Vydání 3/2017

(...)

[16] Rozšířenému senátu přísluší posoudit, zda má správní soud v rámci řízení o žalobě, případně kasační stížnosti, zohlednit změnu právní úpravy, která nabyla účinnosti až po právní moci rozhodnutí o správním deliktu a která je zároveň pro pachatele správního deliktu příznivější než právní úprava účinná v době spáchání správního deliktu, resp. účinná do pravomocného rozhodnutí správního orgánu, a tedy zda se i v soudním řízení správním v rámci přezkumu rozhodnutí ve věcech správního trestání má použít zásada vyplývající z čl. 40 odst. 6 Listiny, která ukládá aplikovat pozdější právní úpravu, pokud je pro pachatele příznivější.

[17] Tato zásada je zakotvena ve větě druhé zmiňovaného ustanovení Listiny. Zní: „“ V nyní posuzovaném případě vyvstal spor o její použití, a to nikoli v řízení o správním deliktu před správními orgány, ale až v soudním řízení správním, v rámci něhož je rozhodnutí správních orgánů přezkoumáváno.

[18] To, že se uvedená zásada uplatní v rámci rozhodování správních orgánů o správním deliktu, tedy není v uvedené věci sporné, ačkoli byla tato zásada původně formulována pro oblast (soudního) trestního práva, tedy pro řízení o trestných činech (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS, nález Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, č. 110/2007 Sb. ÚS, usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014.55, č. 3339/2016 Sb. NSS).

[19] Nyní je úlohou rozšířeného senátu posoudit, jak bude tato zásada zohledněna v rámci soudního řízení správního. Pro odpověď na tuto otázku je nejprve třeba zabývat se: a) postavením a úlohou správního soudu, a to nejenom obecně, ale zejména v oblasti správního trestání, a b) povahou aplikované zásady, podle níž je třeba použít pozdější právní úpravu, jestliže je to pro pachatele příznivější.

[20] O vině a trestu za správní delikty rozhodují správní orgány ve správním řízení. Jejich rozhodnutí pak na základě žaloby mohou přezkoumat soudy rozhodující ve správním soudnictví. Činí tak zpětně, jak vyplývá z § 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož: „“ Dospěje-li soud k závěru, že žaloba je důvodná, napadené rozhodnutí zruší a věc vrátí k dalšímu řízení správnímu orgánu (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.).

[21] Uvedené ustanovení spoluutváří model fungování českého správního soudnictví založený na principu retrospektivního přezkumu a na principu kasačním. Rozšířený senát ovšem zároveň zdůrazňuje, že se jedná o model obecný, z něhož lze v odůvodněném případě učinit výjimku. Bude tomu tak v případech, jejichž právní posouzení se dotkne více právních systémů a k jejich vyřešení nepostačí aplikace tzv. jednoduchého vnitrostátního práva, nýbrž je třeba je konfrontovat s příslušnými ustanoveními ústavního, mezinárodního či unijního práva a při zjištění jejich vzájemného konfliktu zvolit obvyklou aplikační či interpretační prioritu.

[22] Jednu z možných výjimek představuje již dnes běžně uznávaná povinnost správního soudu zohlednit i v rámci soudního řízení při přezkumu rozhodnutí o mezinárodní ochraně zásadu (srovnej čl. 33 odst. 1 Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, č. 208/1993 Sb.). Krajský soud je tak za určitých podmínek povinen odchýlit se od § 75 odst. 1 s. ř. s. a přihlížet i ke skutečnostem relevantním z hlediska mezinárodní ochrany, které vyšly najevo až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, čj. 5 Azs 15/2010-76, k tomu dále zaznělo:

„z tohoto kogentního ustanovení však existují výjimky: vedle aplikace § 52 odst. 2 s. ř. s. způsobem prolamujícím uvedenou zásadu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2007, čj. 4 As 58/2006-94) a nutnosti odhlédnutí od tohoto pravidla vzhledem ke specifičnosti věci (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 605/03, a ze dne 28. 6. 2007, sp. zn. I. ÚS 712/05), je to i příkaz právní normy, která má před § 75 odst. 1 s. ř. s. aplikační přednost-refoulement-refoulement“

[23] Tyto závěry potvrdil i rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS, a obdobně dospěl ze stejných důvodů k závěru o možnosti prolomení i pravidla obsaženého v § 75 odst. 2 s. ř. s., na základě něhož soud přezkoumává napadené správní rozhodnutí v mezích žalobních bodů (srovnej aktuálně též nález Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 425/16).

[24] Rozšířený senát má za to, že výjimku z obecného modelu českého správního soudnictví představuje rovněž přezkum správních rozhodnutí, jimiž bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt. Tato výjimka je zakotvena dokonce v zákoně, konkrétně v § 78 odst. 2 s. ř. s. Na základě tohoto ustanovení není správní soud odkázán pouze na retrospektivní přezkum správních rozhodnutí a pouze na možnost zrušení správního rozhodnutí, ale na základě tzv. moderačního oprávnění může dokonce sám rozhodnout o trestu za správní delikt, případě upustit od potrestání, jsou-li pro to splněny zákonem stanovené podmínky.

[25] Smyslem a účelem moderace není hledání „“ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012-23, č. 2672/2012 Sb. NSS).

[26] Z důvodové zprávy k soudnímu řádu správnímu (Poslanecká sněmovna PČR, 2002, sněmovní tisk 1080/0) vyplývá, že zakotvením moderačního práva soudu v § 78 odst. 2 s. ř. s. měl být posílen princip „“, který bylo třeba zabezpečit s ohledem na povinnosti států plynoucí z Úmluvy a judikatury Evropského soudu pro lidská práva.

[27] Specifickou roli správních soudů v případě přezkumu správních rozhodnutí o vině a trestu za správní delikt je tak třeba dovozovat přímo z požadavků zakotvených v Úmluvě. Sám Evropský soud zdůrazňuje rozdíl mezi situací, kdy o „“, jak jeho význam autonomně v kontextu Úmluvy vymezil (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, , stížnost č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72), rozhodují nezávislé a nestranné soudy, a kdy správní orgány.

[28] Rozdíl mezi soudem a správním orgánem spočívá především v míře zajištění jejich nezávislosti. Nezávislost je hlavní zásadou činnosti soudů (čl. 81 Ústavy, § 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů, dále jen „zákon o soudech a soudcích“). Nezávislost soudců zaručují instituty zakotvené přímo v Ústavě: soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu, funkce soudce je neslučitelná s jinými funkcemi (článek 82 Ústavy). Správní orgány jsou naopak vzájemně provázány vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Rozdílné postavení orgánů souvisí také s povahou právních aktů, které jsou pro ten který orgán závazné. Soudce je při své rozhodovací činnosti vázán pouze zákony (čl. 95 odst. 1 Ústavy, § 79 odst. 1 zákona o soudech a soudcích). Správní orgány jsou pak nadto při své činnosti vázány rovněž podzákonnými právními akty. K výkladu rozdílu mezi soudem a správním orgánem srovnej též rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 27. 11. 2012, čj. 1 As 19/2010-106, č. 2801/2013 Sb. NSS (body [34] a násl.).

[29] Správní orgány nejsou orgány, jež by naplňovaly požadavky čl. 6 Úmluvy. Jejich rozhodnutí o trestním obvinění tudíž musí být podrobeno následné kontrole ze strany soudního orgánu, který má úplnou jurisdikci neboli přezkumnou pravomoc (může tedy rozhodnutí přezkoumávat plně po stránce skutkové i právní) a který poskytuje záruky obsažené v uvedeném článku Úmluvy (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 2. 1983, , č. 7299/75 a 7496/76, bod 29, nebo ze dne 18. 7. 2006, , č. 75615/01).

[30] Ačkoli Evropský soud pro lidská práva připouští, aby soudy správní rozhodnutí přezkoumávaly zpětně, byl i přesto na úrovni českého vnitrostátního práva princip ochrany práv jednotlivce posílen právě skrze soudu zakotvené v § 78 odst. 2 s. ř. s. Tím vznikla situace jinak zcela netypická pro systém soudního přezkumu, neboť správní soud zruší v rozhodnutí správního orgánu výrok o trestu, nevrací však obvyklým způsobem věc správnímu orgánu k dalšímu řízení, nýbrž konstitutivně rozhoduje o individuálních právech a povinnostech tím, že sám nahradí zrušený výrok výrokem soudním. Stane-li se tak, je v podstatě rozhodnutí o vině a trestu za správní delikt „“ z rozhodnutí správního orgánu o vině na jedné straně a z rozhodnutí soudu o trestu na straně druhé. rozhodnutí je výsledkem uplatnění pravomoci různých orgánů veřejné moci vykonané podle rozdílných procesních pravidel.

[31] Z jiné perspektivy viděno, podle Úmluvy je to soud s plnou jurisdikcí, na jehož rozhodnutí má dle čl. 6 odst. 1 právo každý, kdo má být trestán ve věci proti němu vzneseného trestního obvinění. Je pravdou, že Evropský soud pro lidská práva akceptoval retrospektivní model správního soudnictví i ve věcech „“ ve smyslu Úmluvy, jedině však za předpokladu, že soud přezkoumávající rozhodnutí správního orgánu má . Pokud tento soud tedy přezkoumává výrok správního orgánu, je povinen aplikovat veškeré záruky, které Úmluva obviněnému přiznává. Soud pak musí mít možnost jak zopakovat důkazy provedené již správním orgánem, tak i provést jakékoli další důkazy, které uzná za potřebné. Nelze např. dovozovat, že by se nemuselo již u soudu konat veřejné jednání, pokud se ústní jednání konalo v řízení před správním orgánem (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 7. 2001, , č. 33071/96). Správní orgán postupuje při svém rozhodování sice zcela samostatně a originálně, nicméně jak ve správním řízení o deliktu, tak i v rozhodnutí o něm není nic, co by nemohlo být předmětem soudního přezkumu s možným výsledkem závazného pokynu k doplnění řízení v otázkách skutkových, zopakování procesních úkonů pro jejich zjištěnou vadnost a vyslovení závazného právního názoru v otázkách hmotného i procesního práva.

[32] Jak již zaznělo výše, uvedená zásada je zakotvena na ústavní úrovni v českém právu v čl. 40 odst. 6 větě druhé Listiny. Na úrovni mezinárodního práva v čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a v čl. 49 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie. Dovozována je rovněž z článku 7 Úmluvy, byť tak bylo učiněno teprve rozsudkem velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 17. 9. 2009, (č. 2), č. 10249/03. Lze ještě doplnit, že na úrovni zákona je pak uvedená zásada provedena § 7 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, příp. § 2 odst. 1 již platného zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, jenž nabude účinnosti dne 1. 7. 2017.

[33] Ve zmíněné věci se Evropský soud pro lidská práva mimo jiné vyjádřil rovněž k úloze soudů při výkladu zákonů a zdůraznil, že v případě nejasného znění zákona, což je v podstatě vlastnost každého právního předpisu, neboť ty nikdy z povahy věci ani nemohou být zcela vyčerpávající a absolutně přesné, je v trestním právu třeba ctít zásadu . Soud se v tomto rozhodnutí dále zabýval kromě výkladu článku 7 v konkrétních souvislostech daného případu také obecně možností vývoje jeho výkladu, stejně jako připustil vývoj samotné ochrany lidských práv. Konkrétně v rozhodnutí zaznělo:

„ Cantoni Kokkinakis

Kafkaris, Kruslin proti FranciiStreletz, Kessler a Krenz proti Německu [...]

Chapman proti Spojenému království Cossey proti Spojenému království, bod 35, a Stafford proti Spojenému království, Stafford, Christine Goodwin proti Spojenému království, “

[34] Ačkoli se zdá, že Evropský soud pro lidská práva se doposud přímo k nyní řešené právní otázce nevyjádřil, nezbývá než podotknout, že i v případě, že by výklad uvedené zásady přijatý nyní rozšířeným senátem šel za hranice obecného standardu ochrany lidských práv vymezeného Úmluvou a judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, je taková situace v souladu s požadavky Úmluvy. Ve smyslu článku 53 Úmluvy mohou totiž vnitrostátní orgány poskytnout vyšší standard ochrany, než jaký zajišťuje Úmluva (částečné rozhodnutí ze dne 20. 3. 2007, , stížnost č. 20728/05, částečné rozhodnutí ze dne 6. 7. 1999, , stížnost č. 33681/96, rozhodnutí ze dne 19. 1. 2010, , stížnost č. 15371/07). K obdobnému závěru o možném poskytnutí vyššího standardu ochrany dospěl i Ústavní soud v nálezu pléna ze dne 23. 7. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 13/12, č. 259/2013 Sb., v bodu 26: „“

[35] Bude-li se vzájemně poměřovat procesní pravidlo zakotvené v § 75 odst. 1 s. ř. s., které skutkový i právní stav, z něhož správní soud vychází, konzervuje k okamžiku rozhodování správního orgánu, a ústavní zásada vyjádřená v čl. 40 odst. 6 Listiny, resp. čl. 7 Úmluvy, nelze než dospět k závěru o zvláštním postavení ustanovení ústavního pořádku, které je nutné vztáhnout na danou věc přednostně. Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy musí soud postupovat v souladu se zákonem, a to i (ve významu především) zákonem ústavním. Soud je tak povinen právní předpisy vykládat ústavně konformně, případně předložit věc Ústavnímu soudu s návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Posledně uvedený postup zde nepřichází v úvahu, neboť § 75 odst. 1 s. ř. s. je běžným procesním pravidlem upravujícím řízení před správními soudy, v úvahu přichází pouze jeho ústavně konformní výklad, a tedy jeho prolomení za účelem zohlednění uvedené zásady ve správním soudnictví v případě nesouladu zákonné a ústavní úpravy v konkrétním případě.

[36] Nabízí se jistě možnost, že tato zásada by mohla být správními soudy zohledněna v souladu s obecným modelem správního soudnictví. To by ovšem v praxi znamenalo, že správní soudy pouze přezkoumají, vzal-li tuto zásadu v potaz v rámci probíhajícího správního řízení správní orgán. K tomu ostatně již rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu v nedávné době dospěla v případu povahy záznamu stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, a v případě povahy daňového penále dle § 37b zákona č. 37/1992 Sb., o správě daní a poplatků, resp. § 251 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. V obou věcech shledala, že uvedené instituty je nutno považovat za „“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a článku 7 Úmluvy (srovnej rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55, č. 3339/2016 Sb. NSS a rozhodnutí téhož senátu ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS). Správní soudy by také mohly k příznivější právní úpravě, která nabyla účinnosti až po právní moci rozhodnutí správního orgánu, přihlížet v rámci moderace podle § 78 odst. 2 s. ř. s.

[37] Výše uvedené však stále ještě neodpovídá požadavku na obsah a výklad „“, který vyplývá z čl. 40 odst. 6 Listiny. Ten zakotvuje povinnost státu uplatnit retroaktivně pro pachatele příznivější pozdější úpravu, je-li po spáchání trestného činu taková úprava zákonodárcem přijata. Smysl a účel uvedeného ustanovení Listiny je zřejmý – trestní právo je , tedy tím posledním, nejrazantnějším prostředkem, který stát používá k dosažení harmonie v určité oblasti společenských vztahů. Jde-li o prostředek nejrazantnější, z povahy věci přísný a represivní, je třeba jej užívat „“ a ustat s jeho užíváním ihned, jakmile jej přestane být třeba, a vůči všem případům, u nichž ještě může být dekriminalizace rozumně uskutečněna. Jinak řečeno, důsledná, široká a včasná dekriminalizace, včetně dekriminalizace rozumně zpětně působící, je jednou ze základních ústavních povinností běžného zákonodárce, přestane-li být trestnosti určitých typů jednání potřeba. Stejně tak je povinností orgánů aplikujících sankční zákony vykládat je s ohledem na tuto zásadu.

[38] Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, jak byla výše podrobně rozebrána, plyne, že pojem trestu a trestního obvinění má mít význam zásadně nezávislý na konkrétních danostech vnitrostátních právních řádů členských států Úmluvy; v podmínkách České republiky sem tedy mají spadat nejen trestné činy ve smyslu českého trestního práva kodifikované v trestním zákoníku z roku 2009, nýbrž i ty další veřejnoprávní delikty (v praxi zejména delikty správní), které naplňují kritéria tzv. Engelova testu. Pro všechna tato trestní obvinění ve světle Úmluvy platí povinnost retroaktivního použití pozdějšího mírnějšího zákona (viz výše výklad k rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva k věci ). Historická provázanost vnitrostátního ústavního práva a práva Úmluvy v oblasti sankčního práva (Úmluva byla pro historického ústavodárce tvořícího Listinu nepochybně klíčovým inspiračním zdrojem a stejně tak se Ústavního soudu i obecných soudů dlouhodobě a důsledně řídí judikaturou Evropského soudu pro lidská práva) je důvodem pro to, aby co do základních principů bylo činěno pokud možno co nejméně rozdílů mezi pravidly trestání podle trestního práva v úzkém slova smyslu a pravidly trestního práva správního.

[39] Takové rozdíly se proto pokud možno nemají vyskytovat ani ohledně otázky, k jakému rozhodnému okamžiku se ještě má u konkrétního správního deliktu přihlížet k pozdější, pro pachatele příznivější právní úpravě. Ostatně i záměr historického zákonodárce vyjádřený v § 78 odst. 2 s. ř. s., který krajskému soudu ve správním soudnictví dává pravomoc moderovat správním orgánem uloženou sankci, stěží může být chápán jako zmocnění k ukládání trestu podle zákona přísnějšího a již neplatného za situace, kdy v době rozhodování soudu platí nově zákon jiný, méně přísný. Zákonodárce by zřejmě nemohl takto zvláštním způsobem chtít naplnit požadavky plynoucí z čl. 40 odst. 6 Listiny. Jinak řečeno, zavedl-li zákonodárce u správních deliktů krajského soudu, nutně tím naznačuje, že správní trestání je z pohledu pravidel, jimiž se řídí řízení před správními soudy, zvláštní oblastí správního práva.

[40] Ve správním trestání se právě s ohledem na požadavek subsidiarity trestní represe a z něho odvozené zásady důslednosti uplatnění dekriminalizace může pravidlo zpětnosti soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu zakotvené v § 75 odst. 2 s. ř. s. uplatnit toliko modifikovaně. Rozhodně se nesmí uplatnit, pokud zákonodárce v době mezi vydáním správního rozhodnutí a vydáním rozhodnutí soudu přistoupí k dekriminalizaci. Má-li být úprava v § 78 odst. 2 s. ř. s. vnímána v souladu s logikou trestního práva, pak nutně nelze sankci (a její případnou moderaci soudem) časově připínat k jinému okamžiku, než k jakému je připínáno to, co je „“ sankce, a sice jednání, za které má být sankce uložena.

[41] Podpůrně lze argumentovat i požadavky, které na novou úpravu správního soudnictví kladl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, č. 276/2001 Sb. (zvýraznění provedl rozšířený senát):

„trestním obviněním

“.

[42] Jakkoli citované pasáže nálezu neobsahují výslovný požadavek, aby správní soudy posuzovaly správní delikty podle právního stavu ke dni svého rozhodnutí, důraz, který je v nálezu kladen na to, aby správní soud první instance byl vskutku plnohodnotnou nalézací instancí, je z něj více než patrný. Plnohodnotnou nalézací instancí by správní soud stěží byl za situace, kdyby měl povinnost ignorovat, že v době, kdy vydává své rozhodnutí, již skutek, u něhož zkoumá, zda v době jeho spáchání byl správním deliktem, již skutkem správně trestným není (resp. je trestný, avšak mírněji).

[43] Tam, kde správní soud posuzuje právní stránku věci, proto musí mít podle rozšířeného senátu stejný právní prostor či rámec, jaký (by) měl správní orgán. Nelze přece připustit, aby existoval významný rozdíl mezi kognicí správního orgánu v běžícím řízení, soudu přezkoumávajícího jeho výsledek ( rozhodnutí o vině a trestu) a posléze zase správního orgánu, který pokračuje v řízení poté, co mu soud jeho rozhodnutí (z jiných důvodů) zrušil. Je-li soud nadán úplnou kasační pravomocí nejen z hlediska nezákonnosti správního rozhodnutí, vadného řízení, ale i nedostatečnosti skutkových zjištění, je zřejmé, že i . Plná se tedy uplatní jak co do jejího obsahu, tak co do času. Na tom nic nemění fakt, že by soud nenahrazoval svým výrokem správní rozhodnutí (s výjimkou moderace), ale na příznivější změnu zákona by reagoval prostým kasačním výrokem bez stopy výtky vůči správnímu orgánu I. a II. stupně, ovšem se závazným právním názorem k aplikaci a interpretaci hmotného práva na skutkový stav správně zjištěný správním orgánem (či doplněný soudem). Důležité ovšem je, aby soud měl povinnost zkoumat, zda nedošlo ke změně zákona, bez ohledu, jestli to žalobce učiní předmětem svých žalobních námitek.

[44] Obecnou povinnost „“ přihlédnout k zániku trestnosti zdůrazňoval již rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2003, čj. 28 Ca 151/2002-34, č. 91/2004 Sb. NSS: „trestnostpostižitelnost jednání“

[45] Podobně se vyjádřil i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS. Dovodil, že povinnost použít pozdější pro pachatele příznivější právní úpravu mají v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny jak správní orgány, tak soudy:

„

[...]

.“

[46] Správní soudy, resp. soudy rozhodující ve správním soudnictví v I. stupni, tak mají sice roli retrospektivně přezkumnou, ale vlivem zvýšeného důrazu na naplnění všech stránek spravedlivého procesu o trestním obvinění plní spíše úlohu jakési „“ instance, která musí mít možnost sama napravit nepřípustný zásah do práv, byť takovýto zásah nebyl vůbec způsoben vadným postupem správního orgánu. Formální oddělení správního řízení a správního soudnictví traktované často myšlenkou, že správní soudnictví není pokračováním správního řízení, která je jinak vůdčím principem poměru obou procesů a rozdílných pravomocí správních orgánů a správních soudů, zde ustupuje požadavku ústavně souladného výkladu § 75 odst. 1 s. ř. s. s ústavními a mezinárodními předpisy aplikovanými ve věcech správního trestání splňujících charakteristiky trestního obvinění. Omezit nápravu křivd způsobených nepřihlédnutím k příznivější právní úpravě v těchto věcech pouze na případy, kdy se sám žalobce bude dožadovat moderace trestu, případně soud zruší rozhodnutí správního orgánu z jiného důvodu, by bylo nutné považovat za ve zbylých případech. Rozšířený senát považuje svůj právní závěr za souladný s účelem a smyslem soudního řádu správního, a tedy existencí správního soudnictví, neboť jediným cílem správního soudnictví je poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.). Ostatně ochrana základních práv a svobod je úkolem všech soudů (čl. 4 Ústavy).

[47] Sluší se rovněž připomenout, že trestní právo je právem , z čehož vyplývá, že je zakázáno neúměrně rozšiřovat trestní represi (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2006, sp. zn. I. ÚS 69/06, a ze dne 5. 8. 2010, sp. zn. III. ÚS 2278/07). Aplikace a trestněprávních norem v tomto duchu je společným úkolem všech orgánů veřejné moci nadanými pravomocí objasňovat, vyšetřovat, stíhat, žalovat, soudit, trestat atd., bez ohledu na to, v jaké „“ státní moci se organizačně, kompetenčně či procesně nacházejí. Potvrzením této myšlenky je již výše popsaná „“ či „“ pravomoc exekutivních orgánů a soudů, která byť vypadá jako „“ nesourodých prvků, vytváří navenek jediné rozhodnutí v materiálním smyslu použitelné jen jako celek. Je nepochybné, že soudní výrok o trestu není možno učinit bez existujícího pravomocného výroku o vině vysloveného správním orgánem. Trest se ukládá za spáchaný skutek, který naplňuje konkrétní ustanovení hmotného práva, typicky znaky skutkové podstaty deliktu a další podmínky nutné pro vznik deliktní odpovědnosti. Na tom nic nemění ani fakt, že jednotlivé „“ rozhodnutí vydaly různé orgány, mezi nimiž není typická ani organizační, ani procesní nadřízenost a podřízenost, každý ve vlastní pravomoci, s odděleným momentem nabytí právní moci, tedy jejich závaznosti a nezměnitelnosti. Zdůrazňuje se již rovněž shora řečené, totiž, že soud rozhodující o trestu musí mít stejný právní rámec jako správní orgán v době rozhodování, tedy je povinen zaznamenat i jeho případný „“ příznivým směrem k pachateli deliktu.

[48] Pokud tedy lze považovat za konformní s Úmluvou svěření určité části agendy „“ do pravomoci správních orgánů s tím, že soudy vykonávají soudní kontrolu na kasačním principu, lze to považovat především za „“ opatření sloužící odbřemenění soudní soustavy s tím, že je efektivnější a levnější, pokud správní orgány, typicky nadané odbornou specializací v určitém oboru, méně formalizovaně rozhodnou např. v nesporných věcech či shromáždí a vyhodnotí „“, které by mohly být později využity (ve smyslu přezkoumání jejich správnosti a relevance, jakož i správnosti úsudku správního orgánu při jejich hodnocení) i v navazujícím soudním řízení, vyvolal-li by je potrestaný svojí správní žalobou.

[49] Nelze ovšem z tohoto „“ opatření dovozovat omezení standardů soudní ochrany poskytované ve věcech podléhajících článku 6 Úmluvy, popř. dovozovat omezení oprávnění a povinnosti soudů vyhodnotit veškeré rozhodující skutkové i právní aspekty jednotlivých případů a aplikovat veškeré Úmluvou vyžadované garance pro rozhodování o trestních obviněních, včetně požadavku na retroaktivní aplikaci pro obviněného příznivější pozdější právní úpravy dovozeného z článku 7 Úmluvy, resp. plynoucího z čl. 40 odst. 6 Listiny. Ve skutečnosti je totiž třeba jednotlivé parametry tohoto „“ opatření vykládat a posuzovat tak, aby garance práva na soudní ochranu byly v plné míře respektovány. Jakýkoli jiný přístup by byl porušením čl. 1 odst. 1 a 2 Ústavy.

[50] tedy z pouhého „“ zajištění soudní ochrany poskytované v České republice na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o vině a trestu za správní delikt, tj. z pravomoci soudu (vedle případného moderačního výroku) pouze zrušit rozhodnutí správního orgánu a věc mu vrátit k dalšímu řízení a nikoli rozhodnutí správního orgánu nahradit, nelze dovozovat omezení soudu v tom smyslu, že nesmí přihlédnout k pozdější, pro pachatele příznivější právní úpravě, jak vyžaduje článek 7 Úmluvy a čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny.

[51] Smyslem veškerých ústavních a mezinárodních záruk pro rozhodování ve věcech trestních je zohlednění toho, že trestání jednotlivce veřejnou mocí představuje jeden z nejintenzivnějších zásahů veřejné moci do autonomní sféry jednotlivce. Fakticky se jedná o použití mocenského donucení, realizaci státního monopolu na násilí, onoho státní existence. Při výkonu této své pravomoci proto musí být veřejná moc svázána celou řadou procesních a materiálních omezení. Jedním z materiálních omezení je právě přesvědčení demokratické většiny o společenské škodlivosti postihovaného jednání formálně vyjádřené v zákoně zakazujícím takové jednání a stanovícím za porušení zákazu příslušný trest (srov. článek 7 Úmluvy a článek 39 Listiny). Pokud tento formálně vyjádřený konsensus společnosti odpadne, byť dodatečně, znamenalo by rozhodnutí o vině a trestu (formálně retrospektivně přezkoumané a jako zákonné shledáno soudem) flagrantní porušení zásady proporcionality, neboť uložení trestu (a jeho následné vykonání) by nemohlo sledovat žádný legitimní cíl a představovalo by jen a formalistickou aplikaci (již mrtvé) litery zákona.

[52] Rozšířený senát dodává, že výše vyslovené závěry neplatí pro Nejvyšší správní soud, neboť ten je orgánem rozhodujícím o mimořádném opravném prostředku. Rozhodnutí krajského soudu o žalobě je pravomocným výsledkem soudního přezkumu, včetně uplatnění plné . Proto v rámci řízení o kasační stížnosti již nemůže být zohledněna právní úprava, která by nabyla účinnosti poté, co právní moci nabylo rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti bez ohledu na uplatněné kasační námitky přezkoumá, zda bylo správně aplikováno právo v předcházejících řízeních. Je tedy i povinen se zabývat právním stavem a jeho případnými změnami nastalými až do okamžiku rozhodování krajského soudu a zkoumat v rámci kasačního přezkumu, zda krajský soud dostál své vlastní povinnosti zkoumat tuto otázku před svým rozhodnutím. Podobná je ostatně situace při rozhodování o trestných činech. V trestní judikatuře se ustálil názor, že změna právní úpravy, byť by nová právní úprava vyznívala ve prospěch pachatele, zásadně není důvodem pro podání mimořádného opravného prostředku (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 1. 2006, sp. zn. 5 Tdo 1588/2005, č. 52/2006 Sb. NS, ze dne 23. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 17/2006, č. 17/2007 Sb. NS, či ze dne 27. 10. 2010, sp. zn. 8 Tdo 697/2010).

[53] Obdobné ostatně zaznělo již v usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55, č. 3339/2016 Sb. NSS, bodu [44]: „.“

[54] Rozšířený senát nemůže odhlédnout ani od toho, jak bylo dosud správními soudy s uvedenou zásadou nakládáno. Rozhodnutí ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, s jehož závěry nyní polemizuje předkládající senát, totiž nepředstavuje ojedinělý „“, ale od té doby již byla vydána řada rozhodnutí, která na tento navazovala, a správní soudy v minulosti již několikráte rozhodly tak, že předpokládaly přihlédnutí k právní úpravě příznivější pro pachatele, byť její účinnost nastala až po pravomocném rozhodnutí správního orgánu.

[55] V rozsudku ze dne 4. 12. 2008, čj. 9 As 7/2008-55, aproboval Nejvyšší správní soud s výslovným přihlášením se k právnímu názoru vyslovenému v rozsudku čj. 2 As 9/2008-77 postup krajského soudu, který moderoval sankci (uložení zákazu činnosti) tak, že od jejího uložení upustil z důvodu, že v době mezi vydáním rozhodnutí správního orgánu a rozhodnutím krajského soudu došlo u jednání, kterého se dopustil pachatel přestupku, ke zmírnění sankce, již za ně bylo možno uložit, tím, že byla vypuštěna povinnost uložit vedle pokuty také zákaz činnosti a ponechána nadále toliko sankce v podobě pokuty.

[56] V rozsudku ze dne 16. 12. 2009, čj. 6 As 40/2009-125, č. 2027/2010 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud v obecné rovině identifikoval s právním názorem vysloveným v rozsudku čj. 2 As 9/2008-77, avšak v daném konkrétním případě shledal, že změna právní úpravy, k níž došlo v době mezi rozhodnutím správního orgánu a rozhodnutím krajského soudu, neznamenala zmírnění oproti dřívějšímu právnímu stavu, nýbrž toliko změnu podmínek a způsobu zjištění rozhodných skutkových okolností.

[57] V rozsudku ze dne 29. 4. 2011, čj. 2 As 10/2011-119, Nejvyšší správní soud s odkazem na výše uvedené rozsudky dospěl k závěru, že je-li zrušena v mezidobí mezi rozhodnutím správního orgánu a rozhodnutím krajského soudu o žalobě obecně závazná vyhláška obce, v níž byla zakotvena skutková podstata přestupku, odpovědnost za přestupek zaniká a krajský soud je povinen tuto skutečnost zohlednit. V tomto rozsudku navíc zaznělo, že právní názor, podle něhož se zásada uvedená v čl. 40 odst. 6 Listiny o retroaktivitě ve prospěch musí uplatnit nejen v rámci správního řízení, ale i v rámci následného řízení soudního, představuje „“.

[58] I v rozsudku ze dne 4. 9. 2012, čj. 7 As 59/2012-38, se Nejvyšší správní soud přihlásil k právnímu názoru vyslovenému v rozsudku čj. 2 As 9/2008-77, jakkoli se zabýval jinými jeho aspekty než nyní posuzovanými (tím, jaké všechny nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí mají být soudem v oblasti správního trestání zohledněny z úřední povinnosti). Podobně tomu bylo vedle řady dalších případů např. v rozsudku ze dne 12. 4. 2013, čj. 2 Afs 64/2012-48.

[59] Z výše uvedeného je zřejmé, že právní názor vyslovený v rozsudku čj. 2 As 9/2008-77 nejenže nelze považovat za ojedinělý, nýbrž že jde o názor výslovně následovaný i v dalších věcech. S ohledem na to, že uvedený právní názor stabilizoval určitou úroveň ochrany základních práv jednotlivce (v daném případě práv osoby, jíž je kladeno za vinu spáchání správního deliktu, na uplatnění retroaktivity pozdějšího zákona ve prospěch této osoby), bylo by možno přiklonit se k jinému, pro jednotlivce méně příznivému výkladu vskutku jen ze závažných důvodů. Takové důvody však rozšířený senát v ničem nespatřuje.

[60] Ústavní soud se doposud výslovně nevyjádřil k otázce, jakou roli sehrává zásada použití pozdější příznivější právní úpravy v soudním řízení správním, pokud k nabytí účinnosti příznivější právní úpravy došlo až po právní moci rozhodnutí správního orgánu. Je ovšem možné připomenout alespoň nález ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, č. 110/2007 Sb. ÚS, , v němž Ústavní soud zdůraznil roli soudů coby strážců základních práv včetně práva vyplývajícího z čl. 40 odst. 6 in fine Listiny. Blíže se však ani v tomto nálezu Ústavní soud nyní rozšířeným senátem posuzovanou otázkou nezabýval, neboť v jím rozhodované věci účinnost nové právní úpravy nastala ještě před rozhodnutím správního orgánu.

[61] Rozšířený senát na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že rozhoduje-li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, že zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější.

[62] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. V souladu s § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce a věc vrací pátému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.

[1] Nesouhlasíme s tezí většiny rozšířeného senátu, podle níž čl. 40 odst. 6 Listiny vyžaduje, aby správní soud bral v potaz změnu právní úpravy ve prospěch pachatele správního deliktu, jakkoliv tato změna nastala až poté, co rozhodnutí správního orgánu nabylo právní moci. Ve skutečnosti žádný takový požadavek neplyne ani z Listiny základních práv a svobod, ani z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

[2] Nezpochybňujeme, že právní předpisy musí být vykládány ve světle ústavně zaručených práv a svobod, resp. mezinárodního práva. Nezpochybňujeme ani případy, kdy mezinárodní či evropské právo vyžaduje prolomení retrospektivity správního soudnictví (viz zásada cit. v bodu [22] většinového stanoviska). Nezpochybňujeme ani, že správní orgán ke změně právní úpravy ve prospěch pachatele v průběhu správního řízení musí přihlédnout z moci úřední. To stanoví zákon (viz § 7 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, resp. § 2 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich), ovšem i kdyby takového zákona nebylo, působila by tu Listina základních práv a svobod přímo.

[3] Ústavní pořádek však nejde tak daleko, aby vyžadoval přihlédnutí ke změně právní úpravy ve prospěch pachatele správního deliktu i poté, co byl za něj správním orgánem pravomocně postižen, a řízení o přestupku tedy pravomocně skončilo. Proto se uplatní na řízení před správním soudem v plném rozsahu § 75 odst. 1 s. ř. s., tedy je nutno při přezkoumání rozhodnutí vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.

[4] Druhý senát ve svém rozsudku ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, jehož závěry jsou nyní zpochybňovány pátým senátem, ve snaze dbát ochrany základních práv vybočil z hranic jejich v té době uznávaného rozsahu a působení. Zřejmé je to i ze skutečnosti, že ačkoli se druhý senát ve svém rozsudku odvolával na ochranu zásady možného zpětného působení zákona ve prospěch pachatele a argumentoval Úmluvou a judikaturou ESLP, v době, kdy byl rozsudek druhého senátu vydán, takováto zásada z Úmluvy nebyla vůbec dovozována. Stalo se tak až rozsudkem velkého senátu ESLP ze dne 17. 9. 2009, I (č. 2), č. 10249/03.

[5] Pro nynější věc je klíčové, že požadavek zohlednit změnu právní úpravy po právní moci správního rozhodnutí neplyne ani z judikatury ESLP, ani z Ústavního soudu.

[6] S požadavky judikatury ESLP je naprosto souladná česká „“ koncepce správního soudnictví, vyjádřená v § 75 odst. 1 s. ř. s. Tato norma v zásadě fixuje právní a skutkový stav přezkumu správního rozhodnutí zpětně k okamžiku vydání pravomocného správního rozhodnutí. Jak totiž vysvětluje ESLP, čl. 6 odst. 1 Úmluvy vyžaduje, aby rozhodnutí správních orgánů trestní povahy byla přezkoumatelná soudem vybaveným úplnou přezkumnou pravomocí, tedy způsobilým zabývat se jak otázkami skutkovými, tak právními (viz rozsudek ESLP ze dne 10. 2. 1983 , č. 7299/75 a 7496/76, bod 29, nebo ze dne 18. 7. 2006, , č. 75615/01, body 26–27). Požadavky spravedlivého procesu vyvěrající z čl. 6 odst. 1 Úmluvy v žádném případě nepožadují, aby správní soud nezávisle na správním orgánu vzal v úvahu i veškeré skutečnosti a právní změny, které nastaly až po vydání napadeného správního rozhodnutí.

[7] S nynější věcí nijak nesouvisí princip plné správního soudnictví, jak většina naznačuje v bodu [31] nebo [43]. Z tohoto principu plyne, že „“, resp. může „“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS).

[8] Krom toho tam většinové stanovisko jde významně nad rámec nynější kauzy a ve svých důsledcích může narušit retrospektivitu správní justice v otázkách skutkových i právních: „“ (bod [43]).

[9] Zdůrazňujeme, že rozhodně nelze z judikatury ESLP jakkoliv vyčíst, že by snad správní orgán pro správní soud jen shromažďoval „“, jak nepřípadně tvrdí většinové stanovisko v bodu [48].

[10] Ostatně i Ústavní soud ve vztahu ke správnímu trestání vysvětlil, že z čl. 40 odst. 6 Listiny „“ (nález ze dne 11. 7. 2007 sp. zn. II. ÚS 192/05, N 110/46 SbNU 11, Telefónica O2 Czech Republic). Správní soud samozřejmě nerozhoduje „“, ale přezkoumává správní rozhodnutí, které pravomocně o trestnosti a uložení trestu rozhodlo. V citovaném nálezu Ústavní soud shledal protiústavnost rozhodnutí NSS nikoliv v tom, že by snad správní soud nezohlednil změnu právní úpravy ve prospěch delikventa v průběhu soudního řízení, ale naopak v tom, že NSS nerozpoznal, že příznivější úpravu měl aplikovat již správní orgán.

[11] Naprosto odlišná situace nastane samozřejmě tehdy, je-li zákon zrušen Ústavním soudem pro jeho protiústavnost. V takovémto případě mají samozřejmě všechny orgány veřejné moci povinnost odstranit rozhodnutí o správním deliktu založená na protiústavním zákoně. Pokud by správní soud ignoroval skutečnost, že správním orgánem aplikovaný zákon byl prohlášen za protiústavní v době řízení před soudem, vedlo by to jen k tomu, že by i samotné rozhodnutí správního soudu bylo protiústavní. To však vůbec není předmětem sporu v nynější situaci.

[12] Většina rozšířeného senátu si v odůvodnění vystačila jen s ústavními kautelami v jejich nejobecnější podobě. Pokud by totiž většina tyto kautely skutečně analyzovala, a to jak jsou chápány Ústavním soudem nebo ESLP, nemohla by nikdy dojít k závěru, k němuž nyní dochází.

[13] Většinové stanovisko připouští, že ESLP se doposud přímo k nyní řešené právní otázce nevyjádřil, odvolává se však na článek 53 Úmluvy, podle něhož mohou vnitrostátní orgány poskytnout vyšší standard ochrany, než jaký zajišťuje Úmluva (viz bod [34]). S tím samozřejmě souhlasíme. Vyšší standard však musí vyvěrat z práva domácího, typicky z výkladu domácí ústavy. Tím se však argumentační kruh většiny uzavírá, neboť nějaký vyšší standard ochrany, daný expanzivnějším výkladem zásady aplikace příznivější právní úpravy, nevyplývá ani z českého vnitrostátního práva. Vnitrostátní orgány včetně našeho soudu musí tento standard odůvodnit na základě relevantních právních argumentů, aplikujících nějaký pramen práva. Nemůže se tak stát jen na základě přesvědčení, že nějaký vyšší standard ochrany je prostě férovější či „“.

[14] Zatímco text § 75 odst. 1 s. ř. s. je jasný a žádnou výjimku neobsahuje, a lze jí tak dotvořit jen na základě jasného příkazu ústavního či mezinárodního práva (viz bod [2] shora), k aplikaci v nynější kauze se nabízela moderace dle § 78 odst. 2 s. ř. s. Moderace představuje zákonem povolenou a přípustnou výjimku z retrospektivního přezkumu, tj. ze zásady vyjádřené v § 75 odst. 1 s. ř. s. Na tom, že by se tak dělo jen k výslovnému návrhu žalobce, přitom nevidíme nic absurdního (srov. k tomu rozumný výklad v rozsudku ze dne 4. 12. 2008, čj. 9 As 7/2008-55, který v podstatě naznačuje cestu i k uplatnění obdobné námitky po uplynutí zákonné lhůty k podání žaloby).

[15] Uvedli jsme, že popření § 75 odst. 1 s. ř. s. není vyžadováno žádnými ústavněprávními důvody. Krom toho však nynější rozhodnutí narušuje i druhou stálici naší judikatury, totiž bez přesvědčivé argumentace se odchyluje od korespondující judikatury trestní.

[16] Je v zájmu zachování právní jistoty a bezrozpornosti právního řádu, aby se naše rozhodovací praxe v oblasti správního trestání bezdůvodně neodchylovala od základních principů platných v trestním právu. Nejvyšší soud i Ústavní soud jsou jednotné ve výkladu limitu pro použití zásady umožňující retroaktivní působení zákona ve prospěch pachatele. Tímto limitem je právě pravomocné rozhodnutí o vině pachatele.

[17] Jak zaznělo např. v usnesení NS ze dne 18. 1. 2006, sp. zn. 5 Tdo 1588/2005, č. 52/2006 rozh. tr.: „.“ (obdobně také např. usnesení NS ze dne 23. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 17/2006, č. 17/2007 Sb. NS, či ze dne 27. 10. 2010, sp. zn. 8 Tdo 697/2010, a další rozhodnutí NS). S uvedeným se ostatně ztotožňuje i trestněprávní doktrína (srov. Šámal, P. a kol. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, s. 51).

[18] Rozšířený senát se neměl odchýlit od shora uvedených závěrů. Ty totiž zcela odpovídají přezkumné úloze správního soudu. V souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. správní soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Retrospektivní přezkum správních rozhodnutí předpokládá kasační zásah soudu tam, kde správní orgán rozhodl nezákonně nebo postupoval v předchozím řízení procesně vadně. Nepředpokládá však v řízení o žalobě proti rozhodnutí možnost zrušení rozhodnutí jen pro změnu právní úpravy, k níž došlo po právní moci přezkoumávaného správního rozhodnutí. Tato situace by se nedala podřadit pod žádný zákonem předpokládaný kasační důvod, ať již vadu řízení či vadu samotného rozhodnutí, kterou by mohl soud správnímu orgánu vytýkat a na jejím základě napadené rozhodnutí zrušit.

[19] Jak dále vyplývá z trestněprávní judikatury, a s těmito závěry se plně ztotožňujeme i pro oblast správního trestání, pozdější změna zákona není důvodem ani pro uplatnění mimořádných opravných prostředků. Uplatní se pouze v případě „“ řízení, tedy před tím, než rozhodnutí o (správním) trestu nabude právní moci.

[20] Nutno v tomto kontextu zdůraznit, že soudní řízení není pokračováním správního řízení, nýbrž samostatným a nezávislým přezkumem rozhodnutí, které ze správního řízení vzešlo (srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS, usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, bod [47], naposledy usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 2. 2016, čj. 7 As 93/2014-48, č. 3380/2016 Sb. NSS, bod 23). Tento přezkumný charakter správního soudnictví zdůrazňuje též shora citovaný § 75 odst. 1 s. ř. s. Nynější rozhodnutí ho naproti tomu popírá.

[21] Ke změně právní úpravy, která by byla pro pachatele správního deliktu příznivější a jejíž účinnost by nastala až po pravomocném rozhodnutí správního orgánu, je možné přihlédnout pouze v případě, že by bylo takovéto pravomocné rozhodnutí (z jiných důvodů) zrušeno. V tom případě budou správní orgány muset změnu právní úpravy ve prospěch pachatele správního deliktu zohlednit v novém řízení a v novém rozhodnutí ve věci (§ 101 správního řádu).

[22] Jednotný postoj existující v oblasti trestního práva, podle něhož se použije pro pachatele příznivější právní úprava, jejíž účinnost nastala až po spáchání deliktu, ovšem pouze do okamžiku rozhodování o něm, by měl být z důvodu jednotného přístupu k téže právní otázce a vzhledem k přezkumné povaze správního soudnictví převzat rovněž v trestním právu správním.

[23] Právo se nevyvíjí ve vakuu a změny právní úpravy do jisté míry vždy odrážejí společenskou poptávku po více či méně důraznější ochraně určitých vztahů, zájmů či hodnot. To se promítá rovněž do „“, či naopak „“ určitého jednání (obdobné ostatně zaznělo již v usnesení rozšířeného senátu z 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55, č. 3339/2016 Sb. NSS) a konkrétně se pak ztělesňuje ve vedení řízení proti pachateli deliktu s cílem rozhodnout o vině a trestu. Toto řízení má svůj začátek, určitý průběh a je ukončeno pravomocným rozhodnutím. Po takovémto rozhodnutí se již na „“ hledí jako na „“ daného deliktu, ať již trestního či správního.

[24] Společnost i zpětně posuzuje a hodnotí výsledek své trestní politiky, kterou pak může na základě nových zjištění i následně vymezit jinak, to však ještě neznamená, že má docházet k přehodnocení výsledku samotných již ukončených jednotlivých řízení rozhodnutím o vině a trestu, tedy že by zákonem byla zrušena pravomocná rozhodnutí. Jen velmi výjimečně může dojít k takovému významnému přehodnocení pohledu na jednání, které dříve bylo posuzováno jako trestný čin, jež by se dotýkalo dříve vydaných pravomocných rozhodnutí. Jedná se především o situace, kdy dochází k zásadním společenským změnám a je nutno napravit některé křivdy, k nimž masově docházelo v předchozím režimu (srov. např. § 2 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci).

[25] Rozsudek sp. zn. 2 As 9/2008, proti němuž se vymezuje pátý senát, je citován v desítkách rozhodnutí. Byl rovněž publikován ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 1684/2008. Právní věta k tomuto judikátu předsazená však neříká nic více a nic méně, než že k porušení čl. 40 odst. 6 Listiny přihlíží Nejvyšší správní soud i bez tomu odpovídající kasační námitky. To je zajisté v souladu s judikaturou Ústavního soudu, kterou citujeme v bodu [10]. Ani my nezpochybňujeme, že zdejší soud musí přihlédnout k takovéto (protiústavní) vadě, stala-li se v řízení před správním orgánem, a tuto vadu nerozpoznal krajský soud.

[26] sp. zn. 2 As 9/2008 bývá citován pro obecnou podporu přímého působení ústavy a základních práv v právu podústavním, resp. pro názory typu, že „“ (rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2010, čj. 1 As 17/2010-294), resp. pro podporu jiných obecných principů (rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2012, čj. 1 Afs 45/2012-38, bod [12]).

[27] V čem ale sp. zn. 2 As 9/2008 rozhodně žádnou konstantní judikaturu nevytvořil, je konkrétní právní otázka, o kterou se s většinou nyní přeme. Například většinou rozšířeného senátu citovaný rozsudek ze dne 4. 9. 2012, čj. 7 As 59/2012-38, dokonce jen deklaruje, že k porušení zásady přihlédne soud z úřední povinnosti (o nějakou změnu zákona zde vůbec nejde, sp. zn. 2 As 9/2008 je zmíněn jen pro ilustraci). Jde tedy o právní názor, s nímž se v nynější věci nepřeme a ani nechceme přít. Rozsudek ze dne 16. 12. 2009, čj. 6 As 40/2009-125, č. 2027/2010 Sb. NSS, druhého senátu sice zmiňuje, ovšem dospívá k závěru, že zde nejde o případ, kdy by bylo třeba aplikovat na pachatele deliktu pozdější úpravy, neboť ta pro něj není příznivější.

[28] Rozsudky, které sp. zn. 2 As 9/2008 opravdu aplikují, jsou tak jen rozsudek ze dne 4. 12. 2008, čj. 9 As 7/2008-55, a ze dne 29. 4. 2011, čj. 2 As 10/2011-119.

[29] Osobně můžeme mít jako soudci různé pohledy na rozumnost, spravedlivost či efektivnost této úpravy, zejména ve vztahu k retrospektivnímu přezkumu rozhodnutí správního trestání. lze samozřejmě uvažovat i o změně této úpravy, respektive o zvláštní úpravě přezkumu rozhodnutí ve věcech správního trestání (třebas i ve formě rozhodování, jako je tomu například podle části páté občanského soudního řádu ve vztahu k rozhodování správních orgánů o věcech soukromoprávních). je však situace jasná, a nemá být narušována kreativní judikaturou rozleptávající základní kostru soudního řádu správního.

[30] Dokud existuje stávající právní stav zakotvující retrospektivní přezkum správních rozhodnutí, měli bychom ho ctít, ledaže bychom snesli přesvědčivé argumenty ve prospěch ústavněkonformního výkladu. Takovéto argumenty však rozšířený senát v nynějším rozhodnutí nesnesl.