1483/2008
Řízení před soudem: žalobní legitimace
Ej 316/2007
Řízení před soudem: žalobní legitimace
k § 65 odst. 2 a § 66 odst. 3 soudního řádu správního
k § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 218/2004 Sb.*)
k čl. 9 odst. 2 a 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb. m. s. (v textu též "Aarhuská úmluva" nebo "Úmluva")
k čl. 10a Směrnice Rady ze dne 27. června 1985, o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (85/337/EHS), ve znění Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003
Občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, má právo na přístup k soudu dle § 65 odst. 2 s. ř. s. za účelem přezkumu rozhodnutí správních orgánů v řízeních, kterými jsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, avšak pouze za splnění podmínek předepsaných v § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (zejména musí oznámit svou účast v řízení před správním orgánem), a dalších podmínek předepsaných soudním řádem správním [zejména § 68 písm. a) s. ř. s., tedy vyčerpání řádných opravných prostředků].
Při nesplnění uvedených podmínek se občanská sdružení nemohou domáhat přezkumu rozhodnutí správních orgánů na základě § 66 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s čl. 9 odst. 2 nebo 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb. m. s., nebo ve spojení s čl. 10a Směrnice Rady ze dne 27. června 1985, o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (85/337/EHS), neboť tato ustanovení předpokládají splnění výše uvedených podmínek stanovených vnitrostátními právními předpisy.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006-59)
Prejudikatura:
nález č. 18/2003 Sb. ÚS (sp. zn.Věc:
Spolek B. proti vládě České republiky, za účasti Antonína L., o udělení výjimky ze zákazu povolovat změny využití území, o kasační stížnosti žalobce.Žalovaný rozhodl usnesením ze dne 3. 11. 2004 o povolení výjimky ze základních ochranných podmínek Chráněné krajinné oblasti Beskydy panu Ludvíku L. podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb., konkrétně ze zákazu povolovat změny využití území Lysé hory v souvislosti s provozem malé (jižní) sjezdové trati.
Proti usnesení žalovaného podal žalobce správní žalobu u Městského soudu v Praze, ve které zejména uvedl, že se nemohl účastnit řízení o vydání napadeného usnesení. V důsledku změny zákona č. 114/1992 Sb. provedené zákonem č. 218/2004 Sb. s účinností od 28. 4. 2004 se stal příslušným k udělování výjimek podle § 43 nově namísto Ministerstva životního prostředí žalovaný. Žalobce požádal Ministerstvo životního prostředí již v roce 1999, aby jej informovalo o řízeních v okresech Frýdek-Místek, Nový Jičín a Vsetín. Poté, co se zmíněnou novelou stal příslušným k udělování výjimek dle § 43 žalovaný, nebyl žalobce o řízeních informován. Žalobce dovozoval svou žalobní legitimaci také z § 66 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy.
Městský soud usnesením ze dne 26. 9. 2005 žalobu odmítl. Zabýval se zejména otázkou aktivní legitimace stěžovatele k podání žaloby a dovodil, že Aarhuská úmluva není přímo aplikovatelná v českém právním řádu. Účast veřejnosti v předmětných řízeních upravuje § 70 zákona č. 114/1992 Sb. Protože žalobce nesplnil podmínky účasti v řízení o vydání výjimky, nebyl ani aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného.
Žalobce (stěžovatel) podal proti tomuto usnesení městského soudu kasační stížnost, ve které mimo jiné uvedl, že soud nesprávně vyložil podmínky aktivní legitimace stěžovatele ve vztahu k požadavkům čl. 9 odst. 2, 4 a 5 Aarhuské úmluvy a dále že opomenul čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice 85/337/EHS. Stěžovatel považuje za nesprávný názor městského soudu, podle kterého nemá aktivní legitimaci k podání žaloby z toho důvodu, že se neúčastnil správního řízení. Žádné správní řízení, do kterého by se mohl přihlásit, nebylo vedeno. Výjimky dle § 43 zákona č. 114/1992 Sb. jsou povolovány formou usnesení vlády, tedy ne ve správním řízení. Není tedy na místě postup podle § 70 zákona č. 114/1992 Sb. Z toho vyvozuje stěžovatel faktickou nesplnitelnost podmínky účasti v předchozím řízení. V takovém případě je možno naplnit závazek z Aarhuské úmluvy jedině tak, že se přizná aktivní legitimace osobám z řad dotčené veřejnosti přímo na základě čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy (ve spojení s čl. 10 Ústavy). Dále argumentuje přímým účinkem směrnice Rady 85/337/EHS, jejíž čl. 10a se shoduje s čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy. I ze znění této směrnice tedy vyplývá povinnost členských států ES zajistit, aby dotčená veřejnost měla přístup k soudní ochraně za podmínek touto směrnicí stanovených. Městský soud měl dle stěžovatele uznat přímý účinek tohoto ustanovení, a připustit tak jeho aktivní legitimaci v dané věci.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Na to navazuje posouzení správnosti právního názoru městského soudu, který dovodil, že stěžovatel není aktivně legitimován k podání správní žaloby proto, že se neúčastnil řízení vedeného vládou ve věci předmětné výjimky. Stěžovatel naproti tomu dovozoval, že se řízení účastnit nemohl, protože došlo ke změně vnitrostátní legislativy (§ 43 zákona č. 114/1992 Sb.) a o výjimkách nyní rozhoduje vláda. Protože si stěžovatel změny "nevšiml", nepodal vládě žádost dle § 70 odst. 2, proto se o řízení nedozvěděl a nemohl se řízení účastnit. Navíc uvádí, že vláda rozhodla usnesením, žádné správní řízení, kterého by se mohl účastnit, nebylo vedeno. Aktivní legitimace stěžovatele navíc má vyplývat přímo z čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice 85/337/EHS ve spojení s § 66 odst. 3 s. ř. s. (zvláštní žalobní legitimace k ochraně veřejného zájmu).
Argumentace stěžovatele není správná. Dle čl. 2 bodu 5 Aarhuské úmluvy stanoví vnitrostátní předpisy požadavky, které musí splnit nevládní organizace, aby byly považovány za dotčenou veřejnost a měly přístup k soudu dle čl. 9 (odst. 2) Úmluvy. Totéž stanoví ve čl. 1 bod 2 i uvedená směrnice. Pokud tedy stanoví česká
legislativa
a judikatura
podmínku předchozí účasti ve správním řízení jako podmínku pro aktivní legitimaci, je to zcela v souladu s uvedenými mezinárodními, resp. komunitárními předpisy.Možnost stanovit podmínku přístupu k soudnímu řízení ve formě účasti na předchozím správním řízení stanoví sama Aarhuská úmluva. V čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy se odkazuje na přezkoumání jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti a přitom se nevylučuje možnost předběžného přezkoumání správním orgánem a není ovlivněn požadavek, aby byly vyčerpány postupy správního přezkoumávání před předáním věci k soudnímu přezkoumání tam, kde to vnitrostátní právo vyžaduje.
Z implementační příručky k Aarhuské úmluvě (The Aarhus Convention:
An Implementation Guide
, United Nations, New York and Geneva 2000) plyne, že přístup k soudní ochraně, který zakotvuje, především znamená, že dotčená veřejnost má vůbec k dispozici právní mechanismy přezkoumání případného porušení práva na informace a práva na účast na rozhodování v otázkách životního práva podle této Úmluvy a vnitrostátního práva životního prostředí (str. 125). Tyto podmínky Česká republika jednoznačně splňuje. Občanským sdružením podle českého práva (jímž je i stěžovatel) je přiznáno právní postavení s možností brojit proti rozhodnutím porušujícím jejich práva nebo zákon.Podstatné v souzené věci je, že právo na soudní ochranu neexistuje osaměle, nezávisle a bez dalších souvislostí. Vždy je vázáno na právo na přístup k informacím a právo účasti při rozhodování v otázkách životního prostředí. Váže se tedy na oprávnění deklarovaná v čl. 4 a 6 a další Aarhuské úmluvy a konkrétně přiznaná vyplývající vnitrostátní legislativou (zde zákonem č. 114/1992 Sb., ustanovením § 70). Aarhuská úmluva poskytuje výslovně smluvním stranám volnost v tom, jak si uvedená práva a procesní postupy k jejich ochraně uvedou do svých vnitrostátních úprav (Implementační příručka k Aarhuské úmluvě, str. 123) a jak přizpůsobí svou právní úpravu Aarhuské úmluvě. Úmluva totiž poskytuje jen obecné zásady a povinnosti ukládá skrze vnitrostátní legislativu. Přímo nestanovila konkrétní ustanovení o právní (soudní) ochraně a přezkumu jmenovaných aktů a pouze odkazuje na vnitrostátní právní úpravy, jimž nepřikazuje jmenovitě a striktně, jak má přezkum předmětných aktů vypadat. Důvodem je skutečnost, že přezkumné systémy stran Úmluvy se liší, proto není ani možné vnucovat jim (např. nesystematicky) nějaké detailní, třebas až cizorodé a nezapadající postupy.
Ustanovení čl. 9 odst. 3 Úmluvy předvídá nikoli svou přímou použitelnost pro osoby z řad veřejnosti, ale výslovně stanoví, aby strany Úmluvy zajistily přístup ke správním a soudním řízením proti těm aktům, které jsou v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se životního prostředí. Úmluva tedy vnitrostátní právo a samostatnou úpravu států předpokládá a respektuje. Tím si sama udává v tomto ustanovení charakter smlouvy, která není uplatnitelná přímo (
self-executing
) a nemá nástroje svého prosazování. Má pouze povšechný ráz a otevírá prostor pro politické uvážení zákonodárce strany Úmluvy při vytváření příslušné legislativy (obdobně rozhodoval u mezinárodní úmluvy, která není přímo uplatnitelná, Ústavní soud nálezem ze dne 5. 2. 2003 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 34/02*) ). Přímou aplikovatelnost Aarhuské úmluvy vyloučil rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-111 (dostupné na www.nssoud.cz), kde bylo taktéž zdůrazněno, že adresátem Úmluvy je stát a jeho veřejná moc, anebo v usnesení ze dne 24. 1. 2007, čj. 3 Ao 2/2007-42 (dostupné na www.nssoud.cz), v němž Nejvyšší správní soud zdůraznil, že požadavek přímé aplikace znamená, že ustanovení mezinárodní smlouvy jsou konstruována natolik určitě a jasně, že z nich lze vyvodit práva a povinnosti vnitrostátních subjektů, aniž by bylo třeba nějakých vnitrostátních opatření.Jádrem věci v posuzovaném případě není porušení práva tak, jak jej předvídá Aarhuská úmluva. Právo na soudní přezkum přiznává Úmluva v těch případech, kdy došlo k porušení hmotného nebo procesního práva v řízeních o poskytnutí informací či ohledně účasti dotčené veřejnosti na rozhodování v otázkách životního prostředí. K tomu však v souzené věci rovněž nedošlo. Vláda vydala předmětné usnesení v souladu s § 43 zákona č. 114/1992 Sb. v řízení, v němž stěžovatel nebyl účastníkem, a v řízení, o jehož existenci či zahájení stěžovatel informován být nemusel, neboť o to vládu nežádal.
Implementační příručka dále uvádí, že existují země, kde platí zásada subsidiarity, tj. nutnosti vyčerpání všech opravných prostředků ve správním řízení (str. 130 příručky) před zahájením soudního řízení. Pokud takový požadavek vnitrostátní úprava obsahuje, Úmluva jej výslovně povoluje. Český právní řád, jmenovitě soudní řád správní, takový požadavek obsahuje jakožto zásadu řízení a výslovné ustanovení § 5 s. ř. s. To říká, že
"nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon".
Smyslem Úmluvy není v dané oblasti sjednotit procesní postupy všech jejích stran ve správním i soudním řízení, naopak, Úmluva respektuje tradice a možnosti vnitřních právních úprav současných i budoucích stran.
Výše uvedený závěr vyplývá dále i z komparace legislativní implementace Úmluvy a směrnice v jiných státech. Německý zákon ze dne 7. 12. 2006 (
Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG
) stanoví ve svém § 2 odst. 1 bod 3 jako podmínku žalobní legitimace občanských sdružení mj. předchozí účast ve správním řízení, eventuálně protiprávní odepření této účasti. Stěžovatel v daném případě si však svou žádostí účast ve správním řízení nezajistil. Obdobnou podmínku stanoví i rakouský zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, který byl za účelem implementace směrnice 85/337/EHS novelizován v roce 2005, ve svém § 19 odst. 10. Uvedený německý zákon sdružením působícím v oblasti ochrany životného prostředí stanoví (§ 3) pro jejich aktivní legitimaci další podmínky, jako například minimální dobu, po kterou jsou v této oblasti činní, rozsah činnosti, uznání zvláštním spolkovým úřadem pro životní prostředí a další.Ze srovnání plyne, že česká vnitrostátní úprava umožňuje prostřednictvím § 70 zákona č. 114/1992 Sb. přístup dotčené veřejnosti k informacím a do příslušných správních řízení velmi široce a stanoví pouhou minimalistickou podmínku o tyto informace jednoduchým způsobem požádat a do předmětných řízení se po obdržení informace o jejich vedení přihlásit. Tuto podmínku však v daném případě stěžovatel nesplnil a ani neuvádí (a ani ze soudního a správního spisu není patrno ničeho), co by bránilo tuto žádost podat.
Dne 28. 4. 2004 nabyl účinnosti zákon č. 218/2004 Sb., který zavedl pro žádosti dotčené veřejnosti podané u správního orgánu lhůtu, po kterou tato žádost platí, a to na jeden rok. Současně stanovil pravomoc rozhodovat o výjimkách podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb. namísto Ministerstva životního prostředí vládě. Podle spisového materiálu byla žádost stěžovatele podána ještě před účinností zákona č. 218/2004 Sb. Žádost o výjimku podal Antonín L. vládě dne 30. 6. 2004, tedy až po nabytí účinnosti citovaného zákona. V souladu se zásadou, že práva náležejí bdělým, bylo na stěžovateli, aby podle nové právní úpravy žádost podal, a tak se mohl stát účastníkem řízení.
Stěžovatel je oprávněn účastnit se řízení o územním rozhodnutí o změně užívání pozemku (čehož i, jak vyplývá z kasační stížnosti, využil), může toto rozhodnutí napadnout správní žalobou a v rámci tohoto soudního přezkumu pak soud přezkoumá i zákonnost napadeného rozhodnutí vlády o udělení výjimky jakožto podkladového rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. Tento procesní postup není nikterak v rozporu s požadavky Aarhuské úmluvy ani se směrnicí 85/337/EHS.
Stěžovatel byl podle jeho stanov občanským sdružením založeným s cílem ochrany kvality životního prostředí regionu, především jeho přírodních složek ve všech jejich rozmanitostech, dále s cílem obnovy a rozvoje území na principu globálního trvale udržitelného rozvoje, uchování osobitého rázu krajiny oblasti a působení na ekologické vědomí obyvatel, jejich vedení k osobní odpovědnosti za stav a vývoj životního prostředí regionu. O to více je překvapující, že opomenul zmíněnou novelu zákona č. 114/1992 Sb. zákonem č. 218/2004 Sb. a nepožádal vládu v souladu s § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., aby byl předem informován o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona.
Závěrem lze tedy shrnout, že postup městského soudu, který stěžovateli aktivní legitimaci v dané věci nepřiznal, byl správný a v souladu se zákony i mezinárodními závazky České republiky.
*)
Nyní i ve znění zákona č. 186/2006 Sb.
*)
Publikován pod č. 18/2003 Sb. ÚS.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.