Vydání 4/2008

Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam článek 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle něhož ten, . Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není).

Tato východiska je třeba mít na zřeteli při výkladu § 65 odst. 1 s. ř. s., jehož prostřednictvím se na úrovni zákona právo na přístup k soudu realizuje. Citované ustanovení nelze vykládat doslovným jazykovým výkladem, nýbrž podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Legitimace je tedy založena tvrzením žalobce, že takový úkon správního orgánu měl negativní dopady do jeho právní sféry.

(...) Předpokladem k použití institutu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je skutečnost, že přezkoumávané rozhodnutí nabylo právní moci. Podnět k přezkoumání v mimoodvolacím řízení může podat jakýkoliv subjekt, tedy nejen účastník řízení, ale kterákoliv fyzická nebo právnická osoba nebo státní orgán. Podnět k tomuto přezkoumání, byť i podaný účastníkem řízení, není návrh na zahájení řízení tak, jak je tomu u obnovy řízení. Neshledá-li správní orgán podnět důvodným, vyrozumí toho, kdo jej podal, neformálním sdělením. Po prošetření došlého podnětu, shledá-li jej příslušný správní orgán opodstatněným, zahájí vlastní řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení; popřípadě tak učiní z vlastní iniciativy. Jde vždy o zahájení řízení z moci úřední. Řízení zpravidla skončí vydáním prvoinstančního rozhodnutí, jímž se přezkoumávané rozhodnutí zruší nebo změní.

Pokud jde o soudní praxi před 1. 1. 2003, lze poukázat na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 11. 1995, čj. 6 A 29/95-23, podle něhož povinností správního úřadu při rozhodování o změně nebo zrušení rozhodnutí podle § 65 odst. 2 správního řádu - které je jen zdánlivě povahy - je vždy zvážit, zda práva, nabytá podle pravomocného rozhodnutí, při jehož vydání byl porušen zákon, byla nabyta v dobré víře a zda mohou být zrušena (a nebo změnou rozhodnutí omezena). Volba mezi nedotknutelností nabytých práv a možností jejich zrušení či omezení je věcí volné úvahy správního orgánu; ta je podrobena přezkoumání soudem v mezích § 245 odst. 2 o. s. ř. Soud tu zkoumá, které skutečnosti považoval správní orgán pro volbu za rozhodující, jakým způsobem je zjišťoval, jakými skutkovými a právními úvahami se při tom řídil a zda jeho úvaha neporušuje pravidla logického usuzování.

V této souvislosti lze poukázat i na usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 4. 1993, čj. 6 A 35/92-3, podle něhož vyrozumění podatele podnětu o tom, že správní orgán neshledal důvody ke zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 správního řádu, je sdělením úřadu, které nepodléhá přezkumu soudem ve správním soudnictví. V odůvodnění tohoto usnesení je mimo jiné uvedeno, že z § 65 správního řádu vyplývá, že pravomocné rozhodnutí správního orgánu může být přezkoumáno správním orgánem nejblíže vyššího stupně, a to z vlastního nebo jiného podnětu. Zjistí-li příslušný správní orgán, že přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, je oprávněn je zrušit nebo změnit; to samozřejmě musí učinit rozhodnutím, které i samo o sobě je naříkatelné správní žalobou. Neshledá-li však správní orgán podnět důvodným, nevydává o tomto zjištění rozhodnutí; není totiž důvodu zasahovat do právní sféry účastníků řízení, protože jejich práva a povinnosti, změněné nebo vzniklé rozhodnutím původním, takovým zjištěním nijak dotčeny nejsou. Proto správní orgán toliko vyrozumí podatele přípisem o tom, že jeho podnět důvodným neshledal.

Z výše uvedeného tedy plyne, že rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 2 správního řádu byla soudy přezkoumávána i před 1. 1. 2003. Podle názoru rozšířeného senátu není důvodu nadále v tomto postupu nepokračovat, neboť lze jen s pochybnostmi tvrdit, že rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 odst. 2 správního řádu zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení, není úkonem správního orgánu, kterým se mění, ruší nebo závazně určují práva či povinnosti žalobce ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť takovým rozhodnutím může dojít ke zrušení všech práv, jež původní účastník správního řízení v tomto řízení nabyl.

(...) Rozhodnutí vydaná podle § 65 odst. 2 správního řádu pak nelze podřadit ani pod § 68 s. ř. s., ani pod kompetenční výluky podle § 70 s. ř. s., neboť nelze dovodit, že tato rozhodnutí jsou rozhodnutími, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, a nejde ani o rozhodnutí předběžné povahy.

Rozšířený senát neakceptoval argument, který by mohl svědčit proti přezkoumávání uvedených rozhodnutí soudem, totiž že zruší-li správní orgán postupem podle § 65 odst. 2 s. ř. s. rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu vrátí k dalšímu řízení, bude o věci rozhodováno znovu. O meritu věci není tedy v této fázi rozhodnuto (v daném případě se věc vrací do stadia rozhodování správního orgánu I. stupně o žádosti žalobce o uznání společenstevní honitby) a soudní přezkum by se mohl zdát předčasný a v rozporu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu a zásadou procesní ekonomie. Tento argument však musel ustoupit před skutečností, že posuzované rozhodnutí správního orgánu zasahuje do subjektivních práv účastníků, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.

Rozšířený senát ostatně již ve své dřívější judikatuře, jmenovitě v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54 (publikováno pod č. 792/2006 Sb. NSS), vyslovil tuto zásadu: Tyto závěry je nutné vztáhnout i na posouzení řešené právní otázky.

Rozšířený senát tedy dospěl k závěru, že rozhodnutí správních orgánů, vydaná podle § 65 odst. 2 správního řádu, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení.