisovým materiálem vedeným ve věci původní žádosti, to mu ovšem bylo odepřeno. Nezákonný zásah žalovaného tak mimo jiné zasáhl i do práva stěžovatelky na účinnou právní pomoc.
Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
[11] Nejvyšší správní soud je v prvé řadě nucen konstatovat, že městský soud zatížil svoje rozhodnutí vadou řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Městský soud totiž jednal jako se žalovaným s Ministerstvem zahraničních věcí, ačkoli z žaloby i z jejího petitu bylo zřejmé, že jednání, ve kterém stěžovatelka spatřovala nezákonný zásah správního orgánu (neumožnění nahlédnout do spisového materiálu), je přičitatelné Velvyslanectví České republiky v Hanoji, které v dané věci vykonávalo svoji pravomoc svěřenou mu zákonem jako správnímu orgánu v materiálním (kompetenčním) smyslu. Zjištěné pochybení je přitom vadou, ke které musí Nejvyšší správní soud přihlížet z úřední povinnosti, tedy i bez námitky stěžovatelky (srov. § 109 odst. 4 s. ř. s.).
[12] V tomto směru lze poukázat zejména na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 NSS, kde Nejvyšší správní soud dospěl k následujícímu závěru: „
Ve výše popsaných oblastech (přijímání žádosti včetně upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, odstraňování jejich nedostatků, eventuální vyslýchání žadatelů a odkládání žádostí podaných „nepříslušnému“ zastupitelskému úřadu) je proto zastupitelský úřad správním úřadem v kompetenčním smyslu, a tedy žalovaným ve smyslu § 83 s. ř. s. v případě, že v souvislosti s výkonem těchto kompetencí má někdo za to, že bylo zasaženo úřadem do jeho práv úkonem, který má povahu nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s.
“[13] Nejvyšší správní soud si je vědom, že nyní projednávaná věc se skutkově liší od případu posuzovaného rozšířeným senátem ve výše citovaném rozsudku. Soud má však za to, že citované závěry lze analogicky vztáhnout i na případ stěžovatelky.
[14] Stěžovatelka se v řízení před městským soudem domáhala určení, že jednání Velvyslanectví České republiky v Hanoji, které jí a jejímu zástupci odmítá umožnit nahlédnout do spisového materiálu ve věci žádosti stěžovatelky o krátkodobé vízum a pořídit si jeho kopii, je nezákonným zásahem. Domáhala se též toho, aby městský soud nařídil Velvyslanectví České republiky v Hanoji předmětný spisový materiál zpřístupnit.
[15] O žádosti stěžovatelky o udělení krátkodobého víza rozhodovalo v souladu s § 20 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, právě Velvyslanectví České republiky v Hanoji. Tento orgán pak vedl i spisový materiál, do kterého chtěla stěžovatelka prostřednictvím zmocněného zástupce nahlédnout. Velvyslanectví České republiky v Hanoji zástupce stěžovatelky písemně informovalo o tom, že jeho žádosti nelze vyhovět.
[16] Z uvedeného je podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu zřejmé, že žalovaným mělo být v projednávané věci Velvyslanectví České republiky v Hanoji jakožto správní orgán, kterému je tvrzené jednání (odepření možnosti nahlížet do spisu) přičitatelné. Nic na tom nemění ani ta skutečnost, že stěžovatelka se po dvou neúspěšných žádostech o nahlížení do spisu obrátila se svým požadavkem dne 4. 3. 2016 i na Ministerstvo zahraničních věcí. V žalobě je jako jednání, ve kterém stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah, popsán pouze postup Velvyslanectví České republiky v Hanoji, proti tomuto správnímu orgánu míří i žalobní
petit
. Ostatně samo Ministerstvo zahraničních věcí stěžovatelku písemně informovalo (viz sdělení ze dne 18. 3. 2016, ve spise městského soudu založeno na č. l. 25), že požadovaným vízovým spisem nedisponuje, neboť ten je veden u Velvyslanectví České republiky v Hanoji jako orgánu příslušného k řízení o žádosti o udělení krátkodobého víza dle vízového kodexu.[17] Nejvyšší správní soud též neopomněl, že dne 1. 7. 2017 vstoupil v účinnost zákon č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se tím však na platnosti závěrů přijatých ve výše citovaném rozsudku rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, nic nemění. Klíčovým faktorem pro posouzení, který správní orgán je pasivně legitimován, je zodpovězení otázky, kdo vykonával v dané věci své
kompetence
. Významné zde tedy je materiální pojetí pojmu, nikoli pojetí formální či institucionální. Podle § 4 odst. 1 zákona o zahraniční službě je zastupitelský úřad „organizační útvar ministerstva zřízený za účelem plnění úkolů služby v zahraničí
“. Organizační uspořádání však může být toliko pomocným vodítkem v hraničních případech, nejde o kritérium rozhodující. Nejvyšší správní soud znovu zdůrazňuje, že v předmětné věci bylo s ohledem na zákon o pobytu cizinců příslušným orgánem k řízení o žádosti stěžovatelky o udělení krátkodobého víza Velvyslanectví České republiky v Hanoji, tento správní orgán vedl spisový materiál a odepřel stěžovatelce možnost do něj nahlédnout. Právě Velvyslanectví České republiky v Hanoji vykonávalo v dané věci určité kompetence
, které mu byly svěřeny zákonem.[18] Na podporu výše uvedené argumentace odkazuje Nejvyšší správní soud na usnesení ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3275/2015 Sb. NSS, kde rozšířený senát vyslovil, že „
pojem správního orgánu tak je nutno vnímat pro účely určení pravomoci a příslušnosti soudů ve správním soudnictví především v rovině kompetenční – správním orgánem v tomto smyslu, tedy mimo jiné i ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., jenž stanoví pravidla pro určení místní příslušnosti správních soudů, je svazek kompetencí určitého typu. Institucionální uspořádání či dokonce právní osobnost entity, jejíž součástí je uvedený svazek kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní orgán, zpravidla irelevantní či pouze pomocné kritérium.
“[19] Městský soud měl tedy v řízení jednat s Velvyslanectvím České republiky v Hanoji, nikoli s Ministerstvem zahraničních věcí. Toto pochybení městského soudu mělo vliv na zákonnost jeho usnesení. Jako s účastníkem řízení, který má procesní práva a procesní povinnosti a jemuž může být rozhodnutím o věci samé uložena i povinnost jednat určitým způsobem (např. umožnit stěžovatelce nahlížet do spisového materiálu) anebo ve vztahu k němuž může být autoritativně a závazně deklarováno, že se dopustil nezákonnosti, totiž soud jednal s někým, s kým podle pravidel, jimiž se řízení o zásahové žalobě řídí, být jednáno nemělo.
[20] Nejvyšší správní soud též upozorňuje na to, že stěžovatelka v žalobě – na rozdíl od případu řešeného v citovaném rozsudku rozšířeného senátu (jakož i v navazující judikatuře, viz např. rozsudek ze dne 20. 7. 2017, čj. 10 Azs 154/2016-92, či rozsudek ze dne 26. 7. 2017, čj. 6 Azs 236/2016-38) – správně označila jako žalovaný správní orgán Velvyslanectví České republiky v Hanoji. Městský soud ovšem sám, a aniž by to stěžovatelka navrhovala, počal jednat s Ministerstvem zahraničních věcí jako s žalovaným. Toto pochybení nelze s ohledem na závěry plynoucí z judikatury Nejvyššího správního soudu akceptovat, a to i přes skutečnost, že zastupitelský úřad je z institucionálního pohledu toliko specifická součást Ministerstva zahraničních věcí. Velvyslanectví České republiky v Hanoji má ze zákona kompetenci k určitým úkonům a v daném případě to byl tento orgán, na který se stěžovatelka se svým požadavkem na zpřístupnění předmětného správního spisu obracela, a který její žádosti nevyhověl, což podle stěžovatelky představuje nezákonný zásah. Z výše uvedených důvodů tedy nezbývá než napadené usnesení městského soudu zrušit. (…)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.