Vydání 9/2014

(...) [17] Závěr krajského soudu je nepochybně správný v tom směru, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. je podpůrným prostředkem ochrany. Jak uvedl Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42 (č. 720/2005 Sb. NSS): "[...] zprocesnění' " Pokud by tedy výběr , respektive jak uvádí krajský soud její uložení, byl rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., usnesení krajského soudu odmítající žalobu by bylo správné. Jak z názvu a obsahu žaloby, tak i z jejího petitu nepochybně vyplývalo, že stěžovatel se domáhal vyslovení nezákonnosti zásahu spočívajícího ve výběru . Je tedy nezbytné se zbývat tím, zda výběr je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.

[18] V prvé řadě je třeba poukázat na to, že na rozdíl od doby, kdy o věci rozhodoval krajský soud, se Nejvyšší správní soud k povaze podle zákona o silničním provozu již vyjádřil, a to v rozsudku ze dne 27. 2. 2014, čj. 4 Aps 9/2013-48, kde konstatoval:

"

"

[19] Nejvyšší správní soud nevidí důvod se od závěrů přijatých v uvedeném rozsudku odchýlit, považuje však za nezbytné tuto argumentaci dále rozvést. Zatímco v citovaném rozsudku nebyla povaha úkonu výběru sporná, v nyní posuzovaném případě krajský soud své rozhodnutí založil právě na úvaze, že výběr je realizován na základě rozhodnutí, a obsáhlá kasační stížnost je postavena na polemice s tímto závěrem.

[20] Institut je upraven v § 125a zákona o silničním provozu. Ten v odstavci 1 mimo jiné stanoví, že "[p]". K účelu složení se vyjadřuje odstavec 2, který stanoví: "." V odstavci 3 jsou upraveny povinnosti policisty při výběru týkající se poučení řidiče a povinnosti vystavit písemné potvrzení o převzetí , ve kterém musí být uveden důvod uložení . Podmínky vrácení či propadnutí jsou upraveny v odstavcích 5 a 6, které zní:

"

"

[21] Pokud je u podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení a nesloží kauci jako záruku, že se dostaví ke správnímu orgánu k projednání přestupku, je podle § 118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu policista oprávněn přikázat řidiči motorového vozidla jízdu na nejbližší, z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu v jízdě použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením vozidla. Podle § 118a odst. 6 pak policie zajistí uvolnění vozidla, jestliže pominuly důvody pro zabránění v jízdě vozidla.

[22] Stěžejním úvahou, pro kterou krajský soud vyhodnotil výběr , potažmo její uložení, jako rozhodnutí, byla myšlenka, že na výběr se vztahuje § 147 správního řádu z roku 2004 o záruce za splnění povinnosti a to s přihlédnutím k povaze věci a k absenci vylučujících ustanovení v § 129 zákona o silničním provozu. Vzhledem k tomu, že podle § 147 odst. 3 správního řádu z roku 2004 je rozhodováno o přijetí nebo uložení záruky rozhodnutím, je zřejmé, že je naplněna formální stránka požadavku na to, aby uložení mohlo být považováno za rozhodnutí.

[23] Uvedený závěr krajského soudu je nicméně chybný. Předně nelze bez dalšího vyjít z § 129 zákona o silničním provozu, který upravuje vztah ke správnímu řádu uvedením odchylek pro řízení vedená na základě zákona o silničním provozu, tedy že pokud není pro výběr uvedena výjimka, vztahuje se na něj správní řád. Nicméně znakem zásahů ve smyslu § 82 s. ř. s. je právě to, že se žádné řízení nevede. Zákon o silničním provozu přitom obsahuje oprávnění k provádění mnoha úkonů, jejichž povahu zásahu nikdo nezpochybňuje. Jedná se například o vydávání pokynů k řízení provozu na pozemních komunikacích nebo o zastavování vozidla [§ 124 odst. 10 písm. a) a b)]. Ani tyto úkony nejsou nijak v § 129 zákona o silničním provozu zmíněny, a přesto je zřejmé, že se na ně správní řád nevztahuje.

[24] O podpůrném použití záruky za splnění povinnosti podle správního řádu by nicméně bylo možné v případě podle zákona o silničním provozu uvažovat, pokud by bylo zřejmé, že se jedná o obdobné instituty a zákon o silničním provozu by kauci neupravoval komplexně. Proto je třeba oba instituty navzájem porovnat.

[25] Ustanovení § 147 správního řádu z roku 2004 upravuje záruku za splnění povinnosti, a to jednak v řízeních o žádosti, a dále v řízeních z moci úřední. S ohledem na to, že vybíraná má přispět k zajištění přestupkového řízení, pokud bude zahájeno, je zřejmé, že lze uvažovat pouze o těch ustanoveních, která upravují záruku za splnění povinností v řízeních z moci úřední, a proto jsou dále rozebírána pouze tato ustanovení. V odstavci 1 je stanoveno, že správní orgán může uložit povinnost složit peněžitou nebo nepeněžitou záruku za splnění povinnosti, která mu může být v řízení uložena za podmínek, že to může přispět k zajištění účelu řízení a pokud je tak stanoveno v případech stanovených zvláštním zákonem. Zde se Nejvyšší správní soud odvolává na shora uvedený rozsudek čj. 4 Aps 9/2013-48, kde došel k závěru, že institut záruky za splnění povinnosti je pojmově koncipován pro již zahájená (hlavní) řízení, kdy o uložení povinnosti složit záruku (popř. o přijetí záruky) rozhoduje správní orgán, před nímž toto řízení probíhá. Lze si představit, že by se záruka za splnění povinnosti upravená ve správním řádu mohla vztahovat i na záruky před zahájením řízení, nicméně v takovém případě by to musel zvláštní zákon výslovně stanovit a provázat svou úpravu s úpravou ve správním řádu. podle § 129 zákona o silničním provozu je vybírána ještě před zahájením řízení, když řízení ani nemusí být zahájeno, a vztah ke správnímu řádu nijak řešen není.

[26] Ustanovení § 147 odst. 3 správního řádu z roku 2004 mj. stanoví, že odvolání proti rozhodnutí o přijetí nebo uložení záruky nemá odkladný účinek, a to, že při výběru a vracení peněžité záruky postupuje správní orgán, který záruku přijal nebo uložil, podle zvláštního zákona, tedy podle daňového řádu. Z uvedeného je tedy zřejmé, že rozhodnutí o uložení záruky je předběžně vykonatelné, a je tudíž exekučním titulem, který bude vymáhán postupem podle daňového řádu. Z toho je také třeba dovodit, že takové rozhodnutí musí obsahovat též lhůtu a způsob složení záruky, aby bylo zřejmé, kdy má být taková povinnost splněna (viz shodně Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D. . 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 608). podle zákona o silničním provozu však zjevně slouží k okamžitému zajištění průběhu případného budoucího přestupkového řízení dříve, než řidič podezřelý ze spáchání přestupku opustí místo, kde dochází k silniční kontrole. K zajištění při silniční kontrole má dojít výběrem nebo zablokováním či odtažením vozidla (viz též dále v bodu [33]). Zákon o silničním provozu tedy zjevně vůbec nepočítá s tím, že by se vymáhala postupem podle daňového řádu.

[27] Zákon o silničním provozu počítá také s jiným způsobem naložení s kaucí, než jak vyplývá z § 147 odst. 5 správního řádu z roku 2004. Podle něj se záruka vrací, byla-li uložená povinnost splněna, jakož i v případě, že v řízení povinnost uložena nebyla, a teprve pokud není povinnost zajištěná zárukou splněna ve lhůtě, peněžitá záruka propadne ve prospěch toho, kdo by byl oprávněn z . Oproti tomu § 125a odst. 5 zákona o silničním provozu vychází z toho, že se započte na zaplacení uložené pokuty, aniž by se vyčkávalo, zda by byla povinnost splněna dobrovolně a v odstavci 6 se předpokládá propadnutí ze zcela odlišných důvodů, než je tomu v případě záruky za splnění povinnosti podle správního řádu, tedy nikoliv za nesplnění povinnosti uložené rozhodnutím, ale v případech, kdy nelze správní řízení z důvodů na straně obviněného z přestupku řádně vést. Je zde tedy i odlišný primární účel obou institutů. V případě záruky za splnění povinnosti je, jak z § 147 odst. 5 správního řádu z roku 2004 vyplývá, účelem zajistit, že bude splněna povinnost, která je stanovena konečným rozhodnutím. Oproti tomu podle zákona o silničním provozu je vybírána primárně za účelem zajištění, že se nebude podezřelý z přestupku vyhýbat správnímu řízení.

[28] Jak vyplývá z porovnání obou institutů v bodech [25] až [27], mezi kaucí podle zákona o silničním provozu a zárukou za splnění povinnosti podle správního řádu jsou zásadní rozdíly a úpravu podle zákona o silničním provozu je třeba považovat za komplexní, neboť žádná ustanovení správního řádu upravující záruku za splnění povinnosti na ní nejsou zjevně aplikovatelná.

[29] Podpůrná aplikace záruky za splnění povinnosti na institut v zákonu o silničním provozu nebyla ani úmyslem historického zákonodárce. Uvedená ustanovení byla do zákona o silničním provozu vložena novelou provedenou zákonem č. 411/2005 Sb. Jak uváděla důvodová zpráva k této novele (Parlament, Poslanecká sněmovna, IV. volební období, sněmovní tisk č. 833), za původní úpravy byla značným problémem vymahatelnost práva u řidičů, u kterých již při jejich identifikaci policistou lze mít důvodné podezření, že se budou vyhýbat přestupkovému řízení. zaváděná novelou proto měla sloužit jako záruka, že se řidič dostaví ke správnímu řízení. Důvodová zpráva poukazovala i na to, že institut kaucí byl už v právním řádu přítomen, a to v zákoně č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a vztahoval se na porušení povinností při silniční dopravě. V praxi však nebyl tento institut využíván, neboť chyběla úprava procesního postupu při vybírání kaucí. Proto navrhovaná novela měla podrobně upravit postup při vybírání kaucí a nakládání s vybranou kaucí. Pokud řidič kauci nesloží, zákon měl umožnit uplatnit vůči němu bezprostřední zásah spočívající v zabránění v jízdě a zadržení řidičského průkazu do doby, než bude složena, nicméně důvodová zpráva byla v tomto směru nesprávná, neboť ani návrh novely nepočítal v paragrafovaném znění s možností zadržení řidičského průkazu v případě nesložení . Je však zřejmé, že historický zákonodárce počítal s tím, že institut bude komplexně upraven v zákonu o silničním provozu.

[30] Ze shora uvedeného vyplývá, že není namístě aplikovat subsidiárně na kauci podle zákona o silničním provozu úpravu záruky za splnění povinnosti podle správního řádu, neboť je komplexně upravena v zákonu o silničním provozu, oba instituty vykazují zásadní odlišnosti a o subsidiární aplikaci neuvažoval ani zákonodárce. S ohledem na uvedený závěr proto nelze dovodit, že by se měl aplikovat § 147 odst. 3 správního řádu z roku 2004, který určuje, že o přijetí záruky za splnění povinnosti se rozhoduje rozhodnutím.

[31] Vymezením, jaké úkony jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., a které jimi naopak nejsou, se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, mimo jiné rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl: "rozhodnutí' [...] [...] ." Z citovaného rozhodnutí tedy zejména vyplývá, že rozhodujícím znakem není materiální povaha úkonu, ale jeho forma. V dané věci je přitom zcela nesporné, že výběrem dochází k zásahu do právní sféry jednotlivce - konkrétně k zásahu do jeho vlastnických práv, neboť minimálně po určitou dobu pozbývá právo nakládat se svým majetkem. Tato otázka však není nijak podstatná pro posouzení, zda je výběr rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. V usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, rozšířený senát dále dovodil, že je podstatný i záměr zákonodárce, zda má být určitý akt správního orgánu vydáván ve správním řízení a pokud tomu tak není, pak pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. (viz zejména body 22, 24 a 33).

[32] Jak bylo rozebráno v části III.B tohoto rozsudku, na kauci podle zákona o silničním provozu nelze aplikovat ustanovení o záruce za splnění povinnosti podle správního řádu. Z toho nicméně ještě nelze bez dalšího dovodit, že výběr není činěn na základě formalizovaného rozhodnutí, kterému předchází správní řízení.

[33] Pro posouzení této otázky je podle Nejvyššího správního soudu zejména podstatné, že pokud jsou splněny podmínky, které jsou dány pro výběr podle § 125a zákona o silničním provozu, ale složena není, policista je oprávněn zabránit řidiči v jízdě použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením vozidla [§ 118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu]. Pokud je tedy u podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, může se kontrolu provádějící policista rozhodnout, že požádá podezřelého o zaplacení , a pokud nedojde k jejímu výběru, zabrání v odjezdu zablokováním či odtažením vozidla. Podle judikatury zdejšího soudu je přitom pokyn k odtažení vozidla jednoznačně považován za zásah (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2005, čj. 8 Aps 1/2005-82, č. 932/2006 Sb. NSS). Podezřelý kauci neplatí na základě rozhodnutí policisty o jejím výběru, ale proto, aby nebylo přistoupeno k zablokování či odtažení jeho vozidla. Je proto chybná úvaha krajského soudu, že nejprve dochází k rozhodnutí o uložení a teprve na základě takového uložení je vybírána. Výzvou k uhrazení ještě k žádnému zásahu do práv podezřelého nedochází, neboť tato výzva sama o sobě žádné právní ani faktické účinky nemá. Zásahem je až případný výběr , tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla. Tomu ostatně odpovídá i terminologie § 125a zákona o silničním provozu, která, kromě jedné výjimky v § 125a odst. 3 větě druhé hovoří o výběru, převzetí či složení , tedy o faktickém převzetí či předání finančních prostředků. O nezákonný zásah spočívající ve výběru a jejím držení se pak bude jednat, pokud nebyly splněny podmínky § 125a zákona o silničním provozu pro její výběr.

[34] Za rozhodnutí pak nelze považovat ani potvrzení podle § 125a odst. 3 zákona o silničním provozu. Již z gramatického výkladu vyplývá, že se vystavuje písemné potvrzení o převzetí , tedy o něčem, co již fakticky proběhlo. V písemném potvrzení musí být uveden důvod uložení (o uložení se zde, jak bylo uvedeno shora, hovoří jedinkrát z celého § 125a, a proto je třeba uvažovat spíše o nedůslednosti zákonodárce v terminologii než o jeho záměru). Uvedené je nicméně třeba považovat za jistou formu ochrany podezřelého. Kromě dokladu o převzetí peněz je totiž uvedeno i to, z jakého důvodu pojal policista podezření, že se bude podezřelý vyhýbat přestupkovému řízení, a umožňuje tak jednodušeji podezřelému polemizovat s oprávněností takového důvodu v řízení před soudem. Potvrzení nemá zjevně splňovat nároky kladené na rozhodnutí podle správního řádu, a to ani v některé jeho zjednodušené formě. Uvedený závěr odpovídá i povaze věci, neboť k výběru dochází v průběhu silniční kontroly, v rámci které v zásadě přichází v úvahu ze správních rozhodnutí pouze uložení pokuty v blokovém řízení podle zákona o přestupcích, které je podmíněno souhlasem pachatele. Ostatně lze také dále poukázat na stěžovatelem zmiňované obdobné povinnosti vystavit potvrzení o zásahu v § 34 (odnětí věci) nebo § 35 či § 44 zákona o Policii ČR.

[35] Jedním ze znaků zásahu podle § 82 s. ř. s. je i neformální donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, čj. 6 Aps 4/2007-65). Jak bylo rozebráno v bodu [33], uhrazení je alternativou k odtažení či zablokování vozidla. Uhrazení tak vede nejen k odvrácení takového zásahu, ale naopak hrozba odtažení či zablokování vozidla je zároveň motivací k jejímu uhrazení.

[36] Závěrem lze odkázat i na systematické zařazení výběru . Oprávnění příslušníků Policie České republiky vybírat kauci je uvedeno v § 124 odst. 10 písm. l) zákona o silničním provozu. V tomto ustanovení jsou přitom oprávnění, jejichž výkon lze označit těžko jinak, než jako zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s. (pokyny k řízení provozu na pozemních komunikacích, zastavování vozidel, zabránění v jízdě, zákaz jízdy po dobu nezbytně nutnou, výzvy k vyšetření atd.).

[37] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že ze zákona o silničním provozu je zřejmé, že výběr není realizován na základě rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a to zejména z důvodu chybějícího řízení, ve kterém by bylo rozhodnutí vydáváno, z důvodu chybějící formy rozhodnutí, jakož i ze systematického zařazení oprávnění k výběru . S ohledem na závěry uvedené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, je proto třeba dovodit, že nejde o rozhodnutí, ale výběr a její následné držení je třeba považovat za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Opačný závěr krajského soudu byl tedy chybný a krajský soud je povinen v dalším řízení vyjít z právního názoru, že proti výběru podle § 125a zákona o silničním provozu a jejímu držení je prostředkem obrany žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s.