Vydání 3/2016

Žalovaná, jejímž jediným společníkem je město Příbram, rozhodnutím ze dne 2. 3. 2015 odmítla poskytnout žalobci informace na základě jeho žádosti ze dne 26. 2. 2015.

Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 10. 3. 2015 odvolání adresované žalované. O podaném odvolání nebylo ve lhůtě podle § 16 odst. 3 věty první zákona o svobodném přístupu k informacím rozhodnuto. Žalobce proto podáním ze dne 23. 4. 2015 požádal město Příbram jako jediného společníka žalované o uplatnění opatření proti nečinnosti.

Ochrany před nečinností se žalobce domáhal i před Krajským soudem v Praze. Ten svým usnesením ze dne 8. 7. 2015, čj. 46 A 56/2015-10, žalobu odmítl.

Krajský soud uvedl, že předpokladem soudní ochrany proti nečinnosti správního orgánu je bezvýsledné vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle procesního předpisu platného pro řízení u správního orgánu. V daném případě představovala tento prostředek žádost ve smyslu § 80 odst. 3 správního řádu. Žalobce sice o uplatnění opatření proti nečinnosti požádal, avšak toto podání učinil u města Příbram jako zakladatele a jediného společníka žalované. Krajský soud však dospěl k závěru, že město Příbram není vůči žalované nadřízeným správním orgánem příslušným k uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu a poukázal na to, že otázkou vymezení nadřízeného orgánu obchodní společnosti jako povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím se již zabýval Nejvyšší správní soud, z jehož konstantní judikatury vyplývá, že je-li obchodní společnost povinným subjektem k poskytnutí informace, je zároveň příslušná i k rozhodování o opravných prostředcích. Například z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 As 74/2013-20, a ze dne 19. 2. 2013, čj. 8 Aps 5/2012-47, č. 2844/2013 Sb. NSS, vyplývá, že nadřízeným orgánem obchodní společnosti při postupech podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a to jak ve vztahu k rozhodování o opravných prostředcích, tak ve vztahu k opatření proti nečinnosti podle správního řádu, nemůže být jiný orgán než orgán této společnosti. Je proto povinností obchodní společnosti vytvořit si organizační strukturu, která bude zabezpečovat, že zde bude orgán příslušný k rozhodnutí o žádosti o opatření proti nečinnosti spočívající v nerozhodnutí o odvolání v zákonem stanovené lhůtě. Tato struktura by přitom měla být transparentní a žadateli o informace známá. Pokud však tuto povinnost obchodní společnost jako povinný subjekt nesplní, nemůže to znamenat negaci povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti před podáním žaloby. Tento závěr vyplývá mimo jiné ze zásady subsidiarity soudní ochrany, která souvisí rovněž s tím, že správní soudnictví je modelově vybudováno na aposteriorní jurisdikci, což znamená, že ochrany veřejného subjektivního práva se lze před soudem domáhat až po předchozí intervenci veřejné správy. Právní názor vyslovený v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, že je systémově nutné trvat na vyčerpání prostředků ochrany podle § 80 správního řádu vždy, i když je nečinným ústřední správní úřad nebo jeho vedoucí, je podle krajského soudu použitelný i tehdy, kdy v souladu s § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím má v řízení o odvolání žalobce rozhodnout ten, kdo stojí v čele obchodní společnosti jako povinného subjektu, tj. jednatel, a to bez ohledu na to, že stejná osoba bude v souladu s § 130 odst. 3 správního řádu rozhodovat o žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti. Krajský soud dále vyhodnotil, že podle § 130 odst. 3 správního řádu „[s]“. Jelikož zákon o svobodném přístupu k informacím žádnou zvláštní úpravu pro tyto případy nemá, je třeba, nevytvoří-li si obchodní společnost tomu odpovídající organizační strukturu, pro určení nadřízeného orgánu příslušného k uplatnění opatření proti nečinnosti použít § 130 odst. 3 správního řádu. Je-li třeba vyčerpat před podáním žaloby prostředky ochrany proti nečinnosti v případě nečinnosti vedoucího ústředního správního úřadu, kdy o žádosti podle § 80 odst. 3 správního řádu bude v souladu s § 178 odst. 2 správního řádu rozhodovat opět vedoucí ústředního správního úřadu, je třeba trvat na splnění povinnosti vyčerpat takové prostředky i v případě nečinnosti obchodní společnosti. Žalobce proto měl svou žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti adresovat nikoliv městu Příbram jako společníkovi žalované, nýbrž žalované, resp. jednateli této obchodní společnosti nebo jinému orgánu příslušnému k provedení takového úkonu podle její vnitřní organizační struktury, byla-li žalobci známa. Žalobce tak nevyčerpal prostředky, které procesní předpis pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu.

Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž vyjádřil nesouhlas s právním názorem krajského soudu, vůči kterému subjektu měl uplatnit prostředek ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 80 odst. 3 správního řádu. Stěžovatel hledal nadřízený orgán orgánu odvolacímu, protože právě tento orgán byl nečinný. Podle § 178 odst. 1 věty druhé správního řádu je nadřízeným správním orgánem ten správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popř. vykonává dozor. Jestliže tedy k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí žalované není kompetentní žádný subjekt, bylo nutno aplikovat dovětek uvedeného ustanovení, a to „“. Subjektem vykonávajícím dozor nad činností obchodní společnosti je její jediný společník, tj. město Příbram. Podle stěžovatele bylo dále v předmětné věci třeba posoudit i účelnost a efektivnost ochrany proti nečinnosti za situace, kdy subjekt, který je v řízení nečinný, bude také rozhodovat o opatření proti nečinnosti vůči sobě samému. Podle právní zásady by takový postup byl zcela neúčelný a nefunkční. Krajský soud se tak dopustil omylu, když aplikoval § 130 odst. 3 správního řádu, protože použití tohoto ustanovení je vzhledem ke znění § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím vyloučeno.

Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěrem krajského soudu, protože stěžovatel nevyužil veškeré prostředky k ochraně před nečinností, když se podle § 80 odst. 3 správního řádu měl se žádostí o opatření proti nečinnosti obrátit přímo na tuto obchodní společnost, nikoliv na město Příbram. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je na povinném subjektu, aby si vytvořil takový orgán, který bude rozhodovat o odvolání a o žádosti o učinění nápravného opatření proti nečinnosti. Jelikož o odvolání podle zákona o svobodném přístupu k informacím rozhoduje sama společnost jako povinný subjekt, je nutné za pomoci obecných výkladových pravidel dospět k závěru, že i o opatření proti nečinnosti bude rozhodovat jako povinný subjekt. Usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby z důvodu nevyčerpání všech procesních prostředků k ochraně před nečinností stěžovatelem je tedy věcně správné. Žalovaná dále vyjádřila zásadní nesouhlas s názorem stěžovatele, že by nadřízeným orgánem obchodní společnosti byl bez jakéhokoliv bližšího určení její jednatel, neboť je statutárním orgánem obchodní společnosti, kterému náleží řízení a obchodní vedení společnosti, a tedy není jasné, z jakého důvodu by měl být jednatel nadřízeným orgánem obchodní společnosti, natož proč by nadřízeným orgánem obchodní společnosti, resp. jednatele, měl být její společník.

Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.