Vydání 6/2014

(...) [14] Stěžovatelka v kasační stížnosti tvrdí, že zachování procesněprávních lhůt (mezi které řadí i lhůty podle § 84 odst. 1 s. ř. s.) je třeba odvozovat od data podání žaloby, pozdější záměna účastníků na straně žalované na zachování těchto lhůt nemá vliv. Zdejší soud k tomuto v prvé řadě považuje za nutné konstatovat, že je pravdou, že lhůty uvedené v § 84 odst. 1 s. ř. s. jsou lhůtami procesními, tj. tyto lhůty budou zachovány i v případě podání žaloby k poštovní přepravě v poslední den lhůty. Tato skutečnost však k posouzení sporné otázky nepostačuje. Dále je nutné zdůraznit, že v případě žalob na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.) je žalovaný správní orgán určen tvrzením žalobce, na rozdíl od žalob proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), u nichž je osoba žalovaného kogentně určena zákonem (srov. výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Afs 16/2003-56). Výjimkou z tohoto pravidla jsou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ozbrojeného sboru (který není správním orgánem). V těchto případech je žalovaný podle § 83 s. ř. s. části věty za středníkem určen zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008, čj. 2 Aps 4/2008-138, č. 1718/2008 Sb. NSS).

[15] V projednávané věci se nejedná o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem ozbrojeného sboru, ale o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. V tomto typu žalob tedy není žalovaný určen zákonem, ale tvrzením samotného žalobce. Jaký konkrétní orgán označí žalobce jako původce jím tvrzeného zásahu, je pro případný žalobcův úspěch ve sporu významnou okolností. Aby totiž byl žalobce úspěšný, musí jednak sám být aktivně věcně legitimován, tj. musí být nositelem subjektivního práva, jehož ochrany se domáhá, a současně jím označený žalovaný musí být legitimován pasivně, tj. musí být nositelem tomu odpovídající subjektivní povinnosti. Otázka pasivní legitimace tak není pouhou formalitou, protože pokud žalobcem označený žalovaný nezákonný zásah, pokyn nebo donucení, proti němuž žalobce brojí, neprovedl, soud žalobu zamítne z důvodu nedostatku věcné legitimace.

[16] Žalobce musí v žalobě vymezit nejen to, v čem spatřuje nezákonný zásah, ale také správní orgán, který jej provedl. Účinky podané žaloby pak nastupují pouze ve vztahu k tvrzenému nezákonnému zásahu a ve vztahu ke správnímu orgánu, který žalobce v žalobě označil. Pro otázku zachování lhůt podle § 84 odst. 1 s. ř. s. bude den podání žaloby pouze ve vztahu k tvrzenému nezákonnému zásahu a ve vztahu ke správnímu orgánu, který žalobce v žalobě označil.

[17] Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že v žalobě ze dne 22. 10. 2009 a v doplnění žaloby ze dne 19. 11. 2009 stěžovatelka označila jako žalovaného Finanční úřad v Olomouci. V doplnění žaloby stěžovatelka mimo dalších tří tvrzených nezákonných zásahů požadovala, aby soud žalovanému přikázal obnovit stav před odesláním formulářů SCAC 2004 a dodatečně informoval všechny adresáty, že se nepodílí na karuselových podvodech.

[18] V doplnění žaloby ze dne 11. 5. 2012 stěžovatelka nahradila původní žaloby tak, že „.“ Dále uvedla, že dojde-li soud k závěru, že žalovaný sám informace ohledně zapojení stěžovatelky v karuselových podvodech v odeslaných formulářích SCAC 2004 neuvedl, avšak zavdal příčinu k takovému postupu, pak stěžovatelka požaduje vydání následujícího rozsudku: „.“

[19] Krajský soud posledně uvedený návrh vyloučil k samostatnému projednání, meritorně se jím zabýval a rozhodl o něm rozsudkem ze dne 29. 11. 2012, čj. 22 A 14/2012-96. Návrh požadující obnovit stav před odesláním příslušných formulářů SCAC 2004 je předmětem nyní projednávané věci.

[20] Již z textu prvního doplnění žaloby ze dne 19. 11. 2009 přitom prokazatelně vyplývá, že si stěžovatelka byla vědoma skutečnosti, že příslušným k rozesílání formulářů SCAC 2004 do členských států Evropské unie je Ministerstvo financí, a že i v jejím případě formuláře odeslalo právě Ministerstvo financí, když mj. uvedla následující: „“. I přes to, že si stěžovatelka ke dni 19. 11. 2009 (dle krajského soudu nejpozději k 20. 11. 2009) byla vědoma toho, že formuláře SCAC 2004, v jejichž odeslání spatřovala nezákonný zásah, odeslalo Ministerstvo financí, označila jako žalovaného Finanční úřad v Olomouci. O záměnu účastníků na straně žalované požádala až dne 25. 9. 2013.

[21] Za této situace lze účinky původně podané žaloby vztahovat pouze k žalovanému, kterého stěžovatelka označila jako původce nezákonného zásahu. Při záměně účastníků řízení na straně žalované pak účinky podané žaloby vůči novému žalovanému nastupují dnem podání návrhu na záměnu účastníků řízení. Při posuzování otázky zachování lhůt pro podání žaloby podle § 84 odst. 1 s. ř. s. vůči novému žalovanému je tedy nutné vycházet ze dne podání návrhu na záměnu účastníků řízení. Argumentaci stěžovatelky, že záměna účastníků na straně žalované nemá vliv na zachování lhůt pro podání žaloby, je třeba odmítnout. Stěžovatelčina by totiž vedla k absurdním závěrům, kdy by žalobce mohl v žalobě označit v podstatě jakýkoli správní orgán a následně se návrhem na záměnu účastníků řízení na straně žalované (klidně i několikrát po sobě) domáhat účinků podané žaloby i vůči jinému/jiným správním orgánům. Takovýto výklad by bezesporu nebyl v souladu se zásadou rovnosti účastníků soudního řízení a ani se zásadou procesní ekonomie.

[22] Lze tedy uzavřít, že účinky podané žaloby vůči žalovanému Ministerstvu financí nastaly ke dni 25. 9. 2013, kdy stěžovatelka podala návrh na záměnu účastníků na straně žalované. Otázku zachování lhůt pro podání žaloby podle § 84 odst. 1 s. ř. s. je tedy nutné posuzovat k tomuto dni. O nezákonném zásahu se stěžovatelka dozvěděla nejpozději dne 19. 11. 2009, kdy v doplnění žaloby, doručeném krajskému soudu dne 20. 11. 2009, vylíčila rozhodné skutečnosti. V tomto doplnění rovněž uvedla, že „[f]“. Je tedy nesporné, že ke dni 25. 9. 2013 uplynula jak subjektivní, tak objektivní lhůta pro podání žaloby vůči Ministerstvu financí.

[23] Nelze akceptovat ani argumentaci stěžovatelky, že na straně žalované bude vždy stát, a záměna je tak ryze právní, zdánlivá, a nemůže mít na včasnost žaloby vliv. U této otázky je potřeba zdůraznit odlišnou koncepci účastenství v občanském soudním řízení a ve správním soudnictví (stěžovatelka sama na tuto odlišnou koncepci účastenství poukazuje dále v kasační stížnosti). V občanském soudním řízení by byl žalovaným skutečně stát jako právnická osoba, přičemž otázka, která organizační složka má za stát jednat, není otázkou věcné legitimace (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 1197/2011). Oproti tomu je podle § 83 s. ř. s. žalovaným správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah. „“ (srov. usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS). Z tohoto důvodu tedy nelze akceptovat názor stěžovatelky, že takováto záměna je pouze zdánlivá a nemá na včasnost žaloby vliv.

[24] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž argumentuje v tom smyslu, že v občanském soudním řízení se po záměně účastníků v procesním vztahu ocitá někdo jiný mající hmotněprávní subjektivitu, kdo dosud nemohl uplatňovat v řízení svá práva, a proto nelze po tomto novém účastníku řízení spravedlivě požadovat, aby se vůči němu vztahovaly dosavadní účinky zahájeného řízení. Obdobná situace však nastává i při záměně účastníků ve správním soudnictví. Je sice pravdou, že správní orgány jsou z hmotněprávního hlediska podřaditelné pod jedinou právnickou osobu (stát), avšak procesní subjektivitu mají správní orgány ve správním soudnictví samostatnou. V případě záměny jednoho správního orgánu za jiný se tedy v řízení ocitá subjekt se samostatnou procesní subjektivitou, který dosud nemohl v řízení uplatňovat svá práva. V této souvislosti je rovněž vhodné připomenout, že relevantně se věcně bránit v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem bude schopen pouze ten správní orgán, který případný nezákonný zásah skutečně provedl (tj. věcně pasivně legitimovaný správní orgán), a proto označí-li žalobce jako žalovaného orgán, který se tvrzeného zásahu nedopustil, bude jeho žaloba zamítnuta.

[25] Námitka, dle které s ohledem na objektivní nemožnost seznat rozložení kompetencí orgánů veřejné moci nebylo v silách stěžovatelky ke dni podání původní žaloby správně posoudit otázku pasivní legitimace, není důvodná. Žalobou podanou ke krajskému soudu dne 22. 10. 2009 se domáhala ochrany před nezákonným zásahem Finančního úřadu v Olomouci, který spatřovala v nezákonně vedených vytýkacích řízeních na dani z přidané hodnoty za období listopad 2007 až červen 2008. K výzvě soudu žalobu podáním ze dne 19. 11. 2009 doplnila a požadovala, aby soud žalovanému zakázal pokračovat v nezákonných vytýkacích řízeních, přikázal žalovanému obnovit stav před odesláním formulářů SCAC 2004 a dodatečně informoval všechny adresáty, že se stěžovatelka nepodílí na karuselových podvodech, přikázal žalovanému ukončit zásah ve formě evidování stěžovatelky v registru EUROCANET, a tudíž stěžovatelku z tohoto rejstříku vyřadil, a konečně přikázal žalovanému umožnit stěžovatelce nahlédnout do všech písemností spisu. Z obsahu tohoto doplnění zcela jednoznačně vyplývá (viz citace v bodu [20] tohoto rozsudku), že si stěžovatelka byla vědoma skutečnosti, že formuláře SCAC 2004 v rámci mezinárodní výměny informací dle článků 5 a 19 nařízení č. 1798/2003 je oprávněno zasílat Ministerstvo financí a že tomu tak bylo i v jí žalované věci.

[26] Co se týče odkazu stěžovatelky na její návrh ze dne 1. 9. 2011 na přistoupení Ministerstva financí na straně žalované, je potřeba konstatovat, že pokud by krajský soud přistoupení Ministerstva financí na stranu žalovanou připustil, lhůty pro podání žaloby podle § 84 odst. 1 s. ř. s. by ani v tomto případě nebyly vůči Ministerstvu financí zachovány.

[27] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž argumentuje § 64 s. ř. s., dle kterého se ustanovení prvé a třetí části o. s. ř. použijí pro řízení ve správním soudnictví přiměřeně. Tímto způsobem správní soudy postupovaly, neboť při posouzení okamžiku, ke kterému počala běžet dvouměsíční subjektivní lhůta pro podání žaloby ve vztahu k Ministerstvu financí, vzaly za rozhodný okamžik nejzazší možné datum, ke kterému se stěžovatelka o skutečnosti, který z orgánu finanční správy má v kompetenci rozesílání formulářů SCAC 2004, prokazatelně dozvěděla (tj. 19. 11. 2009 – datum doplnění žaloby, ve kterém je jako odesílatel formulářů SCAC 2004 výslovně označeno Ministerstvo financí; dle krajského soudu dokonce až 20. 11. 2009, ke kterému bylo doplnění žaloby krajskému soudu doručeno). Aby počala běžet subjektivní lhůta pro podání žaloby, musí si být žalobce vědom toho, který správní orgán nezákonný zásah provedl, resp. v jednání kterého správního orgánu nezákonný zásah spatřuje. Pokud by žalobce nevěděl, který správní orgán zásah provedl, subjektivní lhůta by běžet nepočala. V projednávané věci je zřejmé, že stěžovatelka nejpozději ke dni 19., resp. 20. 11. 2009 všechny podstatné skutečnosti věděla, návrh na záměnu však podala až 25. 9. 2013, tj. téměř po 4 letech ode dne, kdy jí počala běžet subjektivní lhůta k podání žaloby. Při posuzování objektivní lhůty pak správní soudy vycházely opětovně pouze z tvrzení stěžovatelky, která jako datum odeslání příslušných formulářů označila 5. 5. 2008.

[28] K argumentaci stěžovatelky, že v případě, že Nejvyšší správní soud přisvědčí závěrům krajského soudu, nebude fakticky možné ve správním soudnictví provést s úspěchem záměnu účastníků, neboť ve správním soudnictví jsou žalobci limitováni řadou relativně krátkých procesních lhůt pro podání návrhu, zdejší soud uvádí následující. Objektivní lhůta pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 84 odst. 1 s. ř. s. je stanovena v délce dvou let od okamžiku, kdy k nezákonnému zásahu došlo. Tuto lhůtu nelze považovat za „“, jak tvrdí stěžovatelka. Subjektivní lhůta pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 84 odst. 1 s. ř. s. je stanovena v délce dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Jakkoliv lze tuto lhůtu považovat spíše za krátkou, byť ve správním soudnictví obvyklou, odvíjí se její běh až od okamžiku, kdy jsou žalobci všechny podstatné skutečnosti pro podání žaloby známy. Lze tedy uzavřít, že délka lhůt k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem provedení záměny účastníků ve správním soudnictví neznemožňuje.

[29] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou v tom, že smyslem správního soudnictví není lpění na procesních formalitách, a že v případě dvou možných výkladů je nutno zvolit výklad ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces. Nejvyšší správní soud má ze všech důvodů uvedených v tomto rozhodnutí za to, že v případě posuzované sporné otázky žádné dva rovnocenné výklady možné nejsou. Skutečnost, že se stěžovatelka snaží o takový výklad zákona, který by jí byl ku prospěchu, je jistě jejím právem, sama o sobě však existenci dvojího rovnocenného výkladu nesvědčí. Uvedený princip totiž nelze vykládat natolik široce, že by jakoukoli odlišnou interpretaci právní normy podanou stěžovatelkou měly správní orgány zohlednit jakožto dvojí výklad. Jak pravil Ústavní soud, „[v] “ (III. ÚS 783/06, č. 210/2007 Sb. ÚS), Víceznačnost totiž musí dosáhnout obecně přijatelné míry a musí jít o rovnocenný konkurenční výklad práva, ne pouze o výklad obtížně obhajitelný. (...)