Vydání 9/2010

(...) Z § 35 odst. 8 s. ř. s. se mimo jiné podává, že „[n]avrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků, a je-li to třeba k ochraně jeho práv, může předseda senátu na návrh ustanovit usnesením zástupce, jímž může být i advokát“. Z § 36 odst. 3 s. ř. s. pak plyne, že „[ú]častník, který doloží, že nemá dostatečné prostředky, může být na vlastní žádost usnesením předsedy senátu osvobozen od soudních poplatků. Dospěje-li však soud k závěru, že návrh zjevně nemůže být úspěšný, takovou žádost zamítne. Přiznané osvobození kdykoliv za řízení odejme, popřípadě i se zpětnou účinností, jestliže se do pravomocného skončení řízení ukáže, že poměry účastníka přiznané osvobození neodůvodňují, popřípadě neodůvodňovaly.“

Jak vyplývá ze shora citovaných ustanovení soudního řádu správního, je v zásadě v řízení ve správním soudnictví možné navrhovateli ustanovit zástupce za splnění dvou podmínek: jednak je-li u něj předpoklad, aby byl osvobozen od soudních poplatků, a jednak je-li to třeba k ochraně jeho práv. V této souvislosti je nicméně nezbytné v prvé řadě konstatovat, že v projednávané věci podal návrh na ustanovení zástupce pro řízení o pozastavení činnosti politické strany odpůrce, a nikoliv navrhovatel, jak vyžaduje citované ustanovení soudního řádu správního. Nejvyšší správní soud proto musel nejprve posoudit, zda je vůbec možné, aby odpůrce v řízení podle soudního řádu správního ustanovení zástupce navrhoval. V tomto ohledu je třeba především konstatovat, že řízení ve věcech politických stran a politických hnutí představuje zcela specifický druh řízení (obdobně jako třeba soudnictví ve věcech volebních a ve věcech místního referenda), který sice má některé společné rysy s ostatními řízeními, na něž se také aplikuje soudní řád správní, současně se ovšem poměrně výrazně odlišuje od „typických“ řízení ve správním soudnictví (srov. v této souvislosti např. § 75 odst. 1 s. ř. s. a § 96 s. ř. s.). Tato odlišnost pak také do značné míry spočívá ve vymezení účastníků daného soudního řízení. Tak především zatímco v „typickém“ řízení podle soudního řádu správního (zejména řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, § 65 a násl. s. ř. s.) jsou účastníky řízení žalobce a žalovaný v podobě správního orgánu (srov. § 69 s. ř. s.), v řízení ve věcech politických stran jsou účastníky řízení na jedné straně navrhovatel v podobě vlády nebo prezidenta republiky (§ 94 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s § 15 odst. 1 zákona o politických stranách) a na straně druhé politická strana (hnutí), jejíž rozpuštění (pozastavení činnosti) je navrhováno. Z výše uvedeného tedy jednoznačně plyne, že zatímco např. v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu lze logicky očekávat, že návrh na ustanovení zástupce pro řízení bude podávat téměř výlučně žalobce (navrhovatel), jak to ostatně soudní řád správní předpokládá, pak v řízení ve věcech politic- kých stran a hnutí tomu bude opačně. V této souvislosti považuje současně Nejvyšší správní soud za důležité upozornit i na to, že § 30 odst. 1 o. s. ř., který by bylo možné za splnění zákonných podmínek stanovených v § 64 s. ř. s. přiměřeně aplikovat i v soudním řízení správním, upravuje možnost žádat o ustanovení zástupce pro účastníka řízení, nikoliv toliko pro navrhovatele (k tomu srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 16/07, č. 143/2007 Sb. ÚS, http://nalus.usoud.cz).

Shora uvedenou argumentaci je pak vhodné doplnit i o připomenutí, že právo zakládat politické strany (hnutí) a sdružovat se v nich ve smyslu čl. 20 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) představuje nepochybně jedno z nejzákladnějších a nejvýznamnějších politických práv občanů, přičemž toto právo je zcela určitě třeba řadit i mezi podstatné náležitosti demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR. Jak totiž v této souvislosti plyne z čl. 22 Listiny, zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. K tomu ostatně již Ústavní soud opakovaně judikoval např. ve věcech volebních, že „[j]estliže účelem zákona o volbách do Parlamentu ČR, zák. č. 247/1995 Sb., je realizovat svobodnou soutěž politických sil dle čl. 22 Listiny a blíže upravit základní právo volit a být volen dle čl. 21 Listiny, přičemž výkon těchto práv je podstatnou náležitostí demokratického právního státu, pak skutečně s tím důsledkem, že budou při interpretaci a aplikaci tohoto zákona eliminovány formálně pozitivistické přístupy“ (nález Ústavního soudu ze dne 22. 10. 1996, sp. zn. II. ÚS 276/96, č. 107/1996 Sb. ÚS), přičemž uvedený závěr je zcela nepochybně přiměřeně aplikovatelný i na právo sdružovat se v politických stranách (hnutích), a tedy i na projednávanou věc. Lze proto uzavřít, že Nejvyšší správní soud nepovažoval i za použití shora uvedených ústavních principů za správné setrvat při aplikaci § 35 odst. 8 s. ř. s. na „prostém gramatickém“ výkladu, a předem tak vyloučit vůbec samotnou možnost odpůrce podat návrh na ustanovení zástupce v řízení o pozastavení činnosti politické strany (hnutí).

Dále proto Nejvyšší správní soud přistoupil k samotnému zkoumání splnění dvou zákonem daných podmínek pro ustanovení zástupce podle shora již citovaného ustanovení soudního řádu správního, tedy předpokladu odpůrce k osvobození od soudních poplatků a potřeby ustanovení zástupce k ochraně práv odpůrce v řízení.

Kprvní uvedené zákonné podmínce nezbytné pro ustanovení zástupce (předpoklad odpůrce k osvobození od soudních poplatků) je třeba nejprve konstatovat, že odpůrce i přes doplňující výzvu Nejvyššího správního soudu doložil, že nemá dostatek prostředků, pouze prostřednictvím „čestného prohlášení“ a konstatování, že nemá žádný majetek ani finanční prostředky. Přestože Nejvyšší správní soud považuje takové prokázání uvedených skutečností za zcela nedostatečné (politické strany a hnutí musí každoročně předkládat výroční finanční zprávy obsahující mimo jiné i roční účetní výkazy, zprávu auditora o ověření roční účetní uzávěrky apod., takže se přímo nabízelo, aby odpůrce tyto nebo obdobné dokumenty k návrhu připojil), nepovažoval za nezbytné konkrétní finanční a majetkové poměry odpůrce dále podrobovat bližšímu zkoumání. V tomto ohledu je totiž především potřebné upozornit na usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 1. 11. 2007, čj. 62 Ca 40/2007-41, č. 1482/2008 Sb. NSS, ve kterém uvedený soud mimo jiné vyslovil, že „[p]o občanském sdružení, hodlá-li být aktivně činným, lze požadovat, aby si materiální prostředky pro svoji činnost (alespoň v základní a pro samotnou činnost v nezbytné míře) zajistilo samo. Rezignuje-li sdružení na jejich zajištění, není možné odpovědnost za nevytvoření těchto prostředků bez dalšího převést na stát prostřednictvím osvobozování od soudních poplatků.“

Přestože uvedený právní názor může být z hlediska jeho obecné aplikace sporný a je vždy třeba zkoumat konkrétní skutkové okolnosti každé věci, za použití výkladu logického, konkrétně argumentace , je nicméně možno dovodit, že pokud lze uvedené požadavky (obstarání alespoň základních prostředků pro svoji činnost) klást za určitých podmínek na občanská sdružení, tím spíše by měly těmto požadavkům vyhovět politické strany, které chtějí aktivně vykonávat svoji činnost. Jak ostatně vyplývá ze samotného § 1 odst. 1 zákona o politických stranách, slouží výkon práva sdružovat se v politických stranách a politických hnutích občanům k jejich účasti na politickém životě společnosti, zejména na vytváření zákonodárných sborů, orgánů vyšších územních samosprávných celků a orgánů místní samosprávy. Lze si přitom jen těžko představit politickou stranu, která se hodlá aktivně podílet na vytváření zastupitelských orgánů, ať již v rámci jakékoliv úrovně veřejné správy (což je vůbec samotný smysl zařazení institutu politické strany do právního řádu), přičemž taková strana současně nevykazuje žádný majetek ani finanční prostředky. Primárním úkolem politických stran je účast ve volbách. Pokud však volební zákony podmiňují tuto účast ve volbách do Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky složením příspěvku (resp. ), a z judikatury Ústavního soudu plyne, že tato povinnost není protiústavní, je zcela zřejmé, že od politických stran lze legitimně očekávat existenci alespoň minimálního vlastního majetku. K tomu Nejvyšší správní soud považuje za vhodné připomenout, že samotné rozhodování v dané věci se bude týkat otázky, zda odpůrce předložil výroční finanční zprávy Poslanecké sněmovně v podobě stanovené zejména § 18 odst. 1 zákona o politických stranách. Již samotné zajištění takovéto výroční finanční zprávy se všemi jejími zákonnými náležitostmi přitom bezpochyby stojí každou politickou stranu (hnutí) určité finanční prostředky, a lze proto konstatovat, že k tomu, aby politická strana (hnutí) mohla existovat, vyvíjet svoji činnost a plnit své zákonné povinnosti, se bez finančních prostředků (byť minimálních v podobě například členských příspěvků) neobejde.

Vzhledem k tomu, že se ze shora již citovaného § 35 odst. 8 s. ř. s. podává, že ustanovit zástupce lze toliko tomu, u něhož jsou v prvé řadě dány předpoklady k osvobození od soudních poplatků, a soud výše uvedeným způsobem dospěl k závěru, že tomu tak v daném případě není, již tím podmínku pro ustanovení zástupce odpůrce nesplnil. Přesto Nejvyšší správní soud považuje za vhodné se na okraj tohoto rozhodnutí zmínit i o druhé podmínce, která při hodnocení oprávněnosti žádosti odpůrce o ustanovení zástupce přicházela do úvahy, konkrétně o potřebnosti ustanovení zástupce k ochraně práv odpůrce. K této otázce je totiž třeba především připomenout, že smyslem následného řízení u Nejvyššího správního soudu ve věci samé (tedy o návrhu na pozastavení činnosti odpůrce) je toliko posouzení, zda odpůrce splnil svoji zákonnou povinnost a předložil včas (případně dodatečně) Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávy v podobě, kterou stanoví zákon o politických stranách, či nikoliv. Takové řízení přitom není z hlediska svého průběhu nikterak komplikované či jinak náročné, a proto by odpůrce v tomto ohledu musel uvést zcela jednoznačné důvody, které jej vedou k přesvědčení o potřebě ochrany jeho práv prostřednictvím ustanoveného zástupce, což ovšem neučinil.