Vydání 6/2020

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019, čj. 4 As 3/2018-50)

Žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 11. 2013 zamítl rozklad žalobce a potvrdil tak své rozhodnutí ze dne 13. 3. 2013. Jím bylo v přezkumném řízení podle § 149 odst. 5 správního řádu (podle aplikovatelné právní úpravy, tj. účinné do 31. 12. 2017; nyní jde o § 149 odst. 6) zrušeno závazné stanovisko Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 29. 6. 2012 ve věci stavby terasy ve střešní rovině domu.

Rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 11. 2013 napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který žalobu usnesením ze dne 13. 2. 2014 odmítl. Podle městského soudu rozšířený senát rozsudkem ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS (dále jen „“), rozhodl, že závazné stanovisko nepředstavuje samo o sobě zásah do práv jedince. Jím je až rozhodnutí správního orgánu vydané na základě závazného stanoviska, proti němuž žalobce může po vyčerpání příslušných opravných prostředků brojit. Městský soud proto žalobu shledal nepřípustnou podle § 70 písm. a) a § 68 písm. e) s. ř. s.

Žalobce podal proti usnesení městského soudu ze dne 13. 2. 2014 kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 23. 5. 2014, čj. 4 As 42/2014-69, usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Uvedl, že v projednávané věci nebylo žalobou napadeno závazné stanovisko, nýbrž rozhodnutí žalovaného o rozkladu proti usnesení o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení. Jedná se tedy o odlišnou situaci od té, kterou posuzoval rozšířený senát v rozsudku ve věci ve věci . Nejvyšší správní soud měl tedy za to, že názor rozšířeného senátu nelze na projednávanou věc bez dalšího aplikovat. Naopak by měla být aplikována ustálená , která za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. považuje rozhodnutí o zrušení jiných úkonů správních orgánů dle části čtvrté správního řádu (jímž je i závazné stanovisko) v přezkumném řízení podle § 156 odst. 2 správního řádu a umožňuje jejich samostatný soudní přezkum v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2013, čj. 7 A 86/2011-42, č. 2955/2014 Sb. NSS, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2013, čj. 7 As 109/2012-23, a ze dne 27. 3. 2014, čj. 4 Aps 7/2013-25, č. 3046/2014 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud poukázal na to, že zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení připadá v úvahu pouze v případě závažných vad způsobujících jeho nezákonnost a při šetření práv nabytých v dobré víře adresátem závazného stanoviska ve smyslu § 94 odst. 4 správního řádu aplikovaného přiměřeně. Pokud v návaznosti na zrušení závazného stanoviska bude vydáno nové závazné stanovisko a jím determinované rozhodnutí správního orgánu ve věci samé, může adresát rozhodnutí účinně následně u soudu napadnout pouze nezákonnost tohoto nového závazného stanoviska, nemůže však efektivně dosáhnout přezkoumání zákonnosti zrušení původního závazného stanoviska v rámci takové žaloby. Závěrem Nejvyšší správní soud uvedl, že jiná situace by nastala, pokud by žalobce napadl úkon nadřízeného správního orgánu podle § 149 odst. 4 správního řádu, kterým se v rámci odvolacího řízení potvrzuje, nebo mění závazné stanovisko. Výsledkem takového postupu je totiž opět závazné stanovisko, na které pak dopadají závěry vyslovené rozšířeným senátem ve věci .

Městský soud následně v záhlaví uvedeným usnesením žalobu opět odmítl. Necítil se (s poukazem na usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS; dále jen „) být vázán kasačním rozsudkem čj. 4 As 42/2014-69, neboť názor v něm vyslovený byl v mezidobí překonán samotným Nejvyšším správním soudem, a to rozsudkem ze dne 8. 7. 2015, čj. 10 As 97/2014-123 (dále jen „), a Ústavním soudem nálezem ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15, č. 41/2016 Sb. ÚS (dále jen „nález ve věci ). Řídil se tímto nálezem, podle něhož názor vyslovený v rozsudku rozšířeného senátu ve věci je třeba aplikovat i na rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení dle § 149 odst. 5 správního řádu.

Žalobce (stěžovatel) proti posledně uvedenému usnesení podal kasační stížnost. Uvedl, že přezkum závazných stanovisek je formalizovaným řízením, v němž je nutno vedle posouzení zákonnosti původního stanoviska zvážit i požadavek na zachování právní jistoty a ochranu práv nabytých v dobré víře.

Městský soud se dále nezabýval otázkou, zda napadené rozhodnutí v konkrétním případě zasahuje do právní sféry stěžovatele, a zda tak je naplněn materiální znak rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. K tomu podle stěžovatele došlo.

Stěžovatel podle svého přesvědčení vydáním kladného závazného stanoviska nabyl přinejmenším legitimní očekávání, že jím navržený záměr je z hlediska zákona o památkové péči přípustný a při splnění dalších podmínek vyplývajících z jiných předpisů bude povolen.

Podle žalovaného městský soud v napadeném usnesení vyšel z nálezu ve věci , jehož argumentaci stěžovatel nijak nevyvrací. Původní zrušující rozsudek čj. 4 As 42/2014-69, jehož se stěžovatel dovolává, označil za jak sám Nejvyšší správní soud ve věci , tak i následně Ústavní soud. Sám čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu na svém původním názoru nesetrval, nýbrž jej sám opustil v rozsudku ze dne 19. 2. 2015, čj. 4 As 241/2014-30, č. 3214/2015 Sb. NSS (dále jen „rozsudek ve věci“).

Čtvrtý senát, jemuž příslušelo věc rozhodnout, dospěl k závěru, že je třeba ji předložit k rozhodnutí rozšířenému senátu. Úvodem popsal vývoj rozhodné judikatury.

Rozšířený senát nejprve sjednotil předchozí nejednotnou judikaturu ohledně přezkumu (závazných) stanovisek vydávaných dle správního řádu z roku 1967 usnesením ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS (dále jen „“). K soudnímu přezkumu závazných stanovisek, již podle správního řádu z roku 2004, se rozšířený senát vrátil rozsudkem ve věci . V něm se sice přihlásil k názoru uvedenému ve svých mnoha předchozích rozhodnutích, tj. že výluky ze soudního přezkumu je třeba vykládat obzvláště restriktivně (bod 29), na druhou stranu však uvedl, že je z hlediska ústavního ponechána obyčejnému zákonodárci volba „kdy a jak“ jednotlivé úkony soudně přezkoumávat (bod 27).

Čtvrtý senát poznamenal (shodně jako již v rozsudku čj. 4 As 42/2014-69), že rozšířený senát se v obou citovaných rozhodnutích nijak nezabýval otázkou soudního přezkumu rozhodnutí (usnesení), kterým se dle § 149 odst. 5 a § 156 odst. 2 správního řádu v přezkumném řízení ruší závazné stanovisko. Čtvrtý senát připustil, že ještě před vydáním rozsudku čj. 4 As 42/2014-69 rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem z 20. 3. 2013, čj. 6 As 64/2012-21, tak, že na základě rozsudku ve věci je ze soudního přezkumu vyloučen úkon, kterým je v přezkumném řízení změněno závazné stanovisko dle § 149 odst. 5 správního řádu. Tento závěr však není v přímém rozporu s rozsudkem čj. 4 As 42/2014-69, neboť stejně jako v případě změny či potvrzení závazného stanoviska v rámci odvolacího řízení dle § 149 odst. 4 správního řádu, což byl případ řešený rozsudkem ve věci , je výsledný akt (přinejmenším z hlediska obsahového) opět závazným stanoviskem, které je způsobilé k subsumpci v rámci správního řízení ve smyslu rozsudku ve věci . To je podstatný rozdíl oproti rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska podle § 149 odst. 5 správního řádu, které nelze považovat za závazné stanovisko ani z hlediska obsahového, ani z hlediska formálního.

Desátý senát v rozsudku ve věci odmítl aplikovat názor vyslovený čtvrtým senátem v rozsudku čj. 4 As 42/2014-69, neboť měl za to, že názor čtvrtého senátu je v rozporu s rozsudkem rozšířeného senátu ve věci .

Proti tomuto rozsudku byla podána ústavní stížnost, kterou Ústavní soud zamítl nálezem ve věci . Ústavní soud sice konstatoval, že desátý senát se zmýlil, pokud měl za to, že samotný čtvrtý senát opustil v rozsudku ve věci názor vyjádřený v rozsudku čj. 4 As 42/2014-69, avšak jinak se ztotožnil se stanoviskem desátého senátu, že z rozsudku rozšířeného senátu ve věci lze dovodit, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena i rozhodnutí, kterými se v přezkumném řízení ruší závazná stanoviska. Podstatné je, že v rozsudku Nejvyšší správní soud připustil přezkoumání rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska jakožto podkladového aktu konečného rozhodnutí správního orgánu dle § 75 odst. 2 s. ř. s. Ústavní soud proto neshledal potřebu zkoumat souladnost vyloučení takového rozhodnutí ze soudního přezkumu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Takovému „odložení“ soudního přezkumu nelze dle Ústavního soudu z hlediska ústavnosti nic vytknout.

Po vydání nálezu ve věci rozhodl Nejvyšší správní soudu v jiné věci rozsudkem čj. 6 As 277/2016-40, v němž se přihlásil k názoru vyslovenému v rozsudku a nálezu ve věci a neshledal prostor pro polemiku s ním.

Čtvrtý senát odmítl názor desátého senátu vyslovený v rozsudku ve věci , že z rozsudku rozšířeného senátu ve věci jasně vyplývá, že výluka ze soudního přezkumu dle § 70 písm. a) s. ř. s. se jednoznačně vztahuje také na rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení, kterými se dle § 149 odst. 5 správního řádu ruší závazné stanovisko. Takový názor nebyl rozšířeným senátem v citovaném rozsudku vysloven.

Čtvrtý senát míní, že rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska, které samo je úkonem podle části čtvrté (a z hlediska soudního řádu správního tak může eventuelně představovat, při splnění jiných podmínek, zásah ve smyslu § 82 s. ř. s.), je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Tento názor postupujícího senátu není v rozporu ani s rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 27. 7. 2016, čj. 5 As 85/2015-36, č. 3460/2016 Sb. NSS, podle kterého je výsledkem přezkumu opatření obecné povahy dle § 174 odst. 2 správního řádu opět opatření obecné povahy.

Pro případ, že by rozšířený senát přisvědčil názoru vyslovenému v rozsudku ve věci , tedy že rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení není rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s., dal postupující senát ke zvážení možnost připuštění jiné alternativy soudní ochrany proti takovému úkonu správního orgánu, např. cestou žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu dle § 82 s. ř. s.

Postupující senát si byl vědom, že právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem v určité věci jej i nadále v téže věci zavazuje a že jej lze překonat jen výjimečně, a sice později vydaným rozhodnutím mj. rozšířeného senátu nebo Ústavního soudu (viz rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci ). V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud již rozhodl v otázce, která je nyní opětovně nastolena v kasační stížnosti, a to rozsudkem čj. 4 As 42/2014-69.

K tomu, zda rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení dle § 149 odst. 5 správního řádu je soudně přezkoumatelné na základě žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s., se po vydání rozsudku čj. 4 As 42/2014-69 vyjádřil i Ústavní soud v nálezu ve věci . Podle čtvrtého senátu však v nálezu není závazně vyjádřen názor, že je ústavně nezbytné, aby žaloby proti rozhodnutím o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení byly odmítány jako nepřípustné. Ústavní soud toliko neshledal porušení práva na spravedlivý proces a dále shledal názor desátého senátu vyjádřený v rozsudku ve věci možným s tím, že mu nelze „“. Tím ale názor vyjádřený v rozsudku čj. 4 As 42/2014-69 neshledal neústavním. Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), nikoli nejvyšším soudem, jehož úkolem by bylo sjednocovat výklad zákonů obecnými soudy. Zda má být soudní přezkum rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení zajištěn možností samostatné žaloby dle § 65 a násl. s. ř. s., anebo v rámci přezkumu závazného podkladu jiného rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s., je ovšem věc výkladu „jednoduchého“ práva, k němuž je povolán Nejvyšší správní soud. Postupující senát se proto zabýval možností rozhodnout ve věci znovu stejným způsobem jako v rozsudku čj. 4 As 42/2014-69, neboť viděno z této perspektivy nález ve věci nebrání striktně vzato v aplikaci tohoto původního názoru, jelikož nebyl zavržen jako protiústavní.

Ústavní soud nicméně v citovaném nálezu přitakal výkladu rozsudku rozšířeného senátu ve věci tak, jak jej učinil desátý senát v rozsudku . Tím vzniká též možnost chápání tohoto nálezu, že závazně aproboval názor desátého senátu vyslovený v rozsudku , a tím dřívější názor vyslovený v rozsudku čj. 4 As 42/2014-69 autoritativně překonal. Tak ostatně nález interpretoval i městský soud v napadeném usnesení. Z důvodu právní jistoty a zajištění jednotnosti soudní judikatury proto postupující senát rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu.

Rozšířený senát má podle čtvrtého senátu v projednávané věci pravomoc rozhodnout. Nejsou totiž naplněny důvody, pro které svou pravomoc popřel v usnesení ze dne 2. 2. 2017, čj. 5 As 140/2014-76, č. 3540/2017 Sb. NSS, tj. že by předložená otázka byla konzistentně vyřešena ustálenou judikaturou Ústavního soudu, která toliko nebyla respektována v ojedinělých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, aniž by odlišný názor byl blíže odůvodněn. Čtvrtý senát totiž svůj odlišný názor shora podrobně vysvětlil a uvedl důvody, pro které jej zastává. Lze s nimi nesouhlasit, ale je na rozšířeném senátu, aby je případně vyvrátil.

Rozšířený senát dospěl k závěru, že jeho pravomoc v tomto případě není dána, a věc vrátil čtvrtému senátu k dalšímu řízení.