Vydání 12/2018

[9] Dříve než kasační soud přikročil k věcnému posouzení kasační stížnosti, zabýval se otázkou pasivní procesní legitimace žalované. Podle § 69 s. ř. s. platí, že „[ž]alovaným je správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla“. V řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu žalovaného neurčuje žalobce svým tvrzením, ale zákon (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS). Je tedy povinností soudu jednat jako se žalovaným skutečně s tím, komu toto postavení podle zákona náleží. Pokud by soud jednal s někým jiným, mohlo by se jednat o vadu s vlivem na zákonnost jeho rozhodnutí (rozsudek ze dne 19. 10. 2004, čj. 3 Ads 11/2004-84, č. 459/2005 Sb. NSS). Tyto otázky, ač nenadnesené žádným účastníkem řízení, je soud povinen zkoumat z moci úřední, neboť by mohly vypovídat o zmatečnosti řízení a o procesních vadách řízení před městským soudem, které mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí (srov. § 109 odst. 4, věta za středníkem).

[10] V projednávané věci stěžovatel v žalobě proti rozhodnutí ředitelky odboru legislativního a analytického Ministerstva obrany označil jako žalovaného Ministerstvo obrany. Městský soud se tohoto označení držel a veškerou písemnou komunikaci vedl právě s Ministerstvem obrany. Za ministerstvo jednal pověřený zaměstnanec ze sekce legislativní a právní. Doložené pověření městskému soudu uvádělo, že tento zaměstnanec byl „“ (č. l. 19 spisu městského soudu).

[11] Dva měsíce před vydáním napadeného rozsudku městský soud vyzval Ministerstvo obrany, aby soudu sdělilo, kdo je v současné době služebním orgánem, který rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí ve věcech náhrady za ztížení společenského uplatnění po služebním úrazu. Tuto žádost soud odůvodnil zjištěním, že funkce ředitelky odboru legislativního a analytického (funkcionářky, která napadené rozhodnutí vydala) již v současné době na Ministerstvu obrany neexistuje. Ministerstvo k této výzvě sdělilo, že v současné době je odvolacím služebním orgánem v těchto případech náměstkyně pro řízení sekce právní. Odkázalo přitom na čl. 62 odst. 3 písm. c) Organizačního řádu MO RMO č. 92/2015 ze dne 23. 11. 2015, jehož znění soudu zaslalo v příloze. Následně soud rozhodl rozsudkem, ve kterém jako žalovaného již neoznačuje Ministerstvo obrany, ale náměstkyni ministryně obrany pro řízení sekce správní.

[12] Nejvyšší správní soud se z hlediska pasivní procesní legitimace zabýval hlavně dvěma otázkami. Za prvé: Označil městský soud správně, že žalovaným je náměstkyně ministryně obrany pro řízení sekce správní, a nikoliv ministerstvo obrany jako celek? Za druhé: Pakliže městský soud v napadeném rozsudku žalovaného označil správně, je procesní vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí to, že do vydání rozhodnutí městský soud považoval za žalované ministerstvo a že veškerou komunikaci vedl s ním? Obě otázky soud rozebere postupně.

[13] Ohledně první otázky kasační soud má za to, že městský soud označil v nápadném rozhodnutí žalovaného správně. Nejvyšší správní soud v minulosti vyslovil právní názor, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí služebních funkcionářů ve věcech služebního poměru podle zákona ČNR 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, je žalovaným správním orgánem služební funkcionář, který ve věci rozhodl v posledním stupni. V konkrétní věci tak žalovaným nebylo policejní prezidium, ale náměstek policejního prezidenta (rozsudek ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 34/2005-61, č. 1014/2007 Sb. NSS). Tyto závěry soud založil na myšlence, že ve věcech služebních poměrů zákon nestanoví pravomoc rozhodování ministerstvu jako celku, ale jen ministrovi vnitra a dalším konkrétním osobám určených ministrem. Obdobně soud dovodil, že žalovaným je ředitel Policie České republiky, správy Západočeského kraje, nikoliv Policie České republiky jako celek (rozsudek ze dne 20. 10. 2004, čj. 1 As 10/2003-58, č. 896/2006 Sb. NSS). Poté následovalo velké množství dalších rozhodnutí tohoto soudu. Věci se týkaly různých právních úprav služebních poměrů (policisté, vojáci, hasiči apod.), vždy ale s právní úpravou vymezující obdobně jako výše uvedený zákon o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. Ve služebních věcech se jednalo např. o rozsudek ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 1/2007-68, rozsudek ze dne 30. 1. 2009, čj. 4 Ads 8/2008-310, rozsudek ze dne 20. 8. 2015, čj. 1 As 31/2015-28, či z poslední doby rozsudek ze dne 28. 6. 2017, čj. 3 As 192/2016-61, a rozsudek ze dne 22. 8. 2017, čj. 9 As 147/2017-489. Ve všech těchto a dalších věcech tak tento soud považoval za pasivně procesně legitimovaného konkrétního služebního funkcionáře, kterému zákon svěřoval kompetenci rozhodovat. Na obdobné premise své rozhodnutí založil i kompetenční senát, který dospěl k závěru, že o odvolání proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu ve věci státní služby rozhoduje náměstek ministra vnitra pro státní službu jako nadřízený služební orgán (rozsudek ze dne 10. 7. 2018, čj. Komp 3/2017-34, č. 3774/2018 Sb. NSS).

[14] V ojedinělých případech ovšem tento soud postupoval opačně a služebního funkcionáře za správní orgán nepovažoval. Naopak považoval za správní orgán ty entity, u kterých služební orgány působí. Takto soud považoval v řízeních o žalobě proti rozhodnutím služebních funkcionářů za pasivně procesně legitimovaného hasičský záchranný sbor jako celek, a nikoliv jeho ředitele (viz rozsudek ze dne 10. 7. 2013, čj. 4 Ads 2/2013-26, rozsudek ze dne 13. 3. 2014, čj. 4 As 14/2014-30) nebo Ministerstvo obrany, a nikoliv ministra obrany (viz rozsudek ze dne 20. 11. 2013, čj. 4 Ads 126/2012-47, rozsudek ze dne 30. 1. 2014, čj. 3 Ads 30/2013-23). V těchto věcech soud vyšel z teze, že služebního funkcionáře, ač mu zákon svěřuje kompetenci rozhodnout, nelze považovat za samostatný správní orgán ve smyslu soudního řádu správního.

[15] Uvedené dva závěry jsou vzájemně nekonzistentní a nekoherentní. Nekonzistentní jsou v tom, že ohledně nyní použitelného zákona o vojácích z povolání soud v jednom z citovaných rozhodnutí vyslovil, že žalovaným v řízení o žalobě proti rozhodnutí týkajícího se služební věci má být služební funkcionář; v jiném rozhodnutí týkajícím se totožného zákona soud zase vyslovil, že žalovaným má být ministerstvo obrany. Oba tyto závěry vedle sebe nemohou logicky obstát. Buď musí platit jedno, nebo druhé.

[16] Výše citovaná je nekoherentní v tom, že vychází z rozdílných východisek. První východisko spočívá v tom, že i v rámci správního orgánu působící služební funkcionáři mohou být správními orgány, pokud jim zákon kompetenci výslovně zakládá. Druhé východisko zase spočívá v tom, že postavení služebních funkcionářů v rámci správních orgánů je záležitostí pouhého vnitřního členění správního orgánu a že tedy sami o sobě služební funkcionáři správními orgány být nemohou. Úzce vnímáno, závěry o tom, že ve služebních věcech hasičů je správním orgánem hasičský sbor jako celek, zatímco ve služebních věcech policistů je jím služební funkcionář, si neodporují. Každý vykládá jinou právní úpravu. Oba závěry ovšem vedle sebe nemohou existovat principielně. Vychází totiž u totožně konstruovaných právních úprav z protichůdných východisek. Ostatně nejasnost a nekoherenci judikatury stran této otázky soudu vytýkala právní doktrína již v roce 2013 (Jemelka, L., Podhrázký, M., Vetešník, P., Zavřelová, J., Bohadlo, D., Šuránek, P. . Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 545–546).

[17] Přes výše uvedené soud nemá za to, že v nynější věci je nutné věc postoupit rozšířenému senátu (srov. § 17 odst. 1 s. ř. s.). Rozšířený senát se totiž k podstatě nadnesené otázky již vyjádřil. V usnesení ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3257/2015 Sb. NSS, se zabýval právě pasivní procesní legitimací dále členěných správních orgánů. Přiklonil se přitom k výše uvedenému prvnímu názoru, dle kterého jednotlivé entity působící v rámci správního orgánu mohou samy být správními orgány, jestliže zákon přímo jim svěřuje určité . Konkrétně rozšířený senát k této problematice uvedl:

[J]

[…]

technické

přidělenymateriálním[].

[18] Rozšířený senát se tedy zcela jasně přiklonil k východisku spočívajícímu v tom, že jestliže zákon svěřuje přímo konkrétní entitě – ač třeba působící v rámci jiné organizační složky státu, která je sama v jiných věcech správním orgánem – je tato entita sama správním orgánem. Naopak rozšířený senát zavrhl názor, že by akty takových entit byly vždy přičitatelné správnímu orgánu, v rámci kterého takovéto entity mohou působit. Je přitom lhostejné, že rozšířený senát uvedené závěry vyslovil v souvislosti s určováním místní příslušnosti podle § 7 odst. 2 s. ř. s. Jádro rozhodnutí rozšířeného senátu totiž spočívalo ve výkladu pojmu správní orgán, který musí být napříč celým soudním řádem správním vnímán totožně.

[19] Jednotlivé zákony shodně svěřují rozhodování ve věcech služebních poměrů přímo vyjmenovaným služebním funkcionářům. Podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, služební orgán jedná a rozhoduje ve věcech služebního poměru (§ 10 odst. 2). Jako služební orgán zákon výslovně označuje a) vládu nebo ministra vnitra na základě pověření vlády vůči náměstkovi ministra vnitra pro státní službu, b) vládu nebo pověřeného člena vlády vůči vedoucímu služebního úřadu, který je ústředním správním úřadem, c) náměstka pro státní službu vůči vedoucímu služebního úřadu, který nemá nadřízený služební úřad, státnímu tajemníkovi a personálnímu řediteli sekce pro státní službu, d) vedoucího služebního úřadu nebo státního tajemníka vůči vedoucímu podřízeného služebního úřadu, e) personálního ředitele sekce pro státní službu vůči státním zaměstnancům zařazeným v sekci pro státní službu a f) vedoucího služebního úřadu nebo státního tajemníka vůči ostatním státním zaměstnancům (viz § 10 odst. 2 služebního zákona).

[20] Obdobnou úpravu obsahuje zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Podle § 2 odst. 1 tohoto zákona ve věcech služebního poměru příslušníků jedná a rozhoduje jménem státu ředitel bezpečnostního sboru, není-li dále v zákoně stanoveno jinak. Další odstavce tohoto ustanovení „“ pro případy rozhodování o služebním poměru konkrétních osob (např. ve věcech ředitele bezpečnostního sboru rozhoduje ministr, ve věcech služebního poměru příslušníků zařazených ve škole nebo školském zařízení, které nejsou organizační částí bezpečnostního sboru, rozhoduje nadřízený ředitele bezpečnostního sboru apod.). Podle odstavce 6 citovaného ustanovení osoby pověřené rozhodováním ve věcech služebního poměru jsou služebními funkcionáři.

[21] Zákon o vojácích z povolání v § 2 odst. 2 zase stanoví, že „[p]“

[22] Lze tedy shrnout, že zákony upravující rozhodování ve služebních věcech svěřují konkrétním osobám – služebním funkcionářům. Právě tyto služební funkcionáře je nutné ve světle rozhodnutí rozšířeného senátu čj. Nad 288/2014-58 považovat ve věcech služebních za správní orgány.

[23] Nejvyšší správní soud si je přitom vědom, že rozšířený senát v rekapitulované věci nerozhodoval o vztahu služebních funkcionářů a ministerstev, ale o vztahu krajských pozemkových úřadů a Státního pozemkového úřadu. Principielně ale otázka řešená rozšířeným senátem byla stejná s otázkou řešenou ve věcech služebních funkcionářů výše. Otázkou v obou případech je, zda a popřípadě za jakých okolností může být entita působící v rámci jiné organizační složky státu, která je v jiných věcech správním orgánem, sama správním orgánem. Podle rozšířeného senátu přitom tímto správním orgánem organizační součást být může, svěřuje-li jí zákon určitou kompetenci.

[24] Ostatně pro nyní dovozovaný dopad rozhodnutí rozšířeného senátu svědčí i odlišné stanovisko k tomuto rozhodnutí uplatněné soudcem Jaroslavem Vlašínem. Tento soudce názoru většiny mimo jiné vytýkal nesprávnou aplikaci samotnou většinou stanovených východisek kompetenčního pojetí správního orgánu na soustavu pozemkových úřadů. Na rozdíl od majority disentující soudce za správní orgán považoval pouze Státní pozemkový úřad, nikoliv jeho organizační součásti – krajské pozemkové úřady a jejich pobočky. Ze stanoviska je ovšem zároveň zřejmé, že se s většinou shoduje na aplikaci východisek právě při určování správního orgánu ve služebních věcech. J. Vlašín v odlišném stanovisku připustil, že „“ (odst. 16 odlišného stanoviska).

[25] Má-li být Nejvyššího správního soudu nejen konzistentní, ale i koherentní, nelze dopady rozhodnutí rozšířeného senátu redukovat na výklad konkrétního znění jen určitého právního předpisu, jehož výkladu se rozšířený senát věnoval. Je třeba hledět především na důvody, které rozšířený senát k určitému řešení vedly a v jejich světle dosavadní judikaturu soudu vnímat. Je-li přitom rozhodnutí rozšířeného senátu založeno na důvodech, které odporují důvodům části judikatury tříčlenných senátů, je nutné tuto judikaturu tříčlenných senátů považovat za překonanou, ač třeba rozšířený senát sám explicitně takový důsledek svého rozhodnutí v odůvodnění neformuloval. Jen takováto práce se sjednocující judikaturou rozšířeného senátu může zajistit, aby Nejvyššího správního soudu jako celku nebyla shlukem náhodných a neorganizovaných právních závěrů, ale naopak aby tvořila racionální a vnitřně provázaný systém postavený na jednotných východiscích. Jen tak je rovněž možné uvažovat o naplnění sjednocující role rozšířeného senátu bez jeho současného zahlcení.

[26] Z tohoto důvodu má Nejvyšší správní soud názory vyjádřené v některých předchozích rozhodnutích tříčlenných senátů postavených na opačných východiscích za překonané (jedná se především o výše v bodě [14] citované rozsudky čj. 4 Ads 2/2013-26, čj. 4 Ads 126/2012-47, čj. 3 Ads 30/2013-23 a čj. 4 As 14/2014-30).

[27] V projednávané věci z uvedeného plyne, že městský soud v napadeném rozsudku jako žalovanou správně označil náměstkyni ministra obrany pro řízení sekce právní. Zákon o vojácích z povolání v § 2 odst. 2 stanoví, že „[p]“. činit úkony ve věcech služebního poměru tak zákon nesvěřuje ministerstvu jako celku, ale výslovně vyjmenovaným služebním funkcionářům – prezidentovi, ministrovi obrany a za určitých podmínek i velitelům, náčelníkům a jiným vedoucím zaměstnancům. Kompetenci těchto vyjmenovaných osob konat ve služebních věcech tak zakládá zákon. Vymezení konkrétních věcí, kterých se tato týká, přitom zákon přenechává vnitřnímu organizačnímu aktu – rozkazu prezidenta, nebo ministra. Tito mají na výběr, kterému funkcionáři určité přidělí; při přidělování jsou ovšem vázáni zákonem v tom smyslu, že nemohou přidělit jiným osobám než těm, které výslovně uvádí zákon.

[28] Nejedná se tedy o situaci, kdy by ministr či prezident manažersky organizovali správní orgány, ale naopak o situaci, kdy vnitřním aktem pouze definují , které již zákon svěřuje přímo vyjmenovaným funkcionářům. Z uvedeného tak lze pro úkony ve věcech služebního poměru dovodit kompetenci přímo konkrétních funkcionářů. Tito funkcionáři proto mají při výkonu těchto kompetencí postavení správního orgánu. Je-li jejich rozhodnutí napadeno, mají být oni žalovanými.

[29] V konkrétní věci ministr obrany svým rozkazem ze dne 23. 11. 2015 určil, že náměstek pro řízení sekce právní Ministerstva obrany je odvolacím služebním orgánem v případech rozhodnutí ředitele odboru pro právní zastupování ve věcech náhrady škody na zdraví podle zákona č. 221/1999 Sb. (viz čl. 62 odst. 3 písm. c) Organizačního řádu MO RMO č. 92/2015). Tímto ministr konkretizoval zákonem předvídanou kompetenci tohoto služebního funkcionáře. Rozhodnutí funkcionáře vydané v této kompetenci jsou tak rozhodnutí služebního funkcionáře jako samostatného správního orgánu.

[30] Ohledně výše uvedené prvé otázky proto soud uzavírá, že městský soud správně za žalovaného označil náměstkyni ministryně obrany pro řízení sekce správní, a nikoliv ministerstvo obrany.

[31] Nyní je ovšem třeba vyřešit navazující otázku, a to zda skutečnost, že až do vydání rozhodnutí městský soud považoval za žalované ministerstvo, je procesní vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí [srov. § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud takový postup za vadu řízení považuje.

[32] Podle § 33 odst. 3 věty druhé s. ř. s. je správní orgán způsobilý samostatně činit v řízení úkony. Podle odstavce 5, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, jedná za správní orgán jeho vedoucí, popřípadě jiná osoba k tomu oprávněná podle vnitřních předpisů.

[33] Městský soud veškerou komunikaci v průběhu řízení adresoval Ministerstvu obrany, tedy správnímu orgánu, který ve věci nebyl pasivně procesně legitimován. Za ministerstvo vždy jednal pověřený zaměstnanec sekce legislativní a právní, odboru pro právní zastupování. Je pravdou, že pověření tohoto zaměstnance opravňovalo mimo jiné k jednání za všechny organizační jednotky a služební orgány podřízené Ministerstvu obrany. Problém ale je, že toto pověření vydal ministr obrany, tedy subjekt, který v projednávané věci není ani pasivně procesně legitimován, ani nemůže za skutečně pasivně procesně legitimovaný subjekt v této věci jednat. Akceptování pověření ministra jednat za služebního funkcionáře by popřelo výše rozebranou zákonnou konstrukci, dle které je služební funkcionář rozhodující ve věcech služebního poměru sám správním orgánem. Byl-li žalovaným správním orgánem sám služební funkcionář, pouze tento služební funkcionář může v řízení před soudem jednat nebo jednáním někoho pověřit (srov. § 33 odst. 1 a 5 s. ř. s.)

[34] Správně tak soud neměl jednat s osobou pověřenou ministrem, ale vždy se správním orgánem, který napadené rozhodnutí vydal, nebo na který následně působnost tohoto správního orgánu rozkazem ministra přešla (srov. § 69 s. ř. s.), nebo s osobou, kterou tento správní orgán pověřil (srov. § 33 odst. 5 s. ř. s.).

[35] Při rozhodování, zda pro takovou vadu je namístě rozhodnutí městského soudu zrušit, soud vychází z toho, zda žalovaný dostal možnost se k věci vyjádřit. Pokud tomu tak nebylo, jedná se o procesní vadu s vlivem na zákonnost rozhodnutí (viz např. výše citované rozsudky čj. 2 As 34/2005-61, čj. 4 As 14/2014-30 a čj. 3 As 192/2016-61). V projednávaném případě přitom městský soud s žalovaným správním orgánem po celou dobu řízení nejednal; první komunikací směrem k němu bylo až zaslání rozsudku. Žalovaný správní orgán tak nedostal možnost v řízení vystupovat. Po zjištění, že dosud v řízení nekomunikoval s žalovaným, mohl městský soud dosáhnout nápravy tím, že by žalovanému před vydáním rozhodnutí umožnil se vyjádřit k žalobě a popřípadě požadovat, aby se ve věci konalo soudní jednání (srov. § 51 odst. 1 s. ř. s.). Tuto možnost ovšem žalovaný nedostal. Považovat v průběhu řízení za žalovaného někoho, kdo jím ve skutečnosti nebyl, tudíž mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí městského soudu.

[36] Ohledně výše uvedené druhé otázky tak soud uzavírá, že skutečnost, že městský soud do vydání rozhodnutí považoval za žalované Ministerstvo obrany, je procesní vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Z tohoto důvodu je nutné napadené rozhodnutí městského soudu zrušit.

(…)