1322/2007
Řízení před soudem: soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu o náhradě nákladů řízení
Ej 292/2007
Řízení před soudem: soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu o náhradě nákladů řízení
k § 31 odst. 2 správního řádu (č. 71/1967 Sb.)*)
k § 46 odst. 2 a § 68 písm. b) soudního řádu správního
I když mají oba druhy nákladů řízení podle § 31 odst. 2 správního řádu z roku 1967, tj. jak náklady vzniklé správnímu orgánu, tak náklady účastníků správního řízení, svojí podstatou soukromoprávní povahu, budou rozhodnutí o nich přezkoumána vždy v rámci té větve soudní soustavy, která má přezkoumávat rozhodnutí o věci samé, v souvislosti s nímž bylo o nákladech rozhodnuto.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007, čj. 2 As 67/2006-50)
Věc:
Akciová společnost T. proti Českému telekomunikačnímu úřadu o náhradu nákladů správního řízení, o kasační stížnosti žalobkyně.Český telekomunikační úřad, odbor pro severočeskou oblast, dne 13. 12. 2004 nevyhověl návrhu žalobkyně na uložení povinnosti paní Anně Š. zaplatit dlužné ceny za poskytnuté telekomunikační služby. Své rozhodnutí odůvodnil zejména tím, že soudní znalec v oboru písmoznalectví konstatoval, že podpis paní Anny Š. na objednávce telekomunikačních služeb není pravděpodobně jejím pravým podpisem. Druhým výrokem tohoto rozhodnutí pak žalobkyni na základě § 31 odst. 2 správního řádu uložil zaplatit náklady spojené se zjištěním výše uvedeného podpisu ve výši 3200 Kč.
V rozsahu tohoto druhého výroku pak žalobkyně napadla uvedené rozhodnutí odvoláním. Předseda Českého telekomunikačního úřadu dne 14. 4. 2005 odvolání žalobkyně zamítl.
Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí podala žalobu, kterou Městský soud v Praze dne 12. 4. 2006 odmítl. Své rozhodnutí soud odůvodnil zejména tím, že předmětem správního řízení v souzené věci byl žalobkyní uplatněný nárok na uložení povinnosti úhrady dlužné ceny za telekomunikační služby, které byly poskytnuty na základě smlouvy. Právní vztah založený smlouvou o poskytování telekomunikačních služeb má pak podle soudu evidentně soukromoprávní charakter. Soud v této souvislosti odkázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2003, čj. Na 747/2003-4**). Městský soud dále uvedl, že skutečnost, že se odvolací orgán v napadeném rozhodnutí zabýval toliko posouzením výroku, jímž byla žalobkyni uložena povinnost zaplatit náklady správního řízení, nemění nic na tom, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve spojení s napadeným rozhodnutím odvolacího orgánu jsou rozhodnutími v soukromoprávní věci, neboť podstatná je povaha věci, tj. povaha předmětu správního řízení.
Akcesorický
výrok o nákladech řízení pak nemůže soukromoprávní charakter návrhu žalobkyně, který byl předmětem správního řízení a který je určující pro posouzení otázky, zda se měla domáhat ochrany svých práv ve správním soudnictví nebo u civilního soudu, nijak ovlivnit.Proti tomuto rozhodnutí brojila žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností, ve které především namítala, že pro posouzení povahy projednávané věci není určující předmět správního řízení u správního orgánu I. stupně, tedy spor mezi stěžovatelkou a účastníkem řízení před správním orgánem o zaplacení telekomunikačních služeb, ale povaha sporu mezi stěžovatelkou a správním orgánem o zaplacení nákladů znaleckého posudku. V žalobě stěžovatelka uplatnila námitky pouze proti uložení povinnosti zaplatit náklady znaleckého posudku a nevznesla žádné výhrady, které by se týkaly rozhodnutí správního orgánu o povinnosti účastníka zaplatit telekomunikační služby. Skutečnost, že spor mezi stěžovatelkou a žalovaným vznikl v průběhu výše uvedeného sporu o zaplacení telekomunikačních služeb, nemůže být důvodem pro závěr, že věc posuzovaná soudem je věcí soukromého práva. Spor o zaplacení nákladů znaleckého posudku je na sporu o zaplacení telekomunikačních služeb nezávislý v tom smyslu, že zde má význam jiný okruh právně relevantních skutečností a právních norem než pro spor o zaplacení telekomunikačních služeb. Pro spor o zaplacení telekomunikačních služeb je důležité především to, zda byla platně uzavřena účastnická smlouva, zda byly poskytnuty služby a jaká byla jejich cena. Naopak ve sporu o zaplacení nákladů znaleckého posudku jde o výklad ustanovení správního řádu, tj. o to, zda správní řád umožňuje správnímu orgánu uložit jednomu z účastníků řízení povinnost zaplatit náklady znaleckého posudku. Výrok o nákladech řízení se vůbec netýká Anny Š., ale zakládá právní vztah výlučně mezi správním orgánem a stěžovatelkou. V případě, že by v tomto výroku uvedenou povinnost stěžovatelka dobrovolně nesplnila, nebyla by oprávněna tuto povinnost v exekučním řízení vymáhat účastnice Anna Š., nýbrž žalovaný. Proto tento výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně nelze považovat za výrok ve sporu nebo jiné právní věci, která vyplývá z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (§ 244 odst. 1 o. s. ř.). S ohledem na výše uvedené je pro posouzení povahy věci projednávané ve správním soudnictví nutné rozlišovat jednotlivé výroky napadených rozhodnutí. V praxi totiž dochází k tomu, že jedno správní rozhodnutí obsahuje výrok veřejnoprávní povahy a současně výrok soukromoprávní povahy. Také může dojít k tomu, že je v průběhu správního řízení, které je řízením o soukromoprávním nároku, ještě před rozhodnutím ve věci samé vydáno samostatné procesní rozhodnutí obsahující výrok veřejnoprávní povahy. Jako příklad takové situace stěžovatelka uvádí rozhodnutí správního orgánu v přestupkovém řízení podle zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, které obsahuje jak výrok o vině a výrok o trestu, tak i výrok o odpovědnosti pachatele nahradit poškozenému škodu. Podle stěžovatelky pak výrok o vině a trestu podléhá přezkumu ve správním soudnictví a výrok o náhradě škody přezkumu podle části páté občanského soudního řádu. Závěrem stěžovatelka konstatovala, že pokud by byl spor o zaplacení nákladů znaleckého posudku projednáván v řízení podle části páté občanského soudního řádu, správní orgán I. stupně by nemohl v tomto sporu obhajovat svoji procesní pozici. Podle § 250a o. s. ř. jsou totiž účastníky řízení před soudem pouze ti, kteří měli toto postavení ve správním řízení, a žalobce. Pokud by navíc posuzovaná věc měla být projednána podle části páté o. s. ř., bylo by velmi obtížné formulovat i žalobní
petit
. V tomto řízení totiž soud nerozhoduje o zrušení napadeného správního rozhodnutí, ale znovu rozhoduje ve věci samé. Napadené správní rozhodnutí sice vydáním rozhodnutí soudu pozbývá v dotčené části účinnosti, tento procesní následek však lze považovat jen za jakýsi vedlejší efekt nového rozhodnutí ve věci.Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem stěžovatelky, že obecně nelze vyloučit situaci, kdy jednotlivé výroky rozhodnutí správního orgánu budou podléhat rozdílnému typu soudního přezkumu, tedy buď podle soudního řádu správního, anebo podle části páté o. s. ř. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2006, čj. 2 As 8/2006-130, dostupný na www.nssoud.cz; srov. dále usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, č. 448/2005 Sb. NSS). Je tedy nutno posuzovat vždy povahu každého výroku samostatně.
(...) Meritem sporu je pak otázka týkající se druhého výroku prvoinstančního správního rozhodnutí (výroku o náhradě nákladů řízení). Městský soud ve výše popsaném odůvodnění dospěl k závěru, že vzhledem k akcesoritě výroku o nákladech správního řízení nemůže tento výrok spadat pod dosah soudní ochrany jiného věcně příslušného soudu a jiného procesního režimu než výrok hlavní, který určuje povahu předmětu správního řízení.
Podle § 31 odst. 2 správního řádu správní orgán může účastníkům řízení, svědkům a znalcům uložit, aby nahradili náklady, které vznikly správnímu orgánu jejich zaviněním; může jim také uložit, aby nahradili náklady, které vznikly jejich zaviněním, ostatním účastníkům řízení. Je tedy zřejmé, a v tomto bodě zdejší soud souhlasí s kasační stížností, že tato náhrada nákladů řízení není závislá na výsledku sporu vedeného před správním orgánem, ale odvíjí se od zaviněného porušení právní povinnosti, která není předmětem meritorního soukromoprávního sporu. Tento výrok tedy není k meritornímu výroku
akcesorický
v tom smyslu, že náhrada nákladů ze zákona stíhá stranu, která ve sporu neměla úspěch. V otázce soudního přezkumu však bude následovat osud výroku meritorního, a to z následujících důvodů:Stěžovatelka se domnívá, že skutečnosti rozhodné pro to, zda stěžovatelka má ve správním řízení náklady na znalecký posudek, které vznikly správnímu orgánu, a pro to, jak bude rozhodnuto v samotném soukromoprávním sporu mezi stěžovatelkou a druhou účastnicí správního řízení před žalovaným, jsou diametrálně odlišné a že totéž platí pro právní regulaci obou sporných otázek – z toho pak dovozuje nutnost štěpení soudní ochrany mezi soukromoprávní a veřejnoprávní správní soudnictví. Za pravdu je jí nutno dát potud, že se jedná o právní vztahy mezi různými subjekty – na jedné straně mezi stěžovatelkou a druhou účastnicí správního řízení, na straně druhé pak mezi stěžovatelkou a státem reprezentovaným správním orgánem, který v
meritorní
soukromoprávní věci konal řízení a rozhodoval. Tato skutečnost jistě činí za současného znění části páté o. s. ř. problémy, zejm. s ohledem na definici okruhu účastníků řízení v jeho § 250a odst. 1 (otázkou je ovšem, zda ve věci nákladů není účastníkem řízení před civilním soudem též stát, kterému náklady byly přiznány rozhodnutím správního orgánu – zabývat se uvedenou otázkou však mohou jen civilní soudy, nikoli Nejvyšší správní soud), ale i s ohledem na další stěžovatelkou zmiňované či v soudní praxi již se objevivší komplikace (formulace petitu; otázka omezení přezkumu nákladů podmínkami podle § 250l o. s. ř., při jehož doslovném výkladu by nebylo lze korigovat nezákonný výrok správního orgánu o nákladech řízení, byl-li by samotný meritorní
výrok zcela správný). Je v každém případě na civilních soudech, aby situaci vyřešily takovým výkladem zákona, který bude šetřit příslušné ústavní kautely (právo na efektivní soudní ochranu, rovnost zbraní, šetření práva vlastnit majetek aj.) a smysl a účel zákona; Nejvyšší správní soud v tomto ohledu nemá žádné kompetence
.Oba shora zmíněné právní vztahy jsou navzájem úzce propojeny a otázka úhrady nákladů řízení státu, které by měl uhradit jeden z účastníků správního řízení, je odvozena od faktu, že existoval soukromoprávní spor, o němž se uvedené řízení před žalovaným vedlo. V tomto smyslu je otázka nákladů doprovodnou sekundární spornou otázkou primárního soukromoprávního sporu. Jakkoli ji nelze v žádném případě ztotožňovat s otázkou náhrady nákladů řízení mezi účastníky správního řízení navzájem, o jejíž soukromoprávní podstatě podle všeho není pochyb (tj. nelze směšovat náklady podle § 31 odst. 2 části věty před středníkem správního řádu s náklady podle části téže věty za středníkem), mají k sobě náklady řízení obojího druhu svojí podstatou natolik blízko, že není věcného důvodu pro náklady ve vztahu účastníka a státu volit jiný režim soudní ochrany než pro náklady mezi účastníky navzájem.
Se stěžovatelkou lze souhlasit, že v rámci správního řízení je velmi dobře představitelné, aby správní orgán uložil některému z účastníků povinnost veřejnoprávní povahy, a že v takovém případě bude soudní ochrana proti takovému správnímu rozhodnutí poskytnuta v řízení podle s. ř. s. ( Nejvyšší správní soud poznamenává, že toto by byl zřejmě případ i stěžovatelkou zmiňované pořádkové pokuty; ta je natolik samostatnou povinností, uloženou v rámci správního řízení velmi nezávisle na meritorním soukromoprávním rozhodnutí, a má natolik zjevnou sankční a disciplinární funkci, že ji to řadí mezi povinnosti veřejnoprávní, takže u ní má štěpení soudní ochrany své opodstatnění). To však není případ žádného z obou typů náhrady nákladů řízení podle § 31 odst. 2 správního řádu, jejichž právní podstata je spíše soukromoprávní – jedná se, a to v obou případech, o náhradu majetkové újmy vzniklé v souvislosti s vedením správního řízení, přiznávanou na základě zavinění vzniku nákladů; v žádném případě nejde u nákladů ve vztahu mezi účastníkem správního řízení a státem o vztah sankční, disciplinární, nýbrž o vztah reparační, což jej řadí spíše do skupiny vztahů soukromoprávních.
obiter dictum
Podle § 244 o. s. ř. rozhodl-li orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, orgán zájmové nebo profesní samosprávy, popřípadě smírčí orgán zřízený podle zvláštního právního předpisu podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci, která vyplývá z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (§ 7 odst. 1), a nabylo-li rozhodnutí správního orgánu právní moci, může být tatáž věc projednána na návrh v občanském soudním řízení. Vzhledem k tomu, že předmětné správní řízení a v rámci něho vyhotovení znaleckého posudku vyplynulo ze sporu soukromoprávního, neboť znalecký posudek byl pořízen za účelem zjištění skutkového stavu v předmětném soukromoprávním sporu, lze o sporném výroku tvrdit, že spadá pod přezkum v občanském soudním řízení. Uvedený výrok není
akcesorický
v tom smyslu, že by závisel na výroku v soukromoprávním sporu samotném, je ovšem s ním související v tom smyslu, že byl vydán kvůli okolnostem, jež nastaly „u příležitosti“ projednávání soukromoprávního sporu.Vedle gramatického výkladu a výkladu opírajícího se o úzkost vztahu mezi meritorním výrokem a výrokem o nákladech řízení hovoří pro výše nastíněnou výkladovou alternativu i další
relevantní
důvody. Rozlišování mezi soukromoprávními a veřejnoprávními spory je samo o sobě velmi obtížné a lze snést dosti dobrých důvodů pro názor, že současná „dvojkolejná“ úprava správního soudnictví komplikuje soudní ochranu práv účastníků správních řízení, nutí-li je před podáním žaloby zvažovat (a nezřídka velmi obtížně), ke které ze dvou v úvahu přicházejících soudních větví ji mají podat. Soudy nemohou ovšem při rozlišování mezi věcmi „soukromoprávními“ ve smyslu části páté o. s. ř. a „veřejnoprávními“ ve smyslu s. ř. s. vykládat tyto dva pojmy natolik dogmaticky, aby pravidelně „štěpily“ soudní ochranu i v otázkách, jež spolu věcně úzce souvisejí a z nichž jedna je zřetelně odvislá od druhé a ve vztahu k té druhé doprovodná, i když je jejich povaha z hlediska izolovaně pojímané „veřejnoprávnosti“ či „soukromoprávnosti“ odlišná. Takové štěpení, jakkoli - jak i výše zmíněno – se v některých případech děje, nutno obecně považovat za nežádoucí, neboť neprakticky a ve své podstatě samoúčelně komplikující systém soudní ochrany subjektivních práv, a proto by mělo představovat výjimku z pravidla, která musí být opřena o zřetelné věcné důvody. Takovými důvody mohou být např. srovnatelně významná závažnost obou posuzovaných otázek (např. při štěpení soudní ochrany ve věci vyvlastnění podle právního stavu účinného do 31. 12. 2006 na „veřejnoprávní“, jde-li o samotný vyvlastňovací výrok, a „soukromoprávní“, jde-li o náhradu za vyvlastněný majetek – viz k tomu již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2006, čj. 2 As 8/2006-130, dostupný na www.nssoud.cz, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, č. 448/2005 Sb. NSS) či jejich zjevně odlišná povaha za současného ne zcela vysokého stupně vzájemné souvislosti (např. při štěpení soudní ochrany před rozhodnutími finančního arbitra
podle zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, kde ta rozhodnutí, jimiž se rozhoduje právní spor mezi spotřebitelem a finanční institucí, mají povahu soukromoprávní, zatímco ta, jimiž se finanční instituci ukládá sankce za veřejnoprávní delikt, mají povahu veřejnoprávní – viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2007, čj. 2 Afs 176/2006-96, dostupný na www.nssoud.cz). Rozhodování o zvláštní povinnosti jednoho z účastníků správního řízení uhradit náklady řízení vzniklé správnímu orgánu jejich zaviněním nelze řadit k žádnému z výše popsaných dvou typů výjimek a nelze vidět ani žádný jiný racionální důvod, proč by soudní přezkum rozhodnutí o těchto nákladech jako sekundární otázky úzce spojené s primárním meritorním rozhodnutím měl být výjimečně oddělen od soudního přezkumu věci, v rámci řízení o níž bylo takto o nákladech rozhodnuto. I když tedy mají oba druhy nákladů řízení podle § 31 odst. 2 správního řádu svojí podstatou soukromoprávní povahu, budou rozhodnutí o nich přezkoumávána vždy v rámci té větve soudního přezkumu, která má přezkoumávat meritorní
rozhodnutí, v souvislosti s nímž bylo o nákladech rozhodnuto.V obdobné věci ostatně již rozhodoval zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (srov. jeho usnesení ze dne 20. 3. 2007, čj. Konf 37/2006-32, dostupné na www.nssoud.cz). Došel k závěru, že výrok o nákladech řízení je akcesorickým výrokem k výroku ve věci samé a že nelze požadovat, aby o tomto výroku bylo rozhodováno samostatně a nezávisle v jiném druhu řízení, než ve kterém je rozhodováno o věci samé. Zvláštní senát konstatoval, že soudy rozhodující v řízení podle části páté o. s. ř. svoji pravomoc rozhodovat tento typ sporů nepopírají, naopak zastávají stanovisko, že spor o zaplacení nákladů řízení je soukromoprávní povahy. To, že žalobu, která směřuje do výroku o náhradě nákladů správního řízení, odmítají, má pak podle zvláštního senátu jiné důvody (civilní soudy tvrdí, že podmínky takového řízení jsou splněny, pouze pokud rozsudek alespoň z části nahrazuje rozhodnutí správního orgánu nebo pokud takové rozhodnutí alespoň z části pozbývá účinnosti – viz shora již letmo zmíněný problém § 250l o. s. ř.).
*) S účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád.
*) Dostupné na www.nssoud.cz.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.