3484/2016
Řízení před soudem: stížnost na postup správního orgánu; vyčerpání řádných opravných prostředků; povaha úkonu správního orgánu
Řízení před soudem: stížnost na postup správního orgánu; vyčerpání řádných opravných prostředků; povaha úkonu správního orgánu
k § 36a odst. 8 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění zákona č. 110/2009 Sb.*) (v textu jen "zákon o podpoře výzkumu")
k § 65 odst. 1 a § 68 písm. a) soudního řádu správního
I. Stížnost na postup při hodnocení návrhu projektu podle § 36a odst. 8 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků, není řádným opravným prostředkem ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s., který by byl žalobce povinen vyčerpat před podáním žaloby proti rozhodnutí o postupu do druhého stupně veřejné soutěže.
II. Úkon, kterým Technologická agentura České republiky vyřizuje stížnost na postup při hodnocení návrhu projektu podle § 36a odst. 8 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků, není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. ani jiným úkonem přezkoumatelným ve správním soudnictví.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2016, čj. 10 As 216/2015-34)
Prejudikatura:
č. 906/2006 Sb. NSS, č. 2133/2010 Sb. NSS, č. 2339/2011 Sb. NSS, č. 2501/2012 Sb. NSS, č. 2768/2013 Sb. NSS, č. 2909/2013 Sb. NSS, č. 3104/2014 Sb. NSS, č. 3151/2015 Sb. NSS, č. 3324/2016 Sb. NSS a č. 3381/2016 Sb. NSS.Věc:
Akciová společnost SEVAPHARMA proti Technologické agentuře České republiky o účast ve veřejné soutěži, o kasační stížnosti žalované.Dne 29. 6. 2011 vyhlásila žalovaná dvoustupňovou veřejnou soutěž podle zákona o podpoře výzkumu. Žalobkyně se do veřejné soutěže přihlásila s projektem "
Centrum výzkumu nové generace humánních vakcín
". Na základě rozhodnutí žalované ze dne 16. 11. 2011 tento projekt nepostoupil do druhého stupně veřejné soutěže. Žalovaná v závěru tohoto rozhodnutí konstatovala, že proti rozhodnutí není možné se odvolat, uchazeč může podat stížnost na postup při hodnocení návrhu ke kontrolní radě žalované.Dne 1. 12. 2011 podala žalobkyně stížnost, kterou kontrolní rada zamítla "
Rozhodnutím o zamítnutí stížnosti
" ze dne 5. 1. 2012. Důvody zamítnutí stížnosti neuvedla, pouze konstatovala, že proti tomuto rozhodnutí není odvolání.Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 26. 6. 2015, čj. 9 A 22/2012-71, zrušil rozhodnutí žalované o zamítnutí stížnosti ze dne 5. 1. 2012, jakož i rozhodnutí žalované o nepostoupení žalobkyně do druhého stupně veřejné soutěže ze dne 16. 11. 2011, a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že napadené zamítnutí stížnosti je koncipováno jako přípis, obsahující toliko obecné konstatování o nedůvodnosti. Žalovaná nemůže rezignovat na náležité vypořádání stížnosti jen proto, že nejde o standardní správní řízení a že se na něj na základě § 21 odst. 10 zákona o podpoře výzkumu nevztahuje správní řád. Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až § 8 správního řádu se podle § 177 odst. 1 správního řádu aplikují i v případech, v nichž zvláštní zákon vyloučí aplikaci správního řádu, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Mezi tyto zásady patří
obligatornost
odůvodnění rozhodnutí vydaného v oblasti státní správy. Nezbytnost odůvodnění úspěšnosti či neúspěšnosti uchazeče ve veřejné soutěži vyplývá z § 21 odst. 7 zákona o podpoře výzkumu a je zřejmé, že toto ustanovení je aplikovatelné i ve stadiu rozhodování o stížnosti na postup ve veřejné soutěži. Napadené rozhodnutí vykazuje naprostý nedostatek odůvodnění, jakým způsobem se kontrolní rada žalované vypořádala s námitkami obsaženými ve stížnosti. Shodnou vadou trpí rovněž rozhodnutí žalované o nepostoupení žalobkyně do druhého stupně soutěže, neboť není zřejmé, jaké skutečnosti měly vliv na vyřazení žalobkyně z veřejné soutěže a ani jaké konkrétní bodové hodnocení vůbec získala. Z uvedených důvodů městský soud zrušil rozhodnutí o stížnosti pro nepřezkoumatelnost a na základě § 78 odst. 3 s. ř. s. též rozhodnutí o nepostoupení žalobkyně do druhého stupně veřejné soutěže.Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž zpochybnila závěr městského soudu o obligatornosti odůvodnění jí vydaných rozhodnutí. Městský soud podle ní navíc překročil rámec žalobního návrhu, neboť v žalobě nebylo porušení povinnosti odůvodnění namítáno.
Stěžovatelka uvedla, že v případě vypořádání stížnosti se ani nejedná o rozhodnutí. Podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu projednává stížnosti kontrolní rada stěžovatelky a její stanoviska jsou pro předsednictvo stěžovatelky závazná. Samotné označení způsobu vypořádání stížností jako rozhodnutí neznamená, že se jedná o správní rozhodnutí. Klasické opravné prostředky ve veřejných soutěžích ve výzkumu nemohou reálně fungovat.
Forma vyrozumění o vyřízení stížnosti není vůbec stanovena ani neexistují důvody pro analogii se správním řádem. Proces řízení o stížnostech je procesem a poskytovatel má vyšší míru uvážení, jak tento systém nastaví. Žádný právní předpis nestanoví, že povinnou náležitostí vyrozumění o stížnostech je odůvodnění.
sui generis
Stěžovatelka nepovažovala za jednoznačné, že je vůbec správním orgánem podle správního řádu. V zákoně o podpoře výzkumu není za správní orgán výslovně označena. Podle tohoto zákona však nejspíše správním orgánem je, protože § 34 odst. 1 se vztahuje na správní úřady uvedené v § 4, kde je stěžovatelka uvedena. V souvislosti s nabytím účinnosti zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, se však ukazuje, že stěžovatelka z pohledu tohoto zákona stojí mimo systém správní správy. Z hlediska některých předpisů tedy správním úřadem nebo orgánem může být a podle jiných zase ne. Městský soud se měl touto otázkou zabývat, což však neučinil. Jestliže stěžovatelka není správním orgánem, pak ani žalobou napadený akt není úkonem správního orgánu, tudíž žaloba podle § 65 s. ř. s. nemohla být přípustná a měla být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
(...) [15] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval postavením stěžovatelky a pochybnostmi o tom, zda je správním orgánem a zda jsou její úkony rozhodnutími napadnutelnými podle § 65 a násl. s. ř. s. Městský soud se v odůvodnění svého rozhodnutí této otázce výslovně nevěnoval, což mu nelze vytýkat, neboť stěžovatelka ve svém vyjádření k žalobě tyto námitky nevznesla, nenavrhovala odmítnutí žaloby z těchto důvodů a uvedla, že nepopírá, že je vázána základními zásadami činnosti správních orgánů (bod 14 vyjádření k žalobě). Byť jsou tedy otázky, zda je stěžovatelka správním orgánem a zda je zamítnutí stížnosti rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., zásadní z hlediska posouzení splnění podmínek řízení a městský soud byl povinen se jimi zabývat (§ 103 zákona občanského soudního řádu ve spojení s § 64 s. ř. s.), nebylo již jeho povinností své úvahy k této otázce výslovně rozvádět v odůvodnění rozsudku. Rozhodl-li soud ve věci meritorně, má se za to, že považoval podmínky řízení za splněné. Nutno ovšem dodat, že v posuzovaném případě by bylo předestření úvah městského soudu o splnění podmínek pro věcný přezkum úkonů stěžovatelky vhodné, neboť se nejednalo o jednoznačnou otázku; ostatně jak bude dále vysvětleno, Nejvyšší správní soud ji zodpověděl odlišně než městský soud.
[16] Podle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. "[s]
oudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy (dále jen ‚správní orgán')
".[17]
Judikatura
Nejvyššího správního soudu dovozuje tři podmínky pro subsumpci určitého orgánu pod pojem správní orgán ve smyslu soudního řádu správního: 1. jedná se o orgán moci výkonné či jiný z orgánů uvedených ve výše citované definici, 2. rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob a 3. toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy. K tomu, aby mohla být činnost správního orgánu soudně přezkoumána, přistupuje ještě 4. nutnost dotčení veřejného subjektivního práva fyzické nebo právnické osoby činností správního orgánu, jak vyplývá z § 2 s. ř. s. Přezkumu ve správním soudnictví může být podrobena pouze taková činnost, která naplňuje všechny výše citované definiční prvky (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS, body [14]-[16], nebo ze dne 12. 9. 2013, čj. 9 Afs 59/2013-45).[18] První podmínku stěžovatelka splňuje. Stěžovatelka byla zřízena § 36a odst. 1 zákona o podpoře výzkumu a podle odstavce 2 je "
organizační složkou státu a správcem rozpočtové kapitoly
". Není tedy právnickou osobou, ale působí a vykonává předmět své činnosti podle zákona o podpoře výzkumu a její jednání je v takovém případě jednáním státu (§ 3 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích). Má tedy obdobné postavení jako ministerstva a jiné správní úřady a další složky státu vyjmenované v § 3 odst. 1 právě citovaného zákona. Její úkoly jsou stanoveny v § 36a odst. 3 zákona o podpoře výzkumu; v první řadě jde o zabezpečení přípravy a realizace státní podpory aplikovaného výzkumu, vývoje a inovací. Její činnost tak podle Nejvyššího správního soudu spadá pod moc výkonnou.[19] I druhou podmínku má Nejvyšší správní soud za naplněnou, neboť stěžovatelka je poskytovatelem účelové podpory, čili, jak vyplývá z § 2 odst. 2 písm. a) zákona o podpoře výzkumu, rozhoduje o poskytnutí podpory a tuto podporu poskytuje.
[20] Taktéž není pochyb o naplnění třetí podmínky, neboť stěžovatelka rozhoduje o poskytnutí podpory z veřejných prostředků, jak již napovídá celé znění názvu zákona o podpoře výzkumu. Nejedná se tedy o její soukromoprávní majetkový úkon, který by bylo možno vyčlenit z pojmu veřejné správy (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 52/2010-59, bod [33], nebo ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 Afs 61/2013-43, č. 2909/2013 Sb. NSS, bod [61], nebo čj. 9 Afs 59/2013-45). Kumulativně tedy byla splněna první tři kritéria, proto je stěžovatelku nutno považovat za správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) a dalších ustanovení soudního řádu správního.
[21] Poslední podmínka, tedy dotčení veřejného subjektivního práva žalobkyně činností správního orgánu, však nebyla podle Nejvyššího správního soudu naplněna ve vztahu k úkonu stěžovatelky, kterým zamítla stížnost žalobkyně, podanou podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu.
[22] Nejvyšší správní soud se již vícekrát ve své judikatuře zabýval institutem stížnosti zakotveným v mnoha právních předpisech z oblasti správního práva. V rozsudku ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44, č. 2339/2011 Sb. NSS, při posuzování toho, zda podání stížnosti podle § 175 správního řádu představuje podmínku přípustnosti žaloby ve věci ochrany před nezákonným zásahem, uvedl: "
K povaze stížností obecně doktrína uvádí, že‚
stížnost je pouhým podnětem pro správní orgán např. k provedení úkonů v rámci služebního dohledu [...]
a stěžovatel nemá právní nárok, aby na základě jeho stížnosti byly provedeny určité dozorčí nebo jiné úkony' (srov. Hendrych, D. a kol.
Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 688). I podle názoru Nejvyššího správního soudu se stížnost svou povahou a právní úpravou blíží spíše dozorčímu prostředku, resp. je nástrojem, který k němu může vést. Ostatně tento závěr jenom potvrzuje dikce § 175 správního řádu. Stížnost má totiž podle něho být vyřízena do 60 dnů, a byla-li shledána důvodnou, je správní orgán povinen bezodkladně učinit opatření k nápravě, o nichž vyrozumí stěžovatele, pokud o to požádal. O prošetření vyřízení stížnosti lze požádat nadřízený správní orgán. Procesně se u stížnosti postupuje podle části čtvrté správního řádu a výsledkem je sdělení (vyrozumění). Na vyřízení stížnosti tedy není právní nárok a samotné její vyřízení ještě samo o sobě neznamená odstranění závadného stavu
."[23] Na toto rozhodnutí navázal Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 As 43/2012-40, č. 2768/2013 Sb. NSS, v němž zodpověděl otázku, zda je vyřízení stížnosti podle § 26 odst. 1 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., následovně: "
Nejvyšší správní soud konstatuje, že institut stížnosti podle § 26 zákona o výkonu trestu odnětí svobody vykazuje některé společné rysy se stížností dle § 175 [správního řádu]. Zároveň lze nalézt i paralely s různými stížnostmi a podněty dle zvláštních zákonů - viz např. § 97 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky.
[...]. Rovněž stížnost dle § 26 odst. 1 zákona o výkonu trestu odnětí svobody se svou povahou blíží spíše podnětu k možnému uplatnění dozorčích úkonů než opravnému prostředku, neboť zákon stěžovateli v souvislosti s vyřizováním jeho stížnosti nesvěřuje žádná konkrétní procesní oprávnění. S tím koresponduje i názor odborné literatury, která ke stížnosti dle citovaného ustanovení uvádí, že‚
výslovná úprava postupu při podávání a vyřizování stížnosti na individuální pokyny, příkazy apod. však chybí, bylo by proto nutno konstatovat, že - pokud jde o postup uvnitř Vězeňské služby - zákon odsouzeným žádné procesní prostředky k ochraně jejich práv neposkytuje' (Novotný, O.; Mikule, V. Vězeňství a právo.
Právní rozhledy 1998, č. 6). V již citovaném rozsudku ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že využití stížnosti dle § 175 správního řádu nelze považovat za nezbytnou podmínku přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. Rovněž lze mít za to, že stížnost nelze pokládat za řádný opravný prostředek v řízení před správním orgánem ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s., jehož vyčerpání by bylo nezbytnou podmínkou přípustnosti případné žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s.
[...] Zákon o výkonu trestu odnětí svobody navíc, na rozdíl od správního řádu, nestanoví ani žádnou konkrétní lhůtu pro vyřízení stížnosti (překročitelná lhůta 30 dní je nyní stanovena pouze vnitřním předpisem
[...])
. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že závěry citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44, lze vztáhnout i na stížnosti dle § 26 odst. 1 zákona o výkonu trestu odnětí svobody. Nejvyšší správní soud je tudíž toho názoru, že
" (pozn. NSS: tato i další zvýraznění doplněna desátým senátem).k zásahu do subjektivních práv stěžovatelky samotným vyřízením její stížnosti dojít nemohlo
, neboť se nejedná o rozhodnutí o řádném opravném prostředku či prostředku nápravy proti úkonům žalované, jež byly předmětem její stížnosti. Pokud by do práv stěžovatelky zasáhl přímo některý z těchto úkonů žalované, které byly předmětem stížnosti, musela by stěžovatelka, domáhala-li by se soudní ochrany, brojit proti takovému úkonu přímou žalobou
, ať již by se jednalo, podle povahy daného úkonu, o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, nebo o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu[24] V rozsudku ze dne 17. 9. 2014, čj. 2 As 41/2014-47, Nejvyšší správní soud posoudil povahu vyřízení stížnosti podané správnímu orgánu na postup poskytovatele zdravotních služeb podle § 93 a násl. zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování, následovně: "."
Předmětem stížnostního řízení dle citovaného zákona není rozhodování o právech a povinnostech podatele stížnosti
, ale jde o prošetření skutečností ve stížnosti uvedených, přičemž zákon stěžovateli v souvislosti s vyřizováním jeho stížnosti nesvěřuje žádná konkrétní procesní oprávnění. Výsledkem stížnostního řízení je pak zjištění, zda při poskytování zdravotních služeb nebo činností s tím souvisejících bylo shledáno pochybení dotýkající se práv nebo povinností pacienta. V případě pozitivního zjištění pak správní orgán uloží poskytovateli nápravná opatření nebo podá podnět příslušnému orgánu či komoře, zjistí-li takové pochybení zdravotnického pracovníka, který je členem komory [§ 96 odst. 1 písm. b) zákona o zdravotních službách]. Ani jedna z uvedených alternativ se nedotýká veřejných subjektivních práv stěžovatele
(ohledně možného podnětu k příslušné profesní komoře již Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 Ans 1/2009-299, dovodil, že rozhodnutí o odmítnutí stížnosti na postup člena České lékařské komory není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.). Uplatnění stížnosti dle § 93 a násl. zákona o zdravotních službách lze tedy připodobnit k pouhému podnětu, přičemž jeho možný důsledek (uložení nápravných opatření, resp. podání podnětu příslušnému orgánu) závisí na posouzení tohoto podání správním orgánem, a stěžovatel tak nemá právní nárok na jeho kladné vyřízení. K zásahu do subjektivních práv stěžovatele samotným vyřízením jeho stížnosti dojít nemohlo, neboť nesvědčí-li stěžovateli veřejné subjektivní právo na provedení určitého opatření nebo na zahájení určitého řízení, nemůže být dotčen ani sdělením, že správní orgán pro takový postup neshledal důvody. Žalobou napadený přípis žalovaného je tedy třeba považovat za pouhé sdělení výsledku přezkumu stěžovateli, které není způsobilé se jakkoliv negativně projevit v jeho právní sféře; jeho práva a povinnosti zůstávají zcela nedotčeny.
V této souvislosti lze odkázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 55/2007-71, jenž shledal, že sdělení správního orgánu k podnětu k zahájení přezkumného řízení podle § 94 odst. 1 správního řádu nelze považovat za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že oznámení o nezahájení přezkumného řízení podle § 94 správního řádu je pouhým sdělením, neboť práva a povinnosti účastníků řízení, změněné nebo vzniklé původním rozhodnutím, nejsou tímto sdělením dotčeny[25] V rozsudku ze dne 3. 2. 2016, čj. 6 Afs 84/2015-31, se Nejvyšší správní soud vyjádřil k povaze vyřízení stížnosti podle § 261 daňového řádu: "
Podle § 261 odst. 1 daňového řádu‚[o]
soba zúčastněná na správě daní má právo podat správci daně stížnost proti nevhodnému chování jeho úředních osob nebo proti postupu tohoto správce daně, neposkytuje-li daňový zákon jiný prostředek ochrany'. Podle odstavce 5 tohoto ustanovení platí, že ‚[b]
yla-li stížnost shledána důvodnou nebo částečně důvodnou, učiní správce daně bezodkladně nezbytná opatření k nápravě. O výsledku šetření a opatřeních přijatých k nápravě se učiní úřední záznam a správce daně o tomto výsledku bezodkladně vyrozumí stěžovatele.' Žalovaný stížnosti nevyhověl a stěžovatele o tom vyrozuměl přípisem ze dne 17. 7. 2014
[...]. Nejvyšší správní soud ze znění žaloby ověřil, že stěžovatel skutečně napadal pouze samotné vyřízení jeho stížnosti, tedy shora specifikovaného přípisu; tvrzení o nezákonném zásahu (zásahu do jeho práv) pak nenavázal na samotné úkony žalovaného, proti nimž stížnost směřovala (až na výzvu k prokázání skutečností - k tomu viz dále).
"Vyrozuměním žalovaného o vyřízení stížnosti však stěžovatel nemohl být přímo zkrácen na svých právech, neboť mu jím žalovaný neuložil žádné povinnosti ani neomezil jeho práva. Až samotnými úkony, jež stěžovatel napadal stížností, mohlo dojít k zásahu do jeho právní sféry
; ty však v žalobě stěžovatel nenapadl. Stěžovatel má samozřejmě dle okolností právo na podání stížnosti dle § 261 odst. 1 daňového řádu, resp. posléze na podání žádosti o prošetření způsobu vyřízení stížnosti dle § 261 odst. 6 daňového řádu, zahrnující v sobě též povinnost, aby se příslušný orgán takovou žádostí zabýval, nelze však již hovořit o právu na vyhovění stížnosti či žádosti. Jinak by bylo nutné žalobu posuzovat v případě, že by jí stěžovatel napadl přímo postup, proti němuž jeho stížnost dle § 261 odst. 1 daňového řádu směřovala.[26] Podobně jako výše uvedená
judikatura
hovoří doktrína, podle níž je stížnost obecně "pouhým podnětem pro správní orgán např. k provedení úkonů v rámci služebního dohledu uvnitř soustavy veřejné správy (třeba posouzení, zda ze strany pracovníka nedošlo k porušení jeho povinnosti) nebo správního dozoru, popř. k zahájení správního řízení z úřední pravomoci (
ex officio
) a stěžovatel nemá právní nárok, aby na základě jeho stížnosti byly provedeny určité dozorčí nebo jiné úkony;
" (Mikule, V. proti vyřízení stížnosti proto nejsou přípustné opravné prostředky ve správním řízení (odvolání, rozklad apod.) ani žaloba ke správnímu soudu, a to i když třeba správní orgán vyřízení provedl ve formě rozhodnutí
, pokud ovšem zákon výslovně nestanoví něco jinéhoPrávní záruky ve veřejné správě.
In: Hendrych, D. a kol. Správní právo - Obecná část.
8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 650-651). Stížnosti "se obvykle řadí mezi prostředky neformální kontroly veřejné správy
" (Sládeček, V. Obecné správní právo.
2. vyd. Praha: ASPI, 2009, s. 366).[27] Zákon o podpoře výzkumu stížnost na postup poskytovatele při hodnocení návrhu programového projektu zakotvil v § 36a odst. 8, a to velmi stroze: "
Kontrolní rada Technologické agentury České republiky je kontrolním orgánem Technologické agentury České republiky, který kontroluje rozdělování finančních prostředků Technologické agentury České republiky a hospodaření s majetkem státu, k němuž má Technologická agentura České republiky příslušnost hospodaření,
[...] projednává stížnosti na postup poskytovatele při hodnocení návrhu programového projektu
a který předkládá svá stanoviska předsednictvu Technologické agentury České republiky. Stanoviska, která jsou vydávána v rámci
"kompetence
kontrolní rady, jsou pro předsednictvo Technologické agentury České republiky závazná.[28] Nejvyšší správní soud má za to, že stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu lze připodobnit k stížnostem upraveným výše citovanými zákony a že je namístě zaujmout k její povaze stejný postoj jako ve výše citovaných judikátech. Zákon o podpoře výzkumu podateli stížnosti nepřiznává žádná konkrétní procesní oprávnění, nezakládá právo podatele, aby bylo na základě stížnosti určitým způsobem postupováno, tím méně, aby bylo o stížnosti vydáno rozhodnutí. Nestanoví ani konkrétní lhůty pro podání a vyřízení stížnosti. Neomezuje dokonce podání stížnosti na účastníky veřejné soutěže; stížnost tedy může podat kdokoliv. Těmito svými vlastnostmi se stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu blíží více podnětu k možnému uplatnění dozorčích mechanismů nežli opravnému prostředku (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, čj. 1 As 134/2015-36, bod [23]). Vyřízení této stížnosti proto nelze s ohledem na výše uvedené samo o sobě považovat za úkon, kterým by byla žalobkyně dotčena na některém svém veřejném subjektivním právu, tím méně za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Ostatně sama v žalobě žádné takové tvrzení, že vyřízením stížnosti došlo k porušení jejích práv, neuplatnila.
[29] Samotné označení vyřízení stížnosti stěžovatelkou jako rozhodnutí není určující (což platí i opačně, tedy pro označení rozhodnutí správního orgánu za přípis), neboť otázku, zda je určitý úkon rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je nutno zodpovědět s ohledem na to, jak jeho aspekty předpokládá právní úprava, nikoliv z hlediska toho, zda byly v konkrétním případě právní úpravou předpokládané aspekty skutečně naplněny (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52, č. 3151/2015 Sb. NSS, a ze dne 6. 5. 2015, čj. 4 As 28/2015-44, bod [16]). Zákon o podpoře výzkumu nezakládá pravomoc stěžovatelky vydávat o stížnosti na postup poskytovatele při hodnocení návrhu programového projektu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Navíc pokud má být přihlédnuto ke struktuře písemnosti, podobně jak podpůrně učinil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, je nutno konstatovat, že vyřízení stížnosti svou strukturou neodpovídá správnímu rozhodnutí, neboť postrádá výrokovou část a odůvodnění (srov. § 68 správního řádu).
[30] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že vyřízení stížnosti podané podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu není samo o sobě úkonem, kterým by byla dotčena veřejná subjektivní práva žalobkyně či bylo jinak zasaženo do její právní sféry (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). Proti takovému úkonu tudíž není žaloba ve správním soudnictví přípustná a musí být podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnuta (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2008, čj. 5 Afs 69/2007-64, č. 2501/2012 Sb. NSS, a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2014, čj. 11 A 262/2011-28, týkající se vyřízení stížnosti Grantovou agenturou České republiky, jež je v § 36 odst. 7 zákona o podpoře výzkumu upravena prakticky totožně).
[31] Právě uvedené ovšem neznamená, že by účastníci veřejných soutěží ve výzkumu, vývoji a inovacích byli připraveni o soudní ochranu ve správním soudnictví. Podle § 22 odst. 4 zákona o podpoře výzkumu stěžovatelka "". Stěžovatelka tedy svým úkonem rozhoduje o právech a povinnostech uchazečů, kteří prostřednictvím svých návrhů projektů žádají o poskytnutí účelové podpory formou
rozhodne
o přijetí návrhu a jeho postoupení do druhého stupnědotace
(§ 4 odst. 1 a § 17 odst. 5 zákona o podpoře výzkumu). Kladným rozhodnutím o poskytnutí podpory vzniká adresátu rozhodnutí právo na poskytnutí účelové podpory ze strany poskytovatele (§ 7 odst. 4 zákona o podpoře výzkumu). V případě rozhodnutí o neposkytnutí podpory neúspěšnému uchazeči toto právo nevzniká. Nepřiznáním podpory je navíc každý neúspěšný uchazeč zasažen přinejmenším tím, že náklady, které vynaložil za účelem jejího získání, přišly vniveč (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 52/2010-59, bod [21]). Rozhodnutí stěžovatelky o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže je tedy úkonem, který se dotýká veřejných subjektivních práv účastníků veřejné soutěže, respektive jejich právní sféry, a je proto přezkoumatelné ve správním soudnictví, konkrétně v režimu řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46, č. 3324/2016 Sb. NSS).[32] Stížnost na postup poskytovatele při hodnocení návrhu programového projektu podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu není v tomto případě řádným opravným prostředkem, který by byl neúspěšný uchazeč o účelovou podporu povinen vyčerpat před podáním žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže na základě § 68 písm. a) s. ř. s. Jak již bylo výše naznačeno, nejedná se o prostředek k ochraně práv, který by měli účastníci veřejné soutěže plně ve své procesní dispozici (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2015, čj. 6 As 208/2014-23), neboť zákon o podpoře výzkumu jim nepřiznává žádná procesní oprávnění ohledně vyřízení stížnosti. Stížnost nemá oproti řádným opravným prostředkům ani odkladný účinek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS). Právní předpisy nestanoví ani jiný řádný opravný prostředek, který by bylo nutno vyčerpat před podáním žaloby; ostatně ne ve všech věcech musí správní orgány nutně rozhodovat ve dvou stupních (srov. usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 68/2012-47, bod [35]).
[33] Nejvyšší správní soud se v nyní posuzované věci zabýval i tím, zda by nebylo namístě vyložit podanou žalobu tak, že jí kromě vyřízení stížnosti ze dne 5. 1. 2012 žalobkyně napadla též přímo rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže ze dne 16. 11. 2011, které, jak bylo výše uvedeno, přezkoumatelné ve správním soudnictví je. Pro tento výklad svědčí skutečnost, že žalobkyně svou žalobní argumentací nezpochybňovala zákonnost způsobu, kterým byla vyřízena její stížnost, ale zákonnost postupu při hodnocení jejího projektu, jenž vyústil v rozhodnutí o jejím nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže. Navíc žalobkyně v petitu žaloby navrhla zrušení obou "
rozhodnutí
". I když se Nejvyšší správní soud k tomuto výkladu přiklání, na uvedeném závěru o odmítnutí žaloby to nemůže v nyní posuzované věci nic změnit, byť v tomto případě z důvodu její opožděnosti. Žalobkyni totiž bylo rozhodnutí o nepostoupení do druhého kola doručeno dne 30. 11. 2011 (viz část I. žaloby), poslední den dvouměsíční lhůty k podání žaloby stanovené § 72 odst. 1 s. ř. s. tak spadal na 30. 1. 2012. Žaloba byla podána dne 6. 2. 2012, tedy ve vztahu k rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně soutěže opožděně. Podle § 72 odst. 4 s. ř. s. nelze zmeškání lhůty pro podání žaloby prominout. Ve vztahu k tomuto rozhodnutí měla být tedy žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.[34] Městský soud uvažoval o vztahu obou "
rozhodnutí
", jako kdyby se jednalo o standardní správní řízení podle správního řádu, v němž by bylo podáno odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. O takovou procesní situaci se však nejednalo. Zákonnou lhůtu k podání žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže nelze odvozovat od data doručení vyřízení stížnosti žalobkyni, neboť stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu nepředstavuje řádný opravný prostředek ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s., jak bylo vyloženo výše. Ke shodnému závěru dospěl i sám městský soud ve výše citovaném usnesení čj. 11 A 262/2011-28: "Lze poznamenat, že žalobce odvozuje dodržení dvouměsíční zákonem stanovené lhůty ode dne doručení dopisu Kontrolní rady Grantové agentury ČR ze dne 17. 6. 2011. Toto sdělení je však vyřízením stížnosti žalobce a nelze ho považovat za rozhodnutí, kterým bylo rozhodováno o opravném prostředku žalobce v předepsaném procesu, který by tvořil jeden celek, jako je tomu např. v řízení podle správního řádu. Úkon Kontrolní rady Grantové agentury ČR je nutno považovat za samostatný úkon, kterým byla vyřízena stížnost žalobce proti úkonu ze dne 9. 3. 2011, mezi těmito úkony žalované není vzájemná souvislost, z níž by bylo možno dovodit, že lhůta pro přezkum úkonu ze dne 9. 3. 2011 se odvíjí ode dne doručení sdělení o vyřízení stížnosti ze dne 17. 6. 2011.
" Lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně soutěže se tak na základě § 72 odst. 1 s. ř. s. odvíjí od oznámení tohoto rozhodnutí žalobci a žalobu podanou dne 6. 2. 2012 je nutno označit ve vztahu k tomuto rozhodnutí za opožděnou.[35] Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatelka by měla výše uvedeným závěrům uzpůsobit poučení, které rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže obsahuje. Z něho plyne, že byť proti rozhodnutí není možné podat odvolání, je proti němu možné podat stížnost. V důsledku tohoto, formálně správného, poučení se ovšem může stát, že se neúspěšný žadatel touto napovězenou cestou vydá, aniž si uvědomí, že mu navzdory podání stížnosti plyne lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení podle § 65 a násl. s. ř. s., která na rozdíl od stížnosti představuje efektivní prostředek ochrany jeho práv. Protože k vyřízení stížnosti zákon o podpoře výzkumu nestanoví žádnou lhůtu, může se stát, že mu lhůta k podání žaloby uplyne dříve, nežli bude vyřízena jeho stížnost (uvedené by hrozilo i v případě analogické aplikace lhůty podle § 175 odst. 5 správního řádu). V takových případech by neúspěšný žadatel ztratil možnost obrátit se na soud.
Obiter dictum
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.