Vydání 7-8/2016

(...) [6] Předmětem kasační stížnosti je otázka, zda městský soud správně interpretoval žalobu stěžovatele jako žalobu proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Městský soud na základě toho posoudil pouze zákonnost rozhodnutí o stěžovatelově rozkladu; rozkladem přitom stěžovatel neúspěšně brojil proti výzvě žalovaného ze dne 29. 3. 2013, jíž žalovaný stěžovatele vyzval, aby odstranil několik svých reklamních zařízení nacházejících se v ochranném pásmu dálnice. Stěžovatel vznáší námitku, že městský soud měl jeho žalobu z hlediska jejího obsahu překvalifikovat jako žalobu proti nezákonnému zásahu. Pak by se musel v odůvodnění svého rozsudku vyrovnat i se stěžovatelovou argumentací o nezákonnosti vydané výzvy, což bylo podle stěžovatele podstatou sporu mezi ním a žalovaným.

[7] Stěžovatel v kasační stížnosti nezpochybňuje závěr městského soudu, že výzva žalovaného k odstranění reklamních zařízení nebyla z hlediska soudní ochrany rozhodnutím (ve smyslu § 65 s. ř s.), nýbrž představovala faktický úkon - zásah, pokyn či donucení (ve smyslu § 82 s. ř. s.) a takto měla být žalována. Přesto Nejvyšší správní soud považuje za nutné tuto otázku vyjasnit předtím, než se bude věnovat tomu, jak městský soud naložil se stěžovatelovou žalobou. V této věci totiž zatím existuje pouze krajských soudů, Nejvyšší správní soud se k povaze tohoto úkonu dosud nevyslovil (řízení o kasační stížnosti proti zmíněnému rozsudku Krajského soudu v Brně čj. 29 A 56/2015-120 muselo být pro její zpětvzetí usnesením čj. 3 As 173/2015-21 ze dne 7. 10. 2015 zastaveno). Neshledává nicméně důvod, a v tomto řízení ani prostor, názorovou linii krajských soudů jakkoliv korigovat, pouze z ní pro účely tohoto rozsudku vychází.

[8] Městský soud již v minulosti akceptoval - byť bez podrobnějšího odůvodnění - žaloby, kterými adresáti brojili proti výzvám vydaným podle § 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, přičemž šlo o žaloby v režimu § 82 a násl. s. ř. s. (srov. rozsudky městského soudu ze dne 25. 7. 2013, čj. 3 A 52/2013-31, a ze dne 22. 7. 2014, čj. 11 A 23/2014-24). Hlouběji se této problematice věnoval Krajský soud v Brně (srov. rozsudek čj. 29 A 56/2015-120). I on vyšel z toho, že výzva k odstranění reklamního zařízení představuje faktický písemný pokyn orgánu státní správy; není tedy rozhodnutím, ať již ve smyslu § 67 správního řádu, nebo ve smyslu § 65 soudního řádu správního. Uvažoval však dále a s odkazem na dřívější judikaturu Nejvyššího správního soudu v daňových věcech (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2014, čj. 6 Afs 46/2014-39, a ze dne 4. 2. 2015, čj. 1 Afs 242/2014-33) dovodil, že prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu se lze bránit jak proti výzvě, tak i proti její následné realizaci. Podle Krajského soudu v Brně jde tedy o zásah, který probíhá ve dvou fázích a každá z nich podléhá samostatně soudní ochraně (byť není vyjasněno, zda lze ve druhé fázi brojit též proti důvodnosti výzvy, nebo již jen proti způsobu, jakým bylo fakticky realizováno odstranění a zakrytí reklamního zařízení). Krajský soud v Brně se v odůvodnění své úvahy odvolal zejména na smysluplnost soudní ochrany.

[9] Také aktuální Nejvyššího správního soudu se kloní k tomu, že formální znaky jsou prvotním kritériem pro posouzení rozdílu mezi rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a faktickým úkonem podle § 82 s. ř. s.; teprve následně lze s náležitým odůvodněním užít materiálního hlediska k překvalifikování úkonu, jenž se formálně jeví jinak (srov. Jemelka, L.; Podhrázký, M.; Vetešník, P.; Zavřelová, J.; Bohadlo, D.; Šuránek, P. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 498 a násl.; dlužno podotknout, že jiné komentáře tento posun zpochybňují, srov. Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Praha: Leges, 2014, s. 549 a násl.). Odrazový můstek pro posouzení povahy určitého aktu státní správy jako rozhodnutí, či naopak faktického úkonu, představuje tedy vždy jeho forma (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS). V daném případě převažují formální znaky, jež svědčí pro to, že vydaný akt má charakter faktického pokynu. Výzva měla sice písemnou formu a byla doručována stěžovateli, avšak nebyla označena jako správní rozhodnutí a nevykazovala ani jeho náležitosti podle § 67 správního řádu. Ve věci byl sice veden správní spis, avšak dělo se tak spíše z praktických důvodů organizace práce žalovaného, jelikož neproběhlo žádné správní řízení.

[10] Z materiálního hlediska výzva nepochybně do práv stěžovatele zasáhla stejně intenzivně, jako by se jednalo o správní rozhodnutí, neboť teprve po jejím doručení a uplynutí zákonem stanovených lhůt mohl žalovaný přikročit k zakrytí a následnému odstranění a likvidaci reklamního zařízení. Nejedná se zde přitom o situaci, kdy podle zákonné úpravy mělo být ve věci vydáno rozhodnutí, a žalovaný jen v důsledku nesprávné aplikace právní úpravy zasáhl do práv stěžovatele neformálním úkonem; v takovém případě by jistě bylo užití materiálního korektivu vhodné (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Žalovaný naopak vzhledem k dosavadní judikatuře správních soudů postupoval správně, když výzvu koncipoval jako písemné "" sdělení podle části čtvrté správního řádu, neboť § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích s vedením řízení a vydáním rozhodnutí podle části druhé správního řádu evidentně nepočítá. Zákonodárce zřejmě cíleně koncipoval právní úpravu tak (pravděpodobně kvůli urychlení ochrany veřejného zájmu na bezpečnosti a plynulosti provozu), že vydání výzvy nepředchází nějaké formalizované řízení, a nepočítal ani s tím, že by v něm bylo možno podat řádný opravný prostředek. Nutno přiznat, že důvodová zpráva v tomto ohledu mlčí. Ke zpřísnění regulace reklamy v silničním ochranném pásmu totiž došlo pozměňovacími návrhy Hospodářského výboru Poslanecké sněmovny k novele č. 102/2000 Sb., přičemž ani poslanecká rozprava neposkytuje k této otázce podrobnější vysvětlení. Záměr zákonodárce je nicméně zjevný z konstrukce lhůt v § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích: "

[11] Výzvu k odstranění reklamního zařízení je tudíž nutno chápat jako úkon podle části čtvrté správního řádu. V zájmu předvídatelnosti práva a právní jistoty je žádoucí, aby tomu odpovídala i forma soudní ochrany. Proto je namístě uvedenou výzvu považovat za pokyn ve smyslu § 82 soudního řádu správního. Nejvyšší správní soud neshledal žádný vážný důvod, aby zde formální posouzení ustoupilo materiálnímu. Ostatně svou povahou se výzva blíží jiným písemným aktům, které Nejvyššího správního soudu taktéž chápe jako faktický zásah, pokyn či donucení správního orgánu, ačkoliv z materiálního hlediska jde o rozhodnutí zakládající práva a povinnosti, u nichž pouze zákonodárce z pragmatických důvodů upustil od jakéhokoliv formalizovaného procesu (souhlasy vydávané podle stavebního zákona, byť lze spatřovat jistý rozdíl v tom, že u nich jde o akty zakládající oprávnění žadateli - srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS).

[12] S výhradou, že rozsudek Krajského soudu v Brně čj. 29 A 56/2015-120 Nejvyšší správní soud nyní nepřezkoumává, lze souhlasit i s jeho stanoviskem, podle něhož žaloba zásadně musí být přípustná již proti výzvě k odstranění reklamního zařízení, a nikoliv až proti jeho zakrytí a odstranění spojenému s likvidací. Kdyby měl adresát výzvy vyčkávat s žalobou až na faktickou realizaci toho, čím mu ve výzvě silniční správní úřad "", byl by vlastně nucen rozhodovat se mezi vynakládáním prostředků na odstranění reklamního zařízení, k němuž podle svého přesvědčení není povinen, a mezi neuposlechnutím výzvy, přičemž za provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu bez potřebného povolení mu hrozí pokuta až do výše 300 000 Kč [srov. § 42b odst. 1 písm. e) a odst. 6 zákona o pozemních komunikacích]. Takováto volba je pouze volbou menšího ze dvou zel. Podobná situace je jistě nežádoucí, neboť může představovat omezení přístupu k soudní ochraně, nebo naopak nepřímo nabádat adresáta k nerespektování veřejné moci. Podporu pro chápání obdobných zásahů jako "", s odpovídající soudní ochranou v každé fázi, je možno nalézt v rozsudcích Nejvyššího správního soudu týkajících se předvolání správcem daně k ústnímu jednání (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, čj. 2 Aps 3/2007-91, č. 2199/2011 Sb. NSS, či ze dne 25. 2. 2010, čj. 7 Aps 2/2010-51, č. 2086/2010 Sb. NSS) nebo výzvy policisty k prokázání totožnosti (rozsudek ze dne 27. 8. 2014, čj. 2 As 35/2014-109). V této souvislosti nutno dodat, že ochrana proti výzvě prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu či donucení správního orgánu, jak ji Nejvyšší správní soud výše dovodil, je přiléhavá i z hlediska efektivity soudní ochrany. Tento typ žalob je totiž ze zákona určen k přednostnímu projednání (§ 56 odst. 3 s. ř. s.), a soud tak má u zásahové žaloby směřující proti výzvě možnost se do věci vložit dříve, než dojde k nevratnému zásahu do práv adresáta výzvy odstraněním a likvidací sporného reklamního zařízení.

[13] Lze uzavřít, že stěžovatel měl v tomto případě skutečně využít k ochraně svých práv žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu podle § 82 s. ř. s. Žalovaný jej o tom dokonce nad rámec svých povinností poučil v souladu s principy dobré správy, a to samostatným přípisem odeslaným stěžovateli 9. 4. 2013, tj. ještě ve lhůtě pro podání žaloby, jak Nejvyšší správní soud ověřil ze správního spisu. Zbývá posoudit, zda Městský soud v Praze podanou žalobu správně posoudil a zda ji mohl případně překvalifikovat na jiný žalobní typ.

[14] V prvé řadě Nejvyšší správní soud prostudoval žalobu a stejně jako městský soud konstatuje, že jak z hlediska formy, tak i z hlediska obsahu se jedná beze všech pochybností o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s. ř. s. Stěžovatel v petitu žádá soud, aby zrušil obě napadená "" (tedy výzvu žalovaného k odstranění reklamního zařízení i rozhodnutí o zamítnutí stěžovatelova rozkladu podaného proti této výzvě). Lhůtu pro podání žaloby stěžovatel zjevně odvíjel od doručení rozhodnutí ministra vnitra o rozkladu, jež nepochybně správním rozhodnutím je. I v jednotlivých žalobních bodech snáší stěžovatel argumenty, pro které byla výzva vydána v rozporu s požadavky části druhé správního řádu - zejména poukazuje na to, že neproběhlo žádné předchozí řízení, že výzva postrádá náležitosti správního rozhodnutí, zejména poučení o opravných prostředcích atd. Právní zástupkyně stěžovatele učinila sice na ústním jednání před městským soudem prohlášení, že výzva k odstranění představuje nezákonný zásah, a upozornila, že žaloba směřuje i proti této výzvě. Po poučení ze strany soudu, že by bylo nutno v takovém případě podat novou žalobu, nicméně uvedla, že žalobu ponechává v původním znění. S ohledem na tyto skutečnosti musel Nejvyšší správní soud uzavřít, že městský soud posoudil žalobu správně a v souladu s jejím obsahem jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Neměl ani prostor k jejímu překvalifikování na jiný žalobní typ, neboť by se tím dostal do rozporu s výslovně projevenou vůlí stěžovatele, a tedy i s dispoziční zásadou, která řízení ve správním soudnictví ovládá (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, čj. 1 Afs 24/2005-70, č. 888/2006 Sb. NSS, ze dne 8. 11. 2012, čj. 2 As 86/2010-90). Stejně tak neměl městský soud povinnost stěžovatele poučit o tom, jaký žalobní typ na danou věc dopadá, a jak by měl tedy svůj správně formulovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2013, čj. 1 Ans 21/2012-42).

[15] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že jeho týkající se žalobních typů a jejich vzájemné prostupnosti může být stěžovatelem vnímána jako přísná. Nejvyšší správní soud dlouhodobě zastává názor, že žalobce je povinen vždy zvolit jeden žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem zaměňovat nebo je v žalobě směšovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2005, čj. 7 Afs 84/2004-84, či ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197). Ve správním soudnictví se podle stávající judikatury nepřipouští dokonce ani alternativní či eventuální , pokud by alternativy či eventuality měly spočívat v odlišných žalobních typech (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2004, čj. 6 Ans 1/2003-101, č. 652/2005 Sb. NSS či ze dne 9. 12. 2015, čj. 10 Afs 151/2015-27). To vše je odůvodněno zejména faktem, že jednotlivým žalobním typům odpovídají v soudním řádu správním relativně samostatné procesní úpravy, které se liší co do stanovení počátku běhu lhůt k uplatnění žaloby, jejích náležitostí, úpravy aktivní i pasivní procesní legitimace, úpravy toho, k jakému datu soud zjišťuje skutkový a právní stav atd. Bylo by proto mimořádně obtížné vést řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu s požadavky kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu. Žalobci, který si není jist, jaký typ žaloby by měl využít k ochraně svých práv před určitým jednáním státní správy (např. z důvodu chybějící či nejednotné prejudikatury k dané otázce) a chce z procesní opatrnosti vyčerpat více možností, tak nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany státní správy, byť tak může fakticky učinit v jediném podání. Za každou takto podanou žalobu také musí zaplatit samostatně soudní poplatek (srov. výše citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ans 21/2012-42 a čj. 10 Afs 151/2015-27).

[16] Jak vidno, soudní řád správní ve výkladu judikaturou Nejvyššího správního soudu načrtl mezi jednotlivými žalobními typy upravenými v soudním řádu správním zeď, skrze niž je obtížné, ba téměř nemožné se v průběhu řízení prolomit na druhou stranu. Jinou situací je případ neurčitého či nejednoznačného žalobního žádání, kdy může žalobce na výzvu soudu upřesnit jedním či druhým směrem; srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2006, čj. 6 Aps 2/2005-60, či ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197. K tomu však v nyní posuzovaném případě nebyl žádný prostor, neboť žaloba byla zcela jednoznačná, jak Nejvyšší správní soud osvětlil výše. Zřejmě jediné dosud neprozkoumané dveře ve zdi oddělující jednotlivé žalobní typy představuje v současné době možnost změny žaloby v průběhu řízení podle § 95 o. s. ř. aplikovaného na základě § 64 s. ř. s. Změnu by však musel připustit soud, který tak učiní pouze tehdy, jestliže výsledky dosavadního řízení mohou být podkladem pro řízení o změněném návrhu. V nyní posuzovaném případě tak lze hypoteticky uvažovat, zda bylo zcela korektní poučení stěžovatele ze strany městského soudu, že ochrany před nezákonným zásahem by se mohl domoci jedině podáním nové žaloby. Právní úprava ani dosavadní totiž nevylučují, že by tak stěžovatel mohl učinit i změnou žaloby stávající, jestliže k tomu dosavadní výsledky řízení skýtají prostor. Jde však o úvahy povýtce teoretické a vyslovené nad rámec tohoto rozhodnutí, neboť procesní vady řízení před městským soudem nebyly předmětem kasačních námitek. Ostatně nelze přehlédnout, že městský soud má s ohledem na výše uvedené pravdu v tom, že i kdyby měl prostor posoudit stěžovatelovo podání jako žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, šlo by z hlediska lhůty vymezené v § 84 odst. 1 s. ř. s. o žalobu opožděnou, neboť stěžovatel s jejím podáním vyčkával až na výsledek rozkladového řízení. Bez ohledu na obtíže, které může v praxi vyvolávat výše popsaná Nejvyššího správního soudu týkající se žalobních typů ve správním soudnictví, se tak stěžovatel stal v prvé řadě obětí vlastní procesní taktiky, kdy vše vsadil na jednu kartu, totiž že proti výzvě k odstranění reklamního zařízení musí být přípustný řádný opravný prostředek v rámci soustavy správních orgánů. Promeškal tím lhůtu k přímému napadení výzvy ve správním soudnictví, a to navzdory tomu, že jej žalovaný o formě soudní ochrany správně poučil ve výše citovaném vyrozumění ze dne 8. 4. 2013.

[17] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud zhodnotil věc správně. Výzva k odstranění reklamního zařízení podle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích je úkonem podle části čtvrté správního řádu a není proti ní přípustný řádný opravný prostředek. Zároveň jde o faktický zásah, resp. pokyn správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s., nikoliv o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.