Vydání 11/2011

(...) Námitku stěžovatele, podle níž stěžovateli nemohla lhůta pro podání žaloby plynout od doručení žalobou napadeného rozhodnutí o delegaci, neboť stěžovatel byl povinen nejprve vyčerpat opravné prostředky ve správním řízení, posoudil Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou. Poslední věta § 5 odst. 3 daňového řádu z roku 1992 jasně stanovila, že proti rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti nebyl opravný prostředek přípustný. Možnost odvolání proti rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti připustil až § 18 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, účinného od 1. 1. 2011. Je tedy nutno vycházet z toho, že obecná zákonná dvouměsíční lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí vydanému podle § 5 odst. 3 daňového řádu z roku 1992, proti němuž nebyl opravný prostředek v daňovém řízení přípustný, začala plynout ode dne doručení tohoto rozhodnutí daňovému subjektu [§ 72 odst. 1 ve spojení s § 68 písm. a) s. ř. s.]. Tak tomu bylo i v případě stěžovatele a na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že stěžovatel podal proti rozhodnutí žalovaného o delegaci místní příslušnosti nepřípustné odvolání, které bylo také žalovaným pro nepřípustnost zamítnuto.

Konečně podle stěžejní kasační námitky nelze stěžovateli vytýkat zmeškání lhůty pro podání žaloby za situace, kdy stěžovatel vycházel z tehdejšího stavu judikatury, která možnost podání této žaloby podle jeho názoru vylučovala, a využil všech ostatních prostředků k ochraně svých práv. Stěžovatel ovšem konkrétně neuvádí, k jakému závěru má tedy tento jeho právní názor směřovat. Pokud se stěžovatel domnívá, že městský soud neměl k uplynutí lhůty pro podání žaloby vůbec přihlížet, pak musí Nejvyšší správní soud zdůraznit, že včasnost žaloby je zcela nezbytnou podmínkou řízení, naopak podání opožděné žaloby je neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, který musí nutně vést k jejímu odmítnutí podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Pokud má stěžovatel za to, že jím vylíčené skutečnosti by odůvodňovaly prominutí zmeškání lhůty pro podání žaloby, pak Nejvyšší správní soud připomíná, že podle § 72 odst. 4 s. ř. s. zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze prominout. Pokud stěžovatel předpokládá, že lhůta pro podání žaloby se v daném případě měla odvíjet od nějakého jiného data, než je den doručení písemného vyhotovení žalobou napadeného rozhodnutí žalobci, jak stanoví § 72 odst. 1 s. ř. s., pak z jeho kasační stížnosti není zřejmé, které jiné datum by takovým počátkem běhu žalobní lhůty mělo být.

Nejvyšší správní soud se naopak plně ztotožňuje s městským soudem v názoru, že ani stav judikatury v době, kdy stěžovateli plynula lhůta pro předmětnou žalobu, tj. v období od 24. 4. 2007 do 25. 6. 2007, stěžovateli nebránil v tom, aby žalobu proti rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti podal, byl-li přesvědčen o tom, že jím bylo v rozporu se zákonem zasaženo do jeho práv a povinností. Je totiž nutno zdůraznit, že časové omezení práva podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, obdobně jako je tomu u jiných procesních prostředků, příslušnou zákonnou lhůtou není samoúčelné, naopak, je výsledkem spravedlivé rovnováhy mezi ochranou práv žalobce na straně jedné a ochranou právní jistoty na straně druhé. Pravomocné rozhodnutí správního orgánu vytváří právní účinky pro své adresáty i pro orgány veřejné moci, v řadě případů na něj navazují další správní rozhodnutí či jiné právně významné skutečnosti, bylo by proto neúnosné, kdyby možnost zrušit či změnit takové rozhodnutí, ať již na základě mimořádných opravných prostředků či dozorčích prostředků ve správním řízení nebo cestou správní žaloby, nebyla omezena příslušnými lhůtami. Běh této lhůty, který musí být jednoznačně stanoven zákonem, pak nemůže záviset na takové okolnosti, jakou je stav a případné následné změny judikatury, a to ani v otázce přípustnosti samotné žaloby.

Je pravdou, jak upozorňuje stěžovatel, že Nejvyšší správní soud připustil v rozsudku ze dne 17. 12. 2007, čj. 2 Afs 57/2007-92, a v rozsudku ze dne 25. 9. 2008, čj. 8 Afs 48/2006-155, č. 1743/2008 Sb. NSS, výjimky z koncentrační zásady vyjádřené pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v § 71 odst. 2 s. ř. s. a pro řízení o kasační stížnosti v § 104 odst. 4 s. ř. s., a to pro případy judikatorních odklonů či obratů. Podle prvního zmíněného rozhodnutí za situace, kdy je určitá právní otázka setrvale judikována určitým způsobem a až po uplynutí lhůty pro rozšíření žaloby o nové žalobní body dojde ke změně této judikatury, nelze po žalobci požadovat, aby příslušnou žalobní námitku uplatnil nejpozději do uplynutí uvedené lhůty, a je naopak možné k ní přihlédnout i tehdy, je-li tato námitka uplatněna žalobcem při jednání, resp. vyjde-li ve smyslu § 76 odst. 3 s. ř. s. taková vada při jednání najevo. Obdobně podle druhého zmíněného rozhodnutí, dojde-li k zásadnímu a překvapivému obratu do té doby ustálené a jednotné judikatury až po uplynutí uvedené lhůty, kdy bylo možné danou námitku uplatnit v řízení před krajským soudem, nebrání stěžovateli § 104 odst. 4 s. ř. s. v uplatnění této námitky v řízení o kasační stížnosti, neboť nelze tvrdit, že by stěžovatel tuto námitku v řízení před krajským soudem ve smyslu tohoto ustanovení uplatnit mohl.

Nejvyšší správní soud ovšem spatřuje zásadní odlišnosti mezi procesními situacemi, které řešil v uvedených věcech, a situací, kterou se zabývá nyní. Za prvé, v obou případech založil Nejvyšší správní soud výjimku z koncentrační zásady na výkladu konkrétního ustanovení soudního řádu správního, a to § 76 odst. 3 s. ř. s. ("") a § 104 odst. 4 s. ř. s. (""). Naproti tomu soudní řád správní nenabízí "", z něhož by bylo možné dovodit výjimku z kategorického požadavku § 72 odst. 1 a 4 a § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. na včasnost žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Za druhé, v obou zmiňovaných věcech byly splněny veškeré podmínky řízení, nebylo tedy pochyb o tom, že o žalobě a v druhém případě o kasační stížnosti mělo být meritorně rozhodnuto, řešila se pouze otázka přípustnosti jednotlivé žalobní či kasační námitky. Naproti tomu použití uvedené judikatury i na nyní posuzovanou věc způsobem, jehož se domáhá stěžovatel, by mohlo mít za následek rozhodnutí o opožděné žalobě (a to nejen v řádu měsíců jako v nyní posuzované věci, ale i např. v řádu let), tedy o žalobě, která by jinak musela být odmítnuta pro zcela zásadní a neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Takový procesní důsledek nelze z již uvedených důvodů ochrany právní jistoty připustit.

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu na nyní posuzovanou věc nedopadají, a městský soud proto nepochybil, pokud se jimi v usnesení o odmítnutí žaloby nezabýval. Skutečnost, že městský soud tuto judikaturu nezmínil, nečiní jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Městský soud zcela dostačujícím a přezkoumatelným způsobem zdůvodnil, proč odmítl žalobu stěžovatele podanou původně ke Krajskému soudu v Hradci Králové až dne 8. 1. 2008 (tj. více než půl roku po uplynutí zákonné lhůty) pro opožděnost, přičemž se vypořádal i s argumenty stěžovatele dovolávajícími se změny judikatury. Nejvyšší správní soud se navíc, jak již bylo řečeno, s argumentací městského soudu plně ztotožňuje.

Nad rámec nutného odůvodnění lze dodat, že v uvedené otázce přípustnosti žaloby proti rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti ke správě daní ani nenastal, přinejmenším nikoli v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu, překvapivý obrat do té doby ustálené judikatury, který popisoval stěžovatel. Je pravdou, že Městského soudu v Praze v době, kdy stěžovateli běžela lhůta pro podání žaloby (24. 4. 2007 - 25. 6. 2007), stála na tom, že taková žaloba není přípustná (viz např. usnesení městského soudu ze dne 21. 12. 2005, čj. 11 Ca 230/2005-21, nebo ze dne 22. 11. 2006, čj. 10 Ca 180/2006-17). Nejvyšší správní soud potvrdil tento názor městského soudu až ve svém rozsudku ze dne 23. 5. 2007, čj. 7 Afs 95/2006-56, tedy zhruba v polovině lhůty pro podání žaloby stěžovatele. Pokud stěžovatel žalobu do té doby nepodal a pokud by se i seznámil s tímto rozsudkem Nejvyššího správního soudu neprodleně po jeho vydání, jen stěží by ho mohl považovat za absolutní překážku pro podání žaloby, a to už jen z toho důvodu, že se jednalo prozatím o ojedinělé rozhodnutí Nejvyššího správního soudu k dané otázce, nikoli tedy o jeho setrvalou a ustálenou judikaturu. A skutečně, na toto rozhodnutí devátého senátu Nejvyššího správního soudu další senáty Nejvyššího správního soudu nenavázaly a v již zmiňovaných rozsudcích ze dne 10. 12. 2007, čj. 8 Afs 143/2005-51, a ze dne 16. 1. 2008, čj. 5 Afs 30/2007-50, judikovaly opačně, byť se tak stalo již po uplynutí lhůty pro podání žaloby stěžovatele. Vzniklý nezamýšlený rozpor mezi těmito rozhodnutími Nejvyššího správního soudu pak musel odstranit jeho rozšířený senát ve zmiňovaném usnesení čj. 7 Afs 13/2007-54.

Lze tedy uzavřít, že do rozhodnutí rozšířeného senátu zde nebyla ustálená a setrvalá Nejvyššího správního soudu jakožto vrcholného orgánu pro sjednocování judikatury správních soudů k otázce přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o delegaci místní příslušnosti ke správě daní; tím spíše je nutno přisvědčit názoru městského soudu, že stěžovateli v daném případě nic nebránilo brojit proti rozhodnutí žalovaného včasnou žalobou, tak jako to učinili mj. žalobci v uvedených věcech, jimiž se zabýval Nejvyšší správní soud, a v této žalobě případně uplatnit rovněž argumenty svědčící ve prospěch soudního přezkoumání rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti.

Nejvyšší správní soud tedy souhlasí se stěžovatelem, že v dané věci uplatnil všechny možné i nemožné prostředky k ochraně svých práv, ovšem s výjimkou toho jediného, který by mohl vést k jím žádanému výsledku, tedy ke zrušení rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti, čehož mohl dosáhnout pouze podáním včasné žaloby proti tomuto rozhodnutí. Je vhodné také připomenout, co zmínil již žalovaný, že totiž úsilí stěžovatele nebylo zcela marné, naopak vedlo nakonec žalovaného k vydání nového rozhodnutí ze dne 14. 2. 2008, jímž žalovaný delegoval místní příslušnost ke správě daní stěžovatele zpět na Finanční úřad v Opavě. Byť je z jednotlivých podání stěžovatele založených ve spise zřejmé, že ani s tímto výsledkem nebyl spokojen a nadále usiloval o zrušení původního rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2007, musí akceptovat, že žalobu proti tomuto rozhodnutí podal opožděně. (...)