Vydání 1/2015

Kritéria pro určení charakteru rozhodnutí, jímž se určitá osoba "" (respektive jímž je odvolávána, případně jímž jí je jmenování do funkce odmítnuto), vymezil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 7 As 66/2010-119. Shrnul zde i dosavadní judikaturu. Podle ní je například jmenování a odvolání generálního ředitele Českého rozhlasu Radou Českého rozhlasu aktem soukromoprávním (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 As 102/2010-80, č. 2484/2012 Sb. NSS): funkce ředitele má převažující manažerskou povahu a vztah mezi ředitelem a Radou je vztahem pracovněprávním. Český rozhlas je veřejným ústavem, jehož Rada nerozhoduje vrchnostensky, tedy o právech a povinnostech nepodřízených subjektů, nýbrž svoji činnost řídicí, kontrolní a dozorčí zaměřuje pouze dovnitř Českého rozhlasu. Naproti tomu odvolání vedoucího státního zástupce ministrem spravedlnosti, odvolání člena Rady pro rozhlasové a televizní vysílání předsedou vlády a konečně i odmítnutí rektora jmenovat uchazeče děkanem jsou akty veřejnoprávní povahy. U vedoucího státního zástupce je tomu tak proto, že ve vztahu mezi ním a ministrem převažují spíše prvky veřejnoprávní a vedoucí státní zástupce má významná rozhodovací oprávnění vrchnostenské povahy. Poměr mezi ním a ministrem se spíše blíží některému ze služebních poměrů (zde Nejvyšší správní soud odkázal na rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 12. 1999, , stížnost č. 28541/95, ECHR 1999-VIII, podle nějž je vždy třeba zkoumat, zda konkrétní zaměstnání obnáší i přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu).

Aby mohl být jmenovací (odvolávací) akt považován za akt veřejnoprávní, muselo by podle Nejvyššího správního soudu být jeho podstatným obsahem i něco jiného než jen instalace určité osoby do určité pracovněprávní pozice: jmenovací procedura by musela být součástí systému brzd a rovnovah směřujících k vyvážení moci uvnitř . Vztah mezi rektorem a děkanem podrobil Nejvyšší správní soud analýze z hlediska těchto kritérií: mocenský význam funkce v rámci dané veřejnoprávní korporace; schopnost "" dané funkce vůči jiným funkcím v rámci korporace; skutečnost, zda součástí okruhu úkolů vyplývajících z dané funkce je i výkon vrchnostenské činnosti. Děkan má v rámci veřejné vysoké školy klíčovou roli: jedná ve věcech fakulty, má rozsáhlá jmenovací a odvolávací oprávnění, návrhová oprávnění vůči akademickému senátu fakulty i oprávnění rozhodovat ve věcech uchazečů o studium. Jeho funkce má významnou roli v systému dělby moci uvnitř vysoké školy: o tom svědčí kombinace zákonem stanoveného funkčního období a spolupůsobení dvou (tří) akademických orgánů při jmenování (odvolávání) děkana. Děkan není pouhým vysokým manažerem (""), nýbrž je nadán vysokou mírou mocenské autonomie vůči jiným akademickým funkcionářům či orgánům. Jmenovací procedura děkana se odehrává ve sféře veřejné správy sloužící k uspokojování veřejných potřeb v oblasti vzdělávání.

Městský soud v této věci dospěl k závěru, že vztah mezi ředitelem Ústavu pro studium totalitních režimů a žalovanou není vztahem veřejnoprávním; vyšel přitom z výše citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 102/2010-80, které se týkalo odvolání generálního ředitele Českého rozhlasu (závěry tohoto rozhodnutí nebyly nijak zpochybněny právě citovaným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 66/2010-119).

Ačkoli Český rozhlas a Ústav mají jinou právní formu (Český rozhlas je právnickou osobou, kdežto Ústav je organizační složkou státu), pojmově jde v obou případech o veřejný ústav, tj. souhrn věcných a osobních prostředků, s nimiž disponuje subjekt veřejné správy za účelem trvalé služby zvláštnímu veřejnému účelu (veřejný ústav nemusí mít nutně právní osobnost, naopak může být i organizační složkou - srov. Hendrych, D. a kol. . 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 110). Jak Český rozhlas, tak Ústav byly zřízeny proto, aby poskytovaly službu veřejnosti; u Ústavu je obsah této služby vymezen v § 4 zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů (Ústav zkoumá dobu nesvobody a období komunistické totalitní moci, zpřístupňuje veřejnosti dokumenty vypovídající o těchto obdobích a zpřístupňuje výsledky své činnosti, převádí dokumenty do elektronické podoby, dokumentuje nacistické a komunistické zločiny apod.).

To, že Ústav při své činnosti sleduje veřejný zájem, však nevypovídá nic o tom, jaké prostředky - zda veřejnoprávní, nebo soukromoprávní - užívá žalovaná při výkonu svých pravomocí. Stejně tak pro hodnocení povahy vztahu mezi žalovanou a uchazečem o funkci ředitele Ústavu není významné, že členy žalované volí a odvolává Senát Parlamentu (tedy že - jak to formuluje žaloba - je žalovaná kreována politickou vůlí) a že členství v žalované je veřejnou funkcí. Ostatně i členy Rady Českého rozhlasu (kteří rovněž vykonávají veřejnou funkci) volí pro změnu Poslanecká sněmovna Parlamentu, což ale z Rady Českého rozhlasu ještě nedělá orgán veřejné správy, jak vyložil NSS v citovaném rozsudku. Prostřednictvím Rady Českého rozhlasu se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti tohoto veřejného ústavu; u žalované zákon takto souhrnně neformuluje účel její existence, ale z výčtu jejích pravomocí v § 9 odst. 1 a 2 zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů je zřejmé, že žalovaná vykonává především odborné, organizační a ekonomické činnosti zaměřené dovnitř Ústavu:

- vytváří vědeckou koncepci Ústavu (stanoví metody pro naplňování úkolů Ústavu, schvaluje roční plán činnosti Ústavu) a může se sama podílet na získávání dokumentů (žádá vládu o diplomatickou podporu při získávání přístupu k dokumentům v archivech cizích států),

- zajišťuje interní fungování Ústavu (schvaluje organizační řád Ústavu a další vnitřní předpisy Ústavu, zřizuje vědeckou radu jako odborný poradní orgán ředitele pro badatelskou činnost Ústavu a na návrh ředitele jmenuje její členy a schvaluje její jednací řád),

- podílí se na ekonomickém řízení Ústavu (schvaluje podklady pro návrh rozpočtu a závěrečného účtu Ústavu).

Prostřednictvím žalované se uplatňuje i právo veřejnosti na kontrolu činnosti Ústavu, byť to zákon neříká explicitně (žalovaná schvaluje výroční zprávu o činnosti Ústavu a předkládá ji k projednání Senátu, a dále sleduje a vyhodnocuje zabezpečení přístupu k dokumentům a archiváliím uloženým v Archivu bezpečnostních složek a výsledky předkládá jednou ročně k projednání Senátu). Žalovaná tedy ve své činnosti sleduje veřejný zájem (stejně jako Rada Českého rozhlasu, viz bod 33 výše citovaného rozhodnutí čj. 1 As 102/2010-80), ale žádnou z činností právě uvedených se nedotýká veřejných subjektivních práv jakéhokoli jednotlivce.

Z pravomocí žalované mimo shora uvedené zbývají už jen dvě další: podle § 9 odst. 1 písm. h) zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů žalovaná rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí Ústavu, podle § 9 odst. 1 písm. b) pak jmenuje a odvolává ředitele Ústavu a dohlíží na jeho činnost. V této věci není úkolem soudu hodnotit, zda by rozhodnutí žalované o odvolání proti rozhodnutí Ústavu mohlo být považováno za rozhodnutí správního orgánu (ze zákona samotného není zřejmé, o čem by samotný Ústav měl rozhodovat, čích práv by se takové rozhodnutí týkalo a jakou povahu by měla dotčená práva); akt, jímž žalovaná jmenuje a odvolává ředitele Ústavu - a tedy i akt, jímž žalovaná nejmenuje ředitelem Ústavu zbylé uchazeče o funkci - však není rozhodnutím o veřejných subjektivních právech ředitele či uchazeče, ale pracovněprávním úkonem, jímž je (nebo není) do funkce instalován vedoucí určité instituce (shodou okolností instituce, která má právní formu organizační složky).

Žalobce se dovolává svého subjektivního veřejného práva na přístup k veřejné funkci podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod ("[o]"); funkce ředitele Ústavu však podle soudu není veřejnou funkcí ve smyslu tohoto ustanovení. Ustanovení je třeba vykládat s ohledem na obsah celého článku 21, který zaručuje občanům správu věcí veřejných nebo podíl na ní. Činnost Ústavu je sice činností ve veřejném zájmu, ale z této poměrně široké kategorie činností se vyčleňuje jen užší skupina představující "". Pro veřejnou funkci je typické nejen to, že osoby jsou do funkce ustanovovány volbou či jmenováním a že funkce je prováděna ve veřejném zájmu, ale právě i to, že obsahem funkce je správa veřejných věcí a její nositel disponuje vrchnostenskými kompetencemi (srov. Wagnerová, E. a kol. . Praha: Wolters Kluwer, 2012).

Samotné členství v žalované označuje zákon o Ústavu pro studium totalitních režimů ve svém § 10 za veřejnou funkci; tato klasifikace by se i doktrinárně dala zdůvodnit právě podílem žalované na kontrole činnosti Ústavu ze strany veřejnosti. Výběrem, jmenováním, nejmenováním či odvoláním ředitele Ústavu z jeho funkce však žalovaná nevystupuje jako správní orgán ve smyslu legislativní zkratky § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.: jedná jako zaměstnavatel, který rozhoduje o obsazení pracovního místa. I ze samotného výčtu pravomocí ředitele a jeho postavení v rámci Ústavu je patrné, že nejde o veřejnou funkci, a to ani při uplatnění kritérií vymezených v již citovaném rozhodnutí NSS (čj. 7 As 66/2010-119).

Ředitel stojí v čele Ústavu. Přísluší mu zajišťovat zpracování podkladů pro všechny záležitosti, jež jsou v působnosti žalované, předkládat tyto záležitosti k projednání a rozhodnutí žalované a vykonávat rozhodnutí žalované, účastnit se jednání žalované a žádat o svolání jejího zasedání. Z jednorázových kompetencí pak ředitel navrhuje žalované ke jmenování členy vědecké rady a po projednání s žalovanou jmenuje a odvolává ředitele Archivu bezpečnostních složek. Ředitel je tedy především výkonným orgánem žalované, jeho pravomoci se uplatňují výlučně v součinnosti s žalovanou (buď žalované pouze "", nebo i při vlastním rozhodování - jmenování a odvolání ředitele Archivu bezpečnostních složek - musí svůj návrh s žalovanou projednat). V rámci Ústavu, resp. vztahů mezi ředitelem a žalovanou, tedy nelze hovořit, slovy NSS, o systému brzd a rovnovah uvnitř instituce (jaký NSS spatřuje například ve vztahu rektor - děkan v rámci veřejné vysoké školy). Úloha ředitele je spíše manažerská, zákon nepojímá jeho funkci jako mocenské vyvážení pozice žalované: naopak je jasně stanoveno, že žalovaná je "" (§ 7 odst. 1 zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů) a ředitel nemá žádné významné samostatné pravomoci (slovy NSS ""). Požadavek mocenské rezistence ředitele Ústavu vůči jiným osobám v systému státních institucí není zásadně nastolen (viz bod 52 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 66/2010-119). Zákon neupravuje funkční období ředitele (to stanoví sama žalovaná); ředitele odvolává samotná žalovaná, bez součinnosti s jakýmkoli jiným orgánem; důvody odvolání ředitele zákon neupravuje ani v obecných rysech. V tom všem lze spatřovat zásadní rozdíl oproti postavení děkana, jehož funkce je v rámci veřejné vysoké školy "" (viz zejména body 68 a 70 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 66/2010-119). Ředitel Ústavu sice jmenuje a odvolává ředitele Archivu bezpečnostních složek, který je správním úřadem; tato jeho pravomoc veřejnoprávního charakteru však není pro povahu jeho funkce určující (srov. bod 59 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 66/2010-119), naopak v jeho činnosti převažují prosté manažerské prvky nijak nesouvisející se správou veřejných věcí ve smyslu shora popsaném.

Zřízení Ústavu tedy bylo vedeno veřejným zájmem na zkoumání období nesvobody a období komunistické totalitní moci, ale to samo o sobě neprokazuje převahu veřejnoprávních prvků ve vztazích mezi jednotlivými orgány Ústavu či při postupech vedoucích k obsazování funkce ředitele Ústavu. Žalobcův odkaz na nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 25/07, nepovažuje soud za přiléhavý; žalobou citované formulace Ústavního soudu, které mají prokazovat mimořádnost postavení Ústavu a speciální požadavky na jeho představitele, jsou spíše politickými proklamacemi, které nijak nevypovídají o soukromoči veřejnoprávní povaze hodnocených vztahů.

Vztah mezi žalovanou a uchazečem o funkci ředitele Ústavu je tedy vztahem soukromoprávním (srov. také usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 1. 2004, sp. zn. 21 Cdo 1860/2003, v němž NS posuzoval odvolání generálního ředitele České televize Radou České televize); Rada jako orgán jednající jménem zaměstnavatele by v něm měla postupovat v souladu s § 16 a § 30 zákoníku práce. Má-li žalobce za to, že žalovaná při výběru ředitele porušila své zákonné povinnosti, může svůj spor předložit soudu v občanském soudním řízení.