Vydání 11/2006

Žalobou proti nečinnosti podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Jak zdejší soud již opakovaně judikoval (srov. např. rozsudek č. 670/2005 Sb. NSS), nelze prostřednictvím této žaloby dosáhnout vydání rozhodnutí nebo osvědčení o určitém obsahu. Proto nemohl obstát původně stěžovateli navržený rozsudku, kterým se domáhali, aby krajský soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí, kterým bude vklad povolen - tento nedostatek byl odstraněn při jednání, jak výše objasněno. Žaloba proti nečinnosti správního orgánu předpokládá podle § 79 odst. 1 s. ř. s. nečinnost žalovaného při vydání rozhodnutí (o konkrétních právech a povinnostech) nebo osvědčení. Předpokladem žaloby je, že správní orgán má povinnost rozhodnout či osvědčení vydat.

Nejvyšší správní soud nejprve považuje za potřebné připomenout, že ochrana proti nečinnosti se ve správním soudnictví poskytne, ať už správní orgán má rozhodnout o právu veřejném či soukromém. Určující je, že správní orgán nevydal rozhodnutí v materiálním smyslu, přestože tak byl povinen učinit. Povinnost bezvýsledně vyčerpat prostředky podle předpisů platných pro řízení u správního orgánu založená v § 79 odst. 1 s. ř. s. byla v podstatě , norma bez právního účinku, neboť za účinnosti správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.) byla dovozována neexistence takových prostředků, které mělo cit. ustanovení soudního řádu správního na mysli, a postup podle § 50 správního řádu za takový prostředek nebyl považován.

V projednávané věci je tak středobodem posouzení, zda žalovaný (jeho právní předchůdce do 1. 1. 2004) byl nečinný, tedy nekonal, přestože mu to zákon ukládá.

Podle § 1 odst. 1 zákona ČNR č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných práv k nemovitostem (dále jen "zákon č. 265/1992 Sb."), se do katastru nemovitostí zapisuje mj. i vlastnické právo; zápisem se podle odst. 3 téhož ustanovení rozumí vklad, záznam, poznámka nebo jejich výmaz. Vlastnické právo se zapisuje do katastru nemovitostí zápisem vkladu práva nebo výmazu vkladu práva (§ 2 odst. 1 cit. zákona), vlastnické právo vzniká, mění se nebo zaniká dnem vkladu do katastru, přičemž právní účinky vkladu vznikají na základě pravomocného rozhodnutí o jeho povolení ke dni, kdy návrh na vklad byl doručen katastrálnímu úřadu (§ 2 odst. 2, 3 cit. zákona). Na řízení o povolení vkladu se vztahuje zákon o správním řízení, pokud zákon o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem nestanoví jinak (§ 3 odst. 2 cit. zákona). Podle § 5 odst. 1 písm. e) zákona č. 265/1992 Sb. katastrální úřad v řízení o povolení vkladu před svým rozhodnutím zkoumá (mimo jiné), zda účastníci řízení jsou oprávněni nakládat s předmětem právního úkonu. Podle § 9 odst. 1 písm. b) cit. zákona zapíše katastrální úřad k doloženému návrhu toho, v jehož prospěch má být poznámka zapsána, poznámku, a to na základě podaného žalobního návrhu, kterým se navrhovatel domáhá, aby soud vydal takové rozhodnutí týkající se nemovitostí evidovaných v katastru, na jehož základě by mohl být proveden záznam do katastru podle § 7; poznámky jsou úkony, které jsou určeny k vyznačení skutečností nebo poměru vztahujícího se k nemovitosti nebo osobě a které nemají vliv na vznik, změnu nebo zánik práva (§ 14 odst. 3 cit. zákona). Zákon ČNR č. 344/1992 Sb., katastrální zákon, v § 2 stanoví, že součástí katastru je evidence vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem. Podle § 1 odst. 3 téhož zákona je katastr zdrojem informací, které slouží mimo jiné k ochraně práv k nemovitostem; katastr je veřejný (§ 21 odst. 1 katastrálního zákona). Vklad věcného práva k nemovitosti má účinky, způsobuje vznik, změnu či zánik věcněprávního vztahu k nemovitostem evidovaným v katastru. Věcněprávní účinky kupní smlouvy nastávají poté, co bylo pravomocně rozhodnuto o povolení vkladu vlastnického práva k dotčeným nemovitostem. Rozhodnutí o povolení vkladu věcného práva do katastru je tedy výsledkem, jemuž předcházelo správní řízení spravující se správním řádem (viz shora cit. ustanovení § 3 odst. 2 zákona č. 265/1992 Sb.). Tímto rozhodnutím, jak přiléhavě uvedl Ústavní soud v rozhodnutí sp. zn. IV. ÚS 48/1997, se dovršuje proces směřující ke vzniku, změně nebo zániku věcného práva k nemovitosti, jak to odpovídá vůli účastníků vyjádřené v písemném vyhotovení smlouvy. Katastrální úřad má přitom za povinnost před rozhodnutím zkoumat, a to ke dni podání návrhu na vklad, zda určité skutečnosti nebrání navrhovanému vkladu; mezi těmito skutečnostmi [§ 5 odst. 1 písm. e) zákona č. 265/1992 Sb.] se nachází i přezkum toho, zda účastníci řízení jsou oprávněni nakládat s předmětem právního vztahu. Věcněprávní vztah se prokazuje tzv. nabývacím titulem, přičemž správnost těchto údajů zapsaných v katastru nemovitostí se přepokládá (§ 11 zákona č. 265/1992 Sb. stanoví, že ten, kdo vychází ze zápisu učiněného po 1. 1. 1993, je v dobré víře, že stav katastru odpovídá skutečnému stavu věci, ledaže musel vědět, že stav zápisů v katastru neodpovídá skutečnosti).

V projednávané věci katastrální úřad, jenž zahájil správní řízení o povolení vkladu práva k nemovitostem, ke dni podání návrhu na povolení vkladu práva zjistil, že se již vede (bylo zahájeno) občanskoprávní řízení, jehož předmětem je určení neplatnosti smlouvy, která představovala nabývací titul, a dále určení vlastnictví k nemovitostem dotčeným návrhem na povolení vkladu (charakter žaloby byl potvrzen Okresním soudem v Nymburku; skutečnost, že v odůvodnění rozhodnutí o přerušení řízení se hovoří pouze o žalobě na určení neplatnosti kupní smlouvy, jak upozorňují stěžovatelé v doplňku kasační stížnosti a jak učinili při jednání u krajského soudu, jež sama o sobě by podle judikatury soudů rozhodujících v občanskoprávním řízení nebyla způsobilá vyvolat rozhodnutí, jež by bylo podkladem pro záznam katastrálním úřadem, nepředstavuje vadu, který by bývala mohla mít vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí, neboť v příslušném správním spise byla podaná žaloba založena a její , jak bylo shora uvedeno, požadoval od soudu též určení vlastnictví k dotčeným nemovitostem). Předběžnou je otázka, na jejímž posouzení závisí rozhodnutí, přičemž k jejímu posouzení není správní orgán, který vede správní řízení, příslušný. Určení, kdo je vlastníkem nemovitosti, která je zcizována, a to na základě podané určovací žaloby v občanskoprávním řízení u soudu, a k níž má být povolen vklad, poskytuje odpověď na otázku, zda vlastník zapsaný v katastru nemovitostí je oprávněn nakládat s předmětem právního úkonu, tedy na otázku, kterou je katastrální úřad povinen si položit, avšak není oprávněn o ní rozhodnout; podle § 29 odst. 1 správního řádu účinného do 31. 12. 2005 správní orgán přeruší řízení, jestliže bylo zahájeno řízení o předběžné otázce. Pokud za shora uvedených skutkových okolností katastrální úřad přerušil řízení o povolení vkladu vlastnického práva, a to do doby, než bude výrokem soudu postaveno najisto, komu svědčí vlastnické právo k dotčeným nemovitostem, postupoval v souladu se správním řádem a nevybočil ani ze striktně mu vymezených hledisek v § 5 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb., neboť nezkoumal platnost příslušné smlouvy, nýbrž pouze listinu, na základě které má být vklad povolen, a to pouze z hledisek uvedených v citovaném ustanovení. Řízení o povolení vkladu proto bylo přerušeno zákonným způsobem, lhůty po dobu přerušení řízení neběží (§ 29 odst. 5 správního řádu účinného do 31. 12. 2005) a stav řízení není možno hodnotit jako stav nečinnosti ze strany žalovaného. Vyznačení poznámky, která signalizuje všem subjektům nahlížejícím do katastrálních operátů, že u dané nemovitosti může být vlastníkem někdo jiný než ten, kdo je doposud jako vlastník v katastru zapsán, má pouze informativní význam, v tom zdejší soud zcela souhlasí s náhledem stěžovatelů - samo vyznačení poznámky však nebylo určující příčinou přerušení řízení o návrhu na vklad vlastnického práva.

Obdobnými otázkami, jaké řešil Nejvyšší správní soud v tomto řízení, se zabýval rovněž Ústavní soud (sp. zn. II. ÚS 94/1999), přičemž ve svém nálezu ze dne 25. 1. 2000 dospěl k obdobným závěrům, jaké vyložil zdejší soud v tomto rozsudku.

Nejvyšší správní soud nepřehlédl argumentaci stěžovatelů směřující k údajnému porušení principu právní jistoty a práva na spravedlivý proces; postup žalovaného považují za neodůvodněné státní moci. Jakkoli může Nejvyšší správní soud rozumět roztrpčení stěžovatelů, kteří uzavřeli v roce 2003 kupní smlouvu jako strana kupující, přičemž do rozhodnutí zdejšího soudu nebylo řízení o povolení vkladu vlastnického práva skončeno, nelze žalovanému (a ani krajskému soudu) vytýkat, že, byť implicitně, ve svých rozhodnutích respektoval základní účel katastru nemovitostí, kterým je, jak Nejvyšší správní soud shora podal, rovněž ochrana práv k nemovitostem. Princip materiální publicity rovněž vyžaduje od katastrálních úřadů, aby postupovaly tak, aby dobrá víra těch, kdož vycházejí ze zápisu v katastru nemovitostí, byla co nejméně narušována rozpory mezi stavem skutečným a zapsaným. Proporcionalita ve vztahu k uvedeným základním principům tak nebyla podle názoru Nejvyššího správního soudu narušena.