3173/2015
Řízení před soudem: účinky derogačního nálezu Ústavního soudu; zaměstnanost: nelegální práce; spodní hranice pokuty
Řízení před soudem: účinky derogačního nálezu Ústavního soudu Zaměstnanost: nelegální práce; spodní hranice pokuty
k § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 19. 10. 2014*)
k čl. 95 odst. 2 Ústavy ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.
k § 48 odst. 1 písm. a) a § 48 odst. 3 písm. d) soudního řádu správního, ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb.
Pochybnosti o ústavnosti spodní hranice pokuty 250 000 Kč za umožnění výkonu nelegální práce [§ 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti] musí soud vyřešit standardně podáním návrhu na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s., anebo – za situace, kdy již bylo řízení před Ústavním soudem na základě návrhu jiného navrhovatele zahájeno – přerušením řízení [§ 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.] a vyčkáním na rozhodnutí Ústavního soudu. Nevyčká-li na rozhodnutí Ústavního soudu a své přesvědčení o protiústavnosti zákonného ustanovení promítne do rozsudku, jímž správní orgán zaváže bez zákonné autorizace zcela upustit od potrestání za správní delikt, porušuje princip dělby moci v systému koncentrovaného ústavního soudnictví.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2014, čj. 6 Ads 233/2014-31)
Prejudikatura:
č. 122/2004 Sb. NSS a č. 1918/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 405/2002 Sb., č. 299/2004 Sb., č. 22/2012 Sb., č. 219/2014 Sb. a č. 190/2004 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 416/04).Věc:
Dat Chu D. proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.Dne 22. a 25. 5. 2012 provedl Oblastní inspektorát práce pro Plzeňský a Karlovarský kraj se sídlem v Plzni (dále jen „oblastní inspektorát“) v provozovně žalobce kontrolu dodržování povinností plynoucích z právních předpisů zaměřenou na kontrolu legálního zaměstnávání a dodržování zákona o zaměstnanosti. Podle zjištění kontroly umožnil žalobce výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bodu 1 citovaného zákona, neboť paní Anna K. vykonávala v žalobcově prodejně smíšeného zboží během kontroly práci prodavačky, a to mimo pracovněprávní vztah. Na základě toho bylo se žalobcem zahájeno správní řízení o uložení pokuty pro podezření ze spáchání správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Oblastní inspektorát shledal žalobce vinným a uložil mu pokutu ve výši 250 000 Kč.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 7. 2013 zamítl žalobcovo odvolání a potvrdil správní rozhodnutí I. stupně. Žalovaný s ohledem na vzájemnou rozpornost vyhodnotil pozdější tvrzení žalobce, jakož i dodatečně předloženou dohodu o provedení práce, jako tvrzení účelová a uváděná ve snaze vyhnout se právnímu postihu. Dále žalovaný popsal společenskou škodlivost nelegálního zaměstnávání a konstatoval, že oblastní inspektorát řádně zhodnotil a zdůvodnil individuální okolnosti případu, na jejichž základě uložil pokutu na samotné spodní hranici zákonného rozpětí.
Žalobce proti rozhodnutí žalovaného brojil správní žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni. Krajský soud žalobě vyhověl a rozhodnutím ze dne 26. 7. 2014, čj. 30 A 70/20163-79, zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že se předně bude zabývat výší uložené pokuty a jejím odůvodněním. Teprve kdyby dovodil, že pokuta byla uložena v přiměřené výši, mělo by smysl věnovat se otázce, zda v předmětné věci byla odpovědnost žalobci dostatečně prokázána. Krajský soud poznamenal, že si byl vědom řízení probíhajícího před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13, jehož předmětem bylo posouzení ústavní konformity spodní hranice pokuty v § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti. Přesto krajský soud nepovažoval za vhodné řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí Ústavního soudu, jelikož podle jeho názoru bylo možné postupovat ústavně konformním způsobem i za stávající právní úpravy.
Východiskem úvahy krajského soudu byla aplikovatelnost základních principů soudního trestání, včetně zásady přiměřenosti ukládaných sankcí, i na oblast trestání správního. Po porovnání minimální výše pokuty za umožnění nelegální práce s přípustným rozsahem výše peněžitého trestu v režimu trestního zákoníku z roku 2009 krajský soud dospěl k závěru, že dolní sazba pokuty za umožnění výkonu nelegální práce ve výši 250 000 Kč je nastavena velmi vysoce, a proto je třeba v případě konkrétních málo závažných skutků od uložení sankce upustit. Jinak řečeno, vzhledem k požadavku proporcionality mezi závažností deliktního jednání a výší sankce nelze za umožnění výkonu nelegální práce, jehož se pachatel dopustil toliko ve zcela bagatelním rozsahu, ukládat tresty. V souvislosti s tím krajský soud vytkl správním orgánům, že v daném případě sice pojednaly o typové závažnosti deliktu, ovšem závažností konkrétního žalobcova skutku a jeho osobními a majetkovými poměry se dostatečně nezabývaly. Krajský soud uzavřel, že ve správním řízení nebylo postaveno najisto, zda je skutek, za nějž byl žalobce shledán odpovědným, podle stávající úpravy sankcionovatelný, a proto není žádného racionálního důvodu, aby dále zkoumal, zda jeho spáchání bylo či nebylo žalobci správními orgány dostatečně prokázáno.
Proti rozsudku krajského soudu žalovaný (stěžovatel) brojil kasační stížností.
Stěžovatel namítl, že krajský soud zvolil nevhodný a nehospodárný postup, jelikož se nejprve zabýval výrokem o trestu, místo aby nejdříve přezkoumal, zda žalobce předmětný delikt spáchal.
Stěžovatel dále konstatoval, že je jako správní orgán vázán zákonem a nepřísluší mu hodnotit soulad zákona s ústavním pořádkem. Pokud by stěžovatel zpochybňoval vůli zákonodárce, jednalo by se o nepřípustný zásah do dělby moci. Stěžovateli proto nezbylo než respektovat zákonem o zaměstnanosti stanovenou spodní hranici pokuty. Argumentace krajského soudu měla mít podle stěžovatele místo spíše v usnesení o přerušení řízení do doby rozhodnutí Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13.
S ohledem na vázanost správních orgánů právními předpisy stěžovateli nebylo jasné, co konkrétně mu krajský soud vytkl. Mohl se maximálně domnívat, že termínem „
sankcionovatelnost
“ krajský soud rozumí společenskou škodlivost (nebezpečnost). Stěžovatel v těchto nejasnostech spatřoval nesrozumitelnost způsobující nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.Stěžovatel dále polemizoval s názorem krajského soudu, že se napadené správní rozhodnutí dostatečně nevěnovalo otázce materiální stránky deliktu a jeho společenské škodlivosti. Stěžovatel namítl, že se s těmito otázkami ve svém rozhodnutí vypořádal obdobným způsobem, jak to činí ve své judikatuře správní soudy, přičemž odkázal na konkrétní rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem a Nejvyššího správního soudu.
Za situace, kdy správní orgány dospěly k závěru, že byla naplněna formální i materiální stránka správního deliktu, nezbylo jim než přistoupit k uložení sankce. Oblastní inspektorát uložil sankci v nejnižší možné výši 250 000 Kč, neboť zohlednil závažnost deliktu, jakož i majetkové poměry žalobce; tuto úvahu aproboval i stěžovatel ve svém rozhodnutí. I s přihlédnutím k řadě polehčujících okolností neměl stěžovatel jinou možnost než uložit pokutu, a to alespoň v minimální zákonné výši. V režimu zákona o zaměstnanosti není prostor ani pro uplatnění institutu upuštění od potrestání, jelikož jej tento zákon neobsahuje. Přípustné není ani použití analogie, což ostatně vyložil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 1. 2. 2012, čj. 3 Ads 53/2011-68.
Stěžovatel uzavřel, že postup, k němuž ho krajský soud vybízí, nemá oporu v právních předpisech ani v principech správního trestání. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Plzni a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [17] Nejvyšší správní soud předně musí dát stěžovateli za pravdu, že způsob, jakým krajský soud přistoupil k přezkumu rozhodnutí ve věci správního trestání, nebyl správný, což se promítlo i do nezákonnosti napadeného rozsudku. Krajský soud svůj postup avizoval následovně: „
Soud se zde bude prioritně zabývat tím, zda uložení pokuty za tento skutek ve výši čtvrt milionu korun bylo přezkoumatelným způsobem odůvodněno. Teprve kdyby se došlo k tomu, že ano, mělo by smysl se dále věnovat tomu, zda v předmětné věci byla odpovědnost žalobci prokázána dostatečně.“
Jestliže však jsou správní soudy oprávněny přezkoumávat též zákonnost výroku o trestu, včetně jeho přiměřenosti při uplatnění moderačního oprávnění (§ 78 odst. 2 s. ř. s.), nelze postupovat jinak, než že nejprve postaví najisto otázku viny (tzn. vypořádají žalobní body směřující do zákonnosti správního rozhodnutí a řízení, jež předcházelo jeho vydání). Rozhodování o přiměřenosti uloženého trestu totiž předpokládá jistotu o vině a o skutkových okolnostech případu, které se promítají do výroku o trestu.[18] Jak již bylo řečeno, krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s tím, že v rozhodnutí není přezkoumatelným způsobem odůvodněno, proč byla za shora uvedený skutek uložena pokuta ve výši 250 000 Kč. Stěžovatel v kasační stížnosti primárně polemizoval s právním názorem krajského soudu, podle něhož správní orgány nepostavily najisto, zda je předmětný skutek podle stávající úpravy sankcionovatelný, a podle něhož nelze u konkrétních málo škodlivých skutků postupovat jinak než upuštěním od uložení sankce, je-li i minimální výše pokuty nastavena velmi vysoce.
[19] Nejvyšší správní soud musel námitkám stěžovatele přisvědčit. Rozhodnutí oblastního inspektorátu i rozhodnutí žalovaného se alespoň v nezbytně nutné míře zabývala otázkou typové i individuální závažnosti předmětného skutku, jakož i osobními a majetkovými poměry žalobce. Oblastní inspektorát na straně 7 svého rozhodnutí relativně podrobně pojednal o typové závažnosti skutku a k osobním a majetkovým poměrům žalobce uvedl, že pokuta byla uložena na samé spodní hranici zákonného rozpětí s ohledem na to, že je žalobce malým zaměstnavatelem, že se dopustil správního deliktu umožnění výkonu nelegální práce toliko ve vztahu k jedné osobě, přičemž se jedná o první zjištěné pochybení tohoto druhu. Stěžovatel toto hodnocení aproboval a zčásti doplnil na stranách 5 až 6 svého rozhodnutí.
[20] Jistě si lze představit odůvodnění rozsáhlejší a pečlivější, za daného právního stavu však takové odůvodnění požadavkům zákonnosti vyhovuje, a to zejména s ohledem na skutečnost, že žalobci byla uložena pokuta v nejnižší možné zákonné výši. Spodní hranice pokuty stanovená ustanovením § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 19. 10. 2014 na 250 000 Kč do značné míry limituje rozsah úvah správního orgánu o individuální závažnosti předmětného skutku, jelikož zákon neumožňuje správnímu orgánu uložit pokutu pod zákonnou hranici. Správní orgán je vázán zákonem (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, § 2 odst. 1 správního řádu) a nemůže se od něj odchýlit. Zákon obecně neumožňuje správnímu orgánu, aby trest uložil pod zákonnou sazbou nebo aby od potrestání zcela upustil (srov. oproti tomu pravomoc trestních soudů výslovně zákonem upravenou – § 40 odst. 2, § 46, § 58 trestního zákoníku z roku 2009). Správní trestání je zásadně (snad s výjimkou pořádkových správních deliktů) ovládáno principem legality, podle něhož jsou správní orgány povinny stíhat a trestat všechny správní delikty, o nichž se dozví (srov. Mates, P. Správní uvážení v judikatuře správních soudů.
Právní rádce
, 2010, č. 8.). Z uvedených zásad plyne, že v případě, kdy oblastní inspektorát dospěl k závěru, že žalobce naplnil svým jednáním skutkovou podstatu deliktu umožnění výkonu nelegální práce, měl povinnost žalobce stíhat a uložit mu trest v zákonném rozsahu.[21] Jestliže krajský soud hovoří o povinnosti od uložení sankce upustit, není zcela jasné, z čeho tuto pravomoc správního orgánu dovozuje. Má-li krajský soud na mysli institut upuštění od potrestání, čemuž by jím použité formulace napovídaly, je třeba poznamenat, že zákon o zaměstnanosti tuto možnost nepřipouští. Ani aplikace § 11 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, na základě analogie není namístě. Jak již dříve Nejvyšší správní soud poznamenal, analogii lze v oblasti správního trestání použít jen v omezeném rozsahu, jestliže to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší. Ustanovení § 139 a § 140 zákona o zaměstnanosti obsahují skutkové podstaty jednotlivých deliktů a výčet sankcí, které za ně lze uložit. Ustanovení § 141 zákona obsahuje obecné otázky deliktní odpovědnosti včetně liberačního důvodu, kritérií pro ukládání sankce či podmínek zániku odpovědnosti. Ustanovení § 141a a § 141b pak blíže vymezují odpovědnost zaměstnavatele a dalších právnických nebo fyzických osob. Zákon o zaměstnanosti tedy obsahuje ucelenou úpravu správních deliktů na úseku zaměstnanosti. Aplikace přestupkového zákona na základě analogie proto nepřipadá v úvahu (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2012, čj. 3 Ads 53/2011-68). Ostatně ani správní soud nemá možnost bez výslovné zákonné autorizace od potrestání upustit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, čj. 6 As 48/2007-58). Použití institutu upuštění od potrestání proto nemá v daném případě zákonný podklad, tudíž jej nelze využít.
[22] Krajský soud svou úvahu založil na ústavním principu přiměřenosti ukládaných sankcí. Přípustná ovšem v nyní projednávaném případu nebyla ani přímá aplikace ústavních norem, jelikož zákon o zaměstnanosti mluví zcela jasně a nevytváří žádné mezery, jež by bylo třeba vyplnit prostřednictvím aplikace ústavních norem (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2003, čj. 2 Ads 40/2003-40, č. 122/2004 Sb. NSS; a v literatuře Šimíček, V.
Ústavní stížnost.
Praha: Linde, 2005, s. 73–75).[23] Správní orgán není oprávněn ani přerušit řízení a podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, o jehož protiústavnosti je přesvědčen. Taková pravomoc náleží toliko soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 37/08). Nejvyšší správní soud proto musí přisvědčit stěžovateli, že za situace, kdy naznal, že žalobce spáchal správní delikt umožnění výkonu nelegální práce, neměl možnost upustit od uložení sankce.
[24] Své přesvědčení o ústavní konformitě spodní hranice pokuty za umožnění výkonu nelegální práce měl krajský soud uplatnit standardně pomocí nástrojů, jež mu právní řád skýtá, tj. podáním návrhu na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s., respektive – za situace, kdy již bylo řízení před Ústavním soudem na základně návrhu jiného navrhovatele zahájeno (vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13) – měl řízení přerušit a vyčkat na rozhodnutí Ústavního soudu, jak ostatně v obdobné situaci postupoval Nejvyšší správní soud (usnesení ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 80/2013-33) a jak ostatně navrhoval žalobce. Krajským soudem navrhovaná konstrukce řešení protiústavnosti spodní hranice pokuty prostřednictvím upuštění od potrestání by porušovala smysl systému koncentrovaného ústavního soudnictví a odporovala by principu dělby moci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2009, čj. 5 As 46/2008-50, č. 1918/2009 Sb. NSS, přiměřeně též nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 14/09, N 183/63 SbNU 117, č. 22/2012 Sb.).
[25] Výše řečené pochopitelně neznamená, že by měl zákonodárce ohledně minimální výše sankcí naprosto neomezené pole působnosti. Zákonodárce je při stanovování rozmezí pokut limitován ústavněprávním rámcem (nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, N 105/27 SbNU 177, č. 405/2002 Sb.; nález ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, N 36/32 SbNU 345, č. 299/2004 Sb.; nález ze dne 13. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 416/04, N 190/35 SbNU 485, č. 190/2004 Sb. ÚS; a nález ze dne 9. 9. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 52/13, č. 219/2014 Sb.). V případě, že dojde k porušení ústavněprávního rámce, je však nutné zvolit takové řešení, které bude respektovat ústavní systém, zejména vázanost soudů i správních orgánů zákonem a systém koncentrovaného ústavního soudnictví. (...)
*)
S účinností od 20. 10. 2014 změněno nálezem Ústavního soudu č. 219/2014 Sb. a od 1. 1. 2015 zákonem č. 136/2014 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.