931/2006
Řízení před soudem: žaloba proti nečinnosti; lhůta pro podání žaloby
Ej 179/2006
Řízení před soudem: žaloba proti nečinnosti; lhůta pro podání žaloby
k § 80 odst. 1 soudního řádu správního
I. Pokud k nečinnosti správního orgánu došlo před účinností soudního řádu správního a tato nečinnost trvá i po 31. 12. 2002, je žaloba podle § 79 a násl. s. ř. s. počínaje dnem 1. 1. 2003 zásadně možná. U lhůt k podání této žaloby je nutno při nedostatečné úpravě v přechodných ustanoveních vycházet z § 80 odst. 1 s. ř. s. Lhůta k podání žaloby však nemohla začít běžet dříve, než bylo možné toto právo se zřetelem na právní úpravu uplatnit poprvé, tedy dříve než 1. 1. 2003.
II. Úkonem ve smyslu § 80 odst. 1 s. ř. s. je nutno rozumět procesní úkon účastníka řízení nebo správního orgánu ve správním řízení. Takovýmto úkonem není samotná urgence vyřízení či sdělení správního orgánu, že má za to, že nejsou dány důvody, aby ve věci dále rozhodoval.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2006, čj. 8 Ans 3/2005-107)
Věc:
Alžběta P. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje o ochranu proti nečinnosti, o kasační stížnosti žalobkyně.Včas podanou kasační stížností se žalobkyně (stěžovatelka) domáhala zrušení usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 8. 2005, kterým byla odmítnuta její žaloba a zamítnut její návrh na vydání předběžného opatření.
Jak vyplývá z odůvodnění napadeného usnesení, krajský soud vycházel z toho, že stěžovatelka se žalobou domáhala ochrany před nečinností žalovaného s odůvodněním, že žalovaný přes opakované urgence odmítl "vyřídit" opravný prostředek podaný dne 17. 10. 1945 proti rozhodnutí, kterým byl konfiskován majetek JUDr. Adolfa S. Krajský soud dospěl k závěru, že žaloba byla podána opožděně, a poukázal přitom na to, že teprve soudní řád správní svěřil správnímu soudnictví na území České republiky ochranu proti některým druhům nečinností správních orgánů.
Retroaktivita
ohledně žaloby proti nečinnosti správního orgánu řešena v soudním řádu správním není, a stěžovatelka tedy mohla tuto žalobu podat nejdříve dne 1. 1. 2003 a od tohoto okamžiku je nutno počítat lhůtu dle § 80 odst. 1 s. ř. s. Ve správním řádu účinném v době podání odvolání lhůta pro vydání rozhodnutí stanovena nebyla, a proto krajský soud dovodil, že pro běh lhůty by bylo rozhodující, kdy byl vůči správnímu orgánu učiněn poslední úkon; v daném případě tedy podání opravného prostředku dne 17. 10. 1945, ovšem se zřetelem na nabytí účinnosti soudního řádu správního dne 1. 1. 2003 zde jednoroční lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti uplynula až dnem 31. 12. 2003. Žaloba však byla podána až dne 15. 5. 2005.Stěžovatelka v kasační stížnosti v prvé řadě dovozuje nepřesnost (nejasnost) některých částí odůvodnění napadeného usnesení. Uvádí, že rozporuplné závěry krajského soudu odporují zásadě , tj. že spravedlnost nemá být nikomu odepřena, a každý má právo, aby o jeho věci bylo rozhodnuto. Poukazuje především na to, že posledním úkonem učiněným vůči správnímu orgánu nebylo podání odvolání JUDr. Adolfem S. v roce 1945, ale podání stěžovatelky ze dne 28. 2. 2005, kterým se obrátila na žalovaného s žádostí, aby dokončil odvolací řízení a řízení o poskytnutí výjimky z konfiskace. Žalovaný na toto podání reagoval dopisem ze dne 18. 3. 2005. Posledním úkonem ve smyslu § 80 odst. 1 s. ř. s. bylo tedy toto podání stěžovatelky, resp. odpověď žalovaného. Protože žaloba byla podána dne 15. 5. 2005, bylo tak učiněno v jednoroční zákonné lhůtě - pokud by tato lhůta byla vůbec rozhodující. Krajský soud nevzal ani v úvahu, že se stěžovatelka dozvěděla o tom, že žalovaný je orgánem kompetentním k rozhodnutí o podaných námitkách a odvolání teprve z expertizy Ústavu státu a práva Akademie věd vypracované dne 10. 12. 2004. Tedy ani od tohoto data neuplynula zmíněná jednoroční lhůta. Je třeba vzít zřetel i na to, že stěžovatelka se až z rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 28. 5. 2003, sp. zn. 22 Cdo 683/2002, dozvěděla, že bez vydání pravomocného správního rozhodnutí ve věci konfiskace majetku JUDr. Adolfa S. nemůže ve svých řízeních, kde se domáhala vrácení majetku, pokračovat. Krajský soud tuto možnost stěžovatelce upírá tvrzením, že právní úprava platná od 1. 1. 2003 v roce 1945 neexistovala. Závěrem stěžovatelka uvádí, že krajský soud svoji úvahu omezil pouze na zkoumání existence lhůty pro podání žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu a nezabýval se vůbec skutečností, že již před vydáním soudního řádu správního existovala možnost domáhat se konání správního orgánu, resp. zákazu jeho nečinnosti a povinnosti vydat rozhodnutí, a poukazuje v této souvislosti na nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 1997, sp. zn. IV. ÚS 114/96. Soudní řád správní jen umocnil a rozšířil právní bázi, na základě které soudy v této věci mohou rozhodovat.
iustitia nemini neganda
V dodatku ke kasační stížnosti stěžovatelka dále poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 5. 12. 2001, sp. zn. I. ÚS 535/2000, s tím, že krajský soud se ve svém rozhodnutí nemůže odvolávat na uplynutí lhůty stanovené v § 80 s. ř. s.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti mimo jiné uvedl, že má za to, že právní názor, o nějž je opřeno napadené rozhodnutí, je správný. Délka lhůty pro podání žaloby je stanovena v § 80 odst. 1 s. ř. s. obecně. Soud správně dovodil, že v daném případě lhůta pro podání žaloby skončila dříve, než byla žaloba podána. Na tomto právním hodnocení dle názoru žalovaného nic nemění důvody uváděné stěžovatelkou v kasační stížnosti. Žalovaný má zejména za to, že začátek běhu lhůty k podání žaloby nemůže stěžovatelka odvozovat od data expertizy.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
V prvé řadě je třeba přisvědčit závěru krajského soudu, že až do účinnosti soudního řádu správního na území České republiky nebyla právní úprava ochrany proti nečinnosti správního orgánu ve správním soudnictví. To upravil teprve tento zákon v hlavě II dílu 2 (§ 79 - § 81). Jednou ze základních podmínek úspěšnosti žaloby proti nečinnosti správního orgánu je, že tato nečinnost trvá nejen v době podání žaloby, ale i v době vydání rozsudku (viz § 81 s. ř. s.).
V daném případě je třeba posoudit, zda a za jakých podmínek je možno se domáhat této nápravy žalobou, pokud nečinnost již vznikla před účinností soudního řádu správního a - dle tvrzení v žalobě - trvá i po 31. 12. 2002. Soudní řád správní, ani jiný zákon neobsahuje přechodné ustanovení, které by upravovalo tuto otázku, tj. např. ustanovení stanovící, že takovouto žalobou je možno se domáhat nápravy až u průtahů vzniklých po účinnosti soudního řádu správního, nebo by byly upraveny zvláštní lhůty pro podání takovýchto žalob pro přechodné období apod. Při absenci takovýchto přechodných ustanovení je nutno učinit závěr, že pokud k nečinnosti správního orgánu došlo již před účinností soudního řádu správního a tato nečinnost trvá i po 31. 12. 2002, je žaloba podle § 79 a násl. s. ř. s. počínaje dnem 1. 1. 2003 zásadně možná. U lhůt k podání žaloby je nutno při tomto nedostatku přechodné úpravy vycházet z ustanovení § 80 odst. 1 a 2 s. ř. s.
V těchto případech je třeba vzít zřetel i na další zásadu, že lhůta k uplatnění práva nemůže zásadně začít běžet dříve, než bylo možné - se zřetelem na stávající právní úpravu - právo uplatnit poprvé (v tomto případě podat žalobu). Bylo by za zmíněné situace (nedostatku přechodných ustanovení) nepřípustné, aby lhůta k podání žaloby začala nejen běžet dříve, ale příp. by i skončila, než bylo možné žalobu vůbec podat. I když tedy skutečnosti, na které § 80 odst. 1 s. ř. s. váže počátek lhůty, nastaly před 1. 1. 2003, začala - za situace, že nečinnost i nadále trvá - tato lhůta běžet až tímto dnem (nabytím účinnosti soudního řádu správního).
Podle § 80 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta, stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn správní úkon. V této věci se stěžovatelka domáhala ochrany proti nečinnosti spočívající v nevyřízení odvolání a žádosti o udělení výjimky z konfiskace podaných JUDr. Adolfem S. dne 5. 10. 1945. V této době účinný procesní předpis, vládní nařízení č. 8/1928 Sb., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správní řízení), ustanovení o konkrétní lhůtě (lhůtách) k vydání rozhodnutí, jak dovodil i krajský soud v napadeném usnesení, neměl. Posledním úkonem účastníka řízení bylo toto odvolání, přičemž z ničeho nevyplývá, že by účastník řízení (stěžovatelka) či její právní předchůdce) či správní orgán později učinili další úkon ve smyslu § 80 odst. 1 s. ř. s.
Za takové úkony je třeba považovat procesní úkony účastníků řízení či správního orgánu ve správním řízení. Jde např. o návrh na zahájení řízení, vyjádření k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním, odvolání proti rozhodnutí, předvolání dotyčného účastníka řízení k jednání, doručení rozhodnutí, vyrozumění o odvolání podaných dalšími účastníky řízení apod. Takovýmto úkonem naopak není samotná urgence vyřízení či sdělení správního orgánu, že má za to, že nejsou dány důvody, aby ve věci dále rozhodoval. Lhůta stanovená v § 80 odst. 1 s. ř. s. vychází mj. i z toho, že je na účastníku řízení, aby dbal náležitě ochrany svých práv a možnost žaloby proti nečinnosti správního orgánu využil v přiměřené, zákonem stanovené lhůtě. Pokud by za úkon ve smyslu závěrečné části ustanovení § 80 odst. 1 s. ř. s. byla naopak považována pouhá urgence či zmíněné sdělení správního orgánu, znamenalo by to, že i případech, když již od posledního (předchozího) úkonu uplynula lhůta k podání žaloby, počala by takovýmto mimoprocesním úkonem běžet lhůta nová, což by ve svém důsledku fakticky negovalo smysl této zákonné lhůty.
(...) Lhůta podle § 80 odst. 1 s. ř. s. je lhůtou objektivní, přičemž zmeškání této lhůty nelze prominout. Již z tohoto důvodu nemůže být okamžik vědomosti stěžovatelky o tom, vůči komu má žaloba směřovat, rozhodující. Ostatně i v případě subjektivních lhůt je rozhodující vědomost o podstatných skutkových okolnostech, a nikoli vědomost "právní", tj. schopnost
subsumpce
skutkových okolností pod příslušnou právní úpravu. Nutno připustit, že bezesporu posouzení právní otázky, zda a který správní orgán měl rozhodnout o odvolání právního předchůdce stěžovatelky, není v této právní věci jednoduché. Lhůta jednoho roku je však i pro posouzení takovýchto složitých případů dostatečně dlouhá. Protože jde o prostředek k odstranění nečinnosti, nelze vždy očekávat větší součinnost správních orgánů, včetně příslušných právních poučení, deklarování, že právě tento orgán má být žalovaným apod. Navíc v tomto konkrétním případě skutečná doba, kdy stěžovatelka mohla zvažovat podání této žaloby a mohla si opatřit i potřebná právní posouzení, byla delší než zmíněná jednoroční lhůta. O takové žalobě mohla uvažovat již od okamžiku, kdy soudní řád správní nabyl platnosti (od publikace ve Sbírce zákonů, ovšem s možností ji podat od 1. 1. 2003).Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.