Vydání 3/2016

(...) [16] Podmínkou poskytnutí ochrany proti nezákonnému zásahu dle § 85 s. ř. s. je mj. neexistence jiného prostředku ochrany nebo nápravy, resp. jeho bezvýsledné vyčerpání (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS). Důsledkem nesplnění této podmínky je nepřípustnost žaloby, kterou soud dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítne.

[17] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval otázkou, zda stěžovatelka mohla dosáhnout obrany proti tvrzenému zásahu, který mimo jiné měl spočívat v dopadu rdousivého účinku solárního odvodu na stěžovatelku, způsobeného právě nečinností ministra. Pokud by bylo postaveno najisto, že takové prostředky obrany existují a stěžovatelka je nevyužila, musel by soud žalobou napadený rozsudek zrušit a žalobu odmítnout jako nepřípustnou. Takovou jistotu však Nejvyšší správní soud nemá, i když užití prostředků eliminace rdousivého účinku odvodu předpokládá (viz níže body [25]–[28] a bod [30] rozsudku). Není prozatím dostatečně zřejmé, zda se bude jednat o účinné prostředky obrany. V takovém případě soud proto uzavírá, že žaloba byla přípustná a stěžovatelce bylo nutno přístup k soudu umožnit.

[18] Kasační stížnost není důvodná.

[19] Na úvod Nejvyšší správní soud shrnuje podmínky pro užití žalobního typu, který ke své obraně zvolila stěžovatelka. V řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (dále jen „zásah“) je dle § 82 s. ř. s. aktivně žalobně legitimován „[k] [zásahem] “. Podmínkou je tedy tvrzení konkrétního zásahu správního orgánu, který míří přímo proti žalobci a který jej (popř. jeho důsledky) současně krátí na jeho individuálních právech. Základem je jasné tvrzení o zásahu či jeho důsledcích do právní sféry žalobce. V průběhu řízení pak soud zkoumá jednotlivé definiční znaky tvrzeného zásahu (konkrétnost tvrzení zkrácení na žalobcových právech, nezákonnost zásahu), což je vždy úvahou ve věci samé, která pak v konečném důsledku vede k závěru, že buď k tvrzenému zásahu vůči žalobci nedošlo, nebo došlo, nebyl však nezákonný, anebo sice byl nezákonný, ale žalobce jím nebyl přímo krácen na svých subjektivních právech, resp. nebyl zaměřen přímo proti němu, anebo k tvrzenému nezákonnému zásahu skutečně došlo, a trvá-li, soud nařídí jeho ukončení. Pro povahu zásahu pak je důležité to, že byl učiněn správním orgánem (při výkonu veřejné správy).

[20] V projednávané věci se stěžovatelka domáhala ukončení nezákonného zásahu, který spatřovala v nečinnosti ministra. Ten byl podle stěžovatelčina názoru vázán příkazem soudní moci vydat „“ postupem podle § 260 daňového řádu. Je skutečností, že podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu by byl nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků odvodu vyměřeného podle zákona, leč dopadajícího rdousícím způsobem na jednotlivce, za stávající právní úpravy institut prominutí daně, upravený v § 259 a § 260 daňového řádu (k podrobnostem viz body [48] až [57] citovaného usnesení rozšířeného senátu).

[21] Stěžovatelka však v nyní posuzovaném případě brojí proti „“ ministra s tvrzením, že právě tato jeho nečinnost zasahuje přímo proti ní. Nevznesla však žádný konkrétní důvod, proč a jak absence postupu ministra podle § 260 daňového řádu zasahuje do jejích konkrétních subjektivních práv. V tomto ohledu tedy souhlasí Nejvyšší správní soud se závěrem městského soudu, že v „“ ministra nelze bez dalšího spatřovat nezákonný zásah namířený přímo proti stěžovatelce.

[22] Z principu dělby moci a subsidiarity ochrany práv jednotlivce je zřejmé, že řešení nepříznivých dopadů odvodu na jednotlivce je primárně v rukou moci zákonodárné a výkonné. Není-li naplněn požadavek ochrany jednotlivce v těchto stupních, nastupuje moc soudní.

[23] Od vydání rozhodnutí rozšířeného senátu však uplynula již dostatečně dlouhá doba k tomu, aby se s ním všechny zainteresované subjekty mohly podrobně seznámit a reagovat na ně. Ačkoliv se prozatím jednalo pouze o „“ řešení, neboť rozšířený senát v uvedeném usnesení zdůraznil, že v řízení o stížnosti na postup plátce daně (což bylo procesní prostředí projednávané věci) není prostoru pro řešení likvidačních účinků, rozhodl se Nejvyšší správní soud v řízení v citované věci sp. zn. 1 Afs 121/2014 obrátit na ministra financí s výzvou ke sdělení stanoviska (postupem podle § 74 odst. 1 s. ř. s.), zda Ministerstvo financí připravuje nějaké legislativní změny či zda ministr zvažuje vydání rozhodnutí dle § 260 odst. 1 písm. a) daňového řádu tak, aby bylo možno v konkrétních případech posoudit, nemá-li solární odvod na jednotlivé poplatníky likvidační dopady, a podrobit úvahu správního orgánu o dané otázce soudnímu přezkumu, v intencích závěrů vyslovených v citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.

[24] Ministerstvo financí reagovalo na tuto výzvu přípisem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 8. 12. 2014, z něhož plyne, že ministr financí momentálně neplánuje vydat rozhodnutí o prominutí daně dle § 260 odst. 1 písm. a) daňového řádu, které by dopadalo na poplatníky solárního odvodu. V přípravě nejsou ani žádné změny zákonné úpravy. Ministerstvo nicméně zdůraznilo, že danou problematikou se s cílem naplnit principy vyslovené soudní mocí intenzivně zabývá a přikládá závěrům Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu ohledně možného „“ solárního odvodu v individuálních případech maximální důležitost.

[25] Podle přesvědčení Ministerstva financí pak lze „“ solárního odvodu za současné právní úpravy účinně předcházet postupem podle § 156 a § 157 daňového řádu, tedy posečkáním úhrady jiných daní, u kterých výrobci elektřiny ze slunečního záření vzniká povinnost jejich úhrady. Ve výjimečných případech, kdy má odvod na poplatníka – výrobce elektřiny ze slunečního záření – likvidační účinky, lze podle Ministerstva financí důvodně předpokládat, že jeho ekonomická situace bude celkově špatná a tento poplatník bude mít popř. nedoplatky i na jiných daních. Pro uplatnění institutu posečkání je přitom rozhodující posouzení komplexní situace daňového subjektu. Pokud tedy bude v konkrétním individuálním případě shledán „“ odvodu, nic nebrání správci daně toto zohlednit a poskytnout poplatníkovi úlevu formou posečkání s úhradou např. daně z příjmů či daně z přidané hodnoty. Podle § 157 odst. 7 daňového řádu může zároveň správce daně z důvodu tvrdosti založené ekonomickými nebo sociálními poměry daňového subjektu upustit od předepsání úroku z posečkání.

[26] Ministerstvo financí dále odkázalo na upozornění, které pro daňové subjekty zveřejnilo na internetových stránkách daňové správy dne 18. 9. 2014 (http://www.financnisprava.cz/cs/dane-a-pojistne/novinky/2014/resenimoznych-individualnich-likvidacni-5347). Je tedy názoru, že zde uvedený postup představuje mechanismus požadovaný Ústavním soudem pro možnost individuálního řešení případných likvidačních účinků solárního odvodu.

[27] Nejvyšší správní soud k uvedenému již uvedl, že pokud se výrobce elektřiny ze slunečního záření dostane do situace individuálních likvidačních účinků spojených s úhradou (odvedením) této daně, může požádat o posečkání s úhradou jiné daně. Správce daně posoudí jeho celkovou ekonomickou situaci, a nastane-li takový účinek, rozhodne o posečkání úhrady jiné daně. Garance patnáctileté návratnosti investice do solární elektrárny (zákonem předpokládaná) totiž neznamená právo každého jednotlivého podnikatele v oboru výroby elektřiny ze solárního záření na ziskovost jeho podnikání odpovídající uvedené návratnosti. Znamená pouze, že za obvyklých okolností a při vynaložení péče řádného hospodáře by zpravidla uvedené návratnosti mělo být u průměrného podnikatele podnikajícího v tomto oboru dosaženo. Proto tedy ne každé obtíže spojené s nutností unést břemeno solárního odvodu, byť by ve spojení s dalšími faktory zásadně ovlivnily hospodaření podnikatele, mohou mít likvidační účinky ve smyslu, v jakém je chápe citovaný nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11.

[28] Podstatné je, že rozhodnutí ve věci žádosti o posečkání s úhradou jiné daně musí být řádně odůvodněno a je samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2006, čj. 3 Afs 10/2003-106, č. 1107/2007 Sb. NSS, ze dne 22. 4. 2011, čj. 2 Afs 88/2010-70, č. 2347/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 19. 3. 2008, čj. 9 Afs 131/2007-53; popř. i nález Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04, č. 62/2006 Sb. ÚS).

[29] Není věcí soudní moci diktovat veřejné správě konkrétní způsoby naplnění jejích ústavních povinností. Rozšířený senát na konkrétním případu modeloval možnost eliminace likvidačních účinků odvodu. Byl ovšem při svém rozhodování vázán jednak vlastní pravomocí řešit předloženou spornou právní otázku (a jen ji), jednak skutkovým a právním půdorysem posuzované věci. Na něm formuloval své závěry a nemohl se vymknout do oblasti jiných daňových povinností daňového subjektu a jeho celkové ekonomické situace. Na rozdíl od rozšířeného senátu má daňová možnost rozvinout úvahu o zmírnění likvidačních účinků i jinými prostředky – a to posouzením celkové ekonomické situace daňového subjektu se zohledněním a znalostí jeho pozic ve všech daních.

[30] Nejvyšší správní soud stále sleduje vývoj praxe ve věcech úhrady solárních odvodů. Je si rovněž vědom, že za současného stavu prozatím nelze předjímat, zda k dosažení ústavně žádoucího stavu, tedy k tomu, aby v těch případech, v nichž je to vskutku odůvodněné, byl případný likvidační efekt solárního odvodu eliminován, postačí uplatnit pouze institut posečkání s úhradou jiné daňové povinnosti. Je dobře možné, že vzhledem k rámcovým ekonomickým podmínkám a s ohledem na to, jaký typ osob v oboru výroby elektřiny ze solárního záření převážně podniká, postačí toliko uplatnění institutu posečkání úhrady jiné daně. Pokud by tomu tak bylo, nebylo by možno veřejné správě vytýkat nevydání „“ podle § 260 odst. 1 písm. a) daňového řádu, neboť by to s ohledem na konkrétní rámcové ekonomické podmínky nebylo nezbytné. Takové hodnocení by v současné věci bylo pouze hypotetické. Stěžovatelka totiž ani nevyužila konkrétní ochrany, kterou jí § 156 a § 157 daňového řádu umožňují a kterou zvolila jako účinný prostředek ochrany konkrétního subjektu před likvidačními účinky solárního odvodu.

[31] Je tak nyní na stěžovatelce, aby tvrdila a konkrétními argumenty a fakty týkajícími se jejího hospodaření osvědčila, že solární odvod pro ni přestavuje zátěž, která ji ohrožuje v její ekonomické existenci. Stěžovatelka musí především osvědčit, že při své činnosti doposud postupovala s péčí řádného hospodáře. To především znamená doložit, že si pořídila vybavení pro svou činnost (typicky solární panely) za podmínek v dané době obvyklých a že i v jiných ohledech jednorázové i průběžné náklady její činnosti byly vynaloženy, resp. jsou vynakládány za podmínek na trhu obvyklých. Totéž obdobně musí být samozřejmě doloženo i o způsobu a podmínkách financování stěžovatelky z vnějších zdrojů. Dále to znamená osvědčit, že samotný rozsah a další parametry jejího podnikatelského záměru odpovídaly a i nyní odpovídají obvyklým standardům v daném odvětví (např. pro svůj malý rozsah neumožňují v přiměřené míře využít ekonomického efektu úspor z rozsahu; podstatným mohou být i specifické lokální, klimatické nebo jiné podmínky místa, v němž se solární panely nacházejí, anebo i nevhodné nastavení jiných ekonomických parametrů na okraji obvyklého spektra projektů obecně považovaných za slibné a skýtající rozumnou naději na rentabilitu a životaschopnost). Konečně je třeba osvědčit, že se stěžovatelka poctivě pokusila využít všech „“ prostředků ochrany proti zátěži představované solárním odvodem, a přesto tyto prostředky nejsou s to zachovat její životaschopnost. Je tedy především povinna doložit, že využila nástrojů podle § 156 a § 157 daňového řádu, a to v plné jejich šíři a ve vztahu ke všem jí placeným daním či jiným odvodům, na které jsou tyto nástroje použitelné, a ačkoli jí jejich dobrodiní bylo poskytnuto, ani tak to nestačí k zachování její životaschopnosti. Teprve osvědčila-li by stěžovatelka výše uvedený komplex rozhodných na sebe navazujících skutečností, bylo by to signálem, že objektivní účinky solárního odvodu jsou v jejím případě takové, že nezbývá, než aby minstr financí vydal „“ podle § 260 odst. 1 písm. a) daňového řádu o takovém obsahu, který situaci stěžovatelky umožní řešit způsobem zajišťujícím naději na zachování její ekonomické životaschopnosti. Teprve pokud by ministr i za této situace zůstal nečinný, tedy pokud by nenalezla účinné prostředky zabránění zmiňovaného nežádoucího stavu a z jejího dosavadního postupu by plynulo, že ani nalézt nehodlá, nezbylo by, než aby takové účinné prostředky nalezl soud.

[32] Městský soud tedy nepochybil, pokud uzavřel, že se o nezákonný zásah v případě stěžovatelky nejedná.