Vydání 12/2009

Zdejší soud nejprve považuje za vhodné předeslat, že se nezabýval skutkovými ani procesními výtkami obsaženými v kasační stížnosti, na něž reagoval i žalovaný ve svém vyjádření. Zcela zásadní spornou právní otázkou byla samotná přezkoumatelnost úkonu žalovaného ve správním soudnictví. Krajský soud se meritem věci nezabýval, neboť dospěl k závěru, že soudní přezkum vyrozumění o odložení věci (§ 66 odst. 4 zákona o přestupcích) je vyloučen vzhledem k tomu, že toto vyrozumění není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení je tak na základě kasační námitky stěžovatele posoudit správnost tohoto právního názoru.

Zásadní v této věci je otázka, zda stěžovatel, jakožto osoba oprávněná podat návrh dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích, může být na svých právech zkrácen ve smyslu § 65 s. ř. s. v jakékoliv formě učiněným úkonem správního orgánu, kterým je jeho návrh odložen dle § 66 zákona o přestupcích.

Krajský soud se v odůvodnění napadeného usnesení omezil na použití gramatického výkladu § 66 odst. 4 zákona o přestupcích, dle něhož se rozhodnutí o odložení věci nevydává, vyrozumí se o tom pouze poškozený. Gramatický výklad nelze samozřejmě považovat za nezákonný, nicméně v případě posuzování složitější právní otázky může nasvědčovat nedostatečnosti odůvodnění rozhodnutí rezultující v nesprávné posouzení právní otázky či jinou vadu mající za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V projednávané věci nelze pouze s jazykovým výkladem vystačit, neboť právě jeho aplikací vyvstává potřeba odůvodnit některé nejasnosti, na které bez použití dalších metod výkladu nelze nalézt odpověď. Nutnost aplikace těchto dalších postupů zdůraznil ve svých rozhodnutích též Ústavní soud, například v nálezu ze dne 17. 12. 1997, vydaném ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 163/1997 Sb. ÚS: "e ratione legis"

Z hlediska systematiky zákon o přestupcích v § 67 odst. 1 rozlišuje přestupky projednávané z úřední povinnosti a přestupky, které se projednávají pouze na návrh. Návrhovými přestupky jsou tzv. přestupky urážky na cti [§ 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích], a dále též přestupky, při nichž dojde k nedbalostnímu ublížení na zdraví nebo úmyslnému narušení občanského soužití, a majetkové přestupky [§ 22 odst. 1 písm. h); § 49 odst. 1 písm. b) a c) a § 50 zákona o přestupcích], jsou-li spáchány mezi osobami blízkými.

V řízení o přestupcích obecně platí, že přestupky se projednávají z důvodu veřejného zájmu z úřední povinnosti. Řízení o přestupcích zahajované pouze na návrh je průlomem do této zásady. Návrh na zahájení řízení o přestupku může u těchto "návrhových přestupků" podle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích podat postižená osoba, příp. její zákonný zástupce nebo opatrovník. Podstata návrhových přestupků tak tkví v tom, že postižená osoba musí řízení zahájit svým vlastním úkonem, bez jejího návrhu nebude jednání případného pachatele přestupku z úřední povinnosti zkoumáno. Pokud by správní orgán zahájil projednání přestupku z úřední povinnosti, při němž by dodatečně vyšlo najevo, že k dotčenému jednání došlo mezi osobami blízkými, a jedná se proto o návrhový přestupek, je povinen takové řízení zastavit, nevysloví-li postižená osoba s dalším projednáváním věci souhlas. Tímto je deklarováno, že veřejný zájem na projednání přestupkového jednání v taxativně stanovených případech návrhových přestupků ustupuje individuálnímu zájmu poškozené osoby, která má plnou dispozici ohledně podání návrhu na zahájení řízení a celého průběhu řízení o návrhovém přestupku.

Návrh na zahájení řízení dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je přitom třeba odlišovat od podnětu či oznámení, které jsou podkladem pro zahájení řízení o přestupku z úřední povinnosti (§ 67 odst. 2 téhož zákona). Osoba, která podává podnět či oznámení ve smyslu § 67 odst. 2 zákona o přestupcích, není vůbec účastníkem řízení (není-li zároveň poškozeným či vlastníkem věci, která může být nebo byla zabrána). Pro postiženou osobu, která podá návrh na projednání návrhového přestupku, výslovně stanoví § 68 odst. 1 zákona o přestupcích legislativní zkratku "".

Účastníky řízení jsou podle § 72 zákona o přestupcích mimo obviněného z přestupku a vlastníka (potenciálně) zabrané věci rovněž , pokud jde o projednávání náhrady majetkové škody způsobené přestupkem, a . Je tedy zřejmé, že § 72 zákona o přestupcích důsledně rozlišuje osobu poškozeného a osobu navrhovatele. Dle zákona o přestupcích [§ 72 písm. d) tohoto zákona] se však ne každý navrhovatel ve smyslu § 68 odst. 1 zákona o přestupcích stane účastníkem řízení o přestupku. Postavení účastníka řízení je mu dle § 72 písm. d) zákona o přestupcích přiznáno pouze tehdy, pokud o jeho podaném návrhu skutečně bylo zahájeno řízení. Tato právní konstrukce odpovídá procesnímu postupu v řízení o přestupku, dle něhož lze úkony správního orgánu upravené v části třetí zákona o přestupcích rozlišit podle jejich obsahu na úkony předcházející meritornímu řízení o přestupku a na úkony po zahájení vlastního řízení. V každém případě však zákon o přestupcích v § 68 odst. 1 jednoznačně definuje osobu navrhovatele a odlišuje ji výslovně od osoby poškozeného [§ 72 písm. b) zákona o přestupcích].

Konkrétně je postup správního orgánu po zjištění jednání, které může mít znaky přestupku, upraven v § 67 odst. 3 zákona o přestupcích. V souladu s ním správní orgán nejdříve zváží, zda přichází v úvahu odložení věci či postoupení věci jinému orgánu, teprve po vyloučení těchto možností zahájí vlastní řízení o přestupku. Odložení věci upravuje § 66 zákona o přestupcích, v němž jsou taxativně stanoveny podmínky odůvodňující takový postup. V odstavci 4 tohoto ustanovení je uvedeno, že rozhodnutí o odložení věci se nevydává a vyrozumí se o něm pouze poškozený. Přestože § 66 odst. 3 písm. f) zákona o přestupcích zakládá pravomoc správního orgánu věc odložit též v případě, pokud byl návrh na zahájení řízení o přestupku dle § 68 odst. 2 téhož zákona podán opožděně, tj. předvídá i odložení tzv. návrhového přestupku, nijak neupravuje formu a způsob sdělení tohoto rozhodnutí vzhledem k osobě navrhovatele, upravuje to pouze vůči osobě poškozeného.

Jak je výše uvedeno, ustanovení § 66 zákona o přestupcích ukládá správnímu orgánu uvážit různé okolnosti, které by mohly odůvodňovat odložení věci ještě před zahájením správního řízení. Správnímu orgánu je umožněno za účelem racionalizace řízení postupovat neformálně (tento záměr je uveden v důvodové zprávě k zákonu o přestupcích). Jednotlivé skutečnosti, kterými se správní orgán v této fázi řízení zabývá a zvažuje je, vyplývají explicitně z § 66 zákona o přestupcích. Správní orgán podle tohoto ustanovení zjišťuje, jestli osoba podezřelá z přestupku nepožívá výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva; zda v době spáchání přestupku dovršila patnáctý rok svého věku nebo netrpěla duševní poruchou, pro niž nemohla rozpoznat, že svým jednáním porušuje nebo ohrožuje zájem chráněný zákonem, nebo ovládat své jednání; případně jestli před zahájením řízení nezemřela. Správní orgán dále zkoumá, zda podaný podnět či oznámení odůvodňuje zahájení řízení o přestupku nebo postoupení věci; zda se o předmětném skutku nekoná trestní stíhání nebo řízení u jiného příslušného správního orgánu; zda o skutku již nebylo pravomocně rozhodnuto správním orgánem nebo orgánem činným v trestním řízení anebo v blokovém řízení; zda o skutku již nebylo rozhodnuto v disciplinárním řízení a uložené opatření se považuje za postačující; zda odpovědnost za přestupek nezanikla; či zda návrh na zahájení řízení o přestupku nebyl podán opožděně. Skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě přitom musí být zjištěny do šedesáti dnů ode dne, kdy se správní orgán o přestupku dozvěděl, jinak věc rovněž odloží. Vedle toho správní orgán může věc odložit, jestliže sankce, kterou lze za přestupek uložit, je bezvýznamná vedle trestu, který byl nebo bude podle očekávání uložen osobě podezřelé z přestupku za jiný čin v trestním řízení.

Shledá-li správní orgán naplnění některé z výše uvedených podmínek, promítne se takové zjištění do jeho rozhodnutí o odložení věci. V některých případech přitom ze strany správního orgánu nejde pouze o faktické konstatování objektivně existujících skutečností (jako je např. smrt osoby podezřelé z přestupku), ale správní orgán musí k uvedeným skutečnostem shromáždit potřebné informace a vyhodnotit je. Typicky tak tomu je, když ověřuje, zda došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku [§ 66 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích], nebo když zvažuje odložení věci pro bezvýznamnost sankce uložené v přestupkovém řízení vedle hrozícího (očekávaného) či již uloženého trestu (§ 66 odst. 2 téhož zákona).

Ustanovení § 66 odst. 4 zákona o přestupcích, dle něhož se o odložení věci rozhodnutí nevydává a pouze se o tom vyrozumí poškozený, nerozlišuje, zda se jednalo o přestupek projednávaný z úřední povinnosti, či o přestupek, který lze projednat pouze na návrh postižené osoby. Nejvyšší správní soud však nalézá podstatné odlišnosti mezi důsledky odložení věci dle § 66 zákona o přestupcích do sféry navrhovatele ve smyslu § 68 odst. 1 zákona o přestupcích a ostatních oznamovatelů či poškozených osob.

V případě přestupků, o nichž vede správní orgán řízení pouze z úřední povinnosti, může fyzická či právnická osoba na spáchání přestupku upozornit podnětem, podání podnětu jí však nezakládá žádná subjektivní práva v řízení. V tomto řízení má stát, kterému byly oznámeny skutečnosti svědčící o existenci přestupku, prostřednictvím pověřeného správního orgánu povinnost projednat, zda se přestupek stal či nikoliv - osoba podávající podnět již nemá na průběh řízení žádný vliv (není-li účastníkem řízení z jiného titulu, nežli podání podnětu či oznámení). Osoba, která může podat návrh dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích, má postavení jiné. Řízení o tzv. "návrhovém" přestupku může vyvolat pouze ona svým návrhem, bez tohoto návrhu není správní orgán oprávněn řízení o přestupku vést, a to i přesto, že se o případném negativním jednání se znaky přestupku dozvěděl. Osoba, která podává návrh dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích, tedy disponuje řízením, na rozdíl od poškozeného u přestupku projednávaného . Pokud tedy zákon svěřuje určitým osobám v případě zákonem stanovených jednání výhradní právo vyvolat svým návrhem řízení o přestupku a tyto osoby tohoto práva využijí, pak je dle názoru Nejvyššího správního soudu toto právo spojeno s možností nechat prověřit úkony správního orgánu, které v řízení následně učiní. Rozhodnutí, zda správní orgán po podání návrhu dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích věc odloží, či zahájí řízení, je dle Nejvyššího správního soudu významným zásahem do právní sféry navrhovatele. Pokud zákonodárce svěřil možnost zahájit přestupkové řízení svým návrhem pouze určité skupině osob, pak tím vyjádřil, že projednání přestupku v určitých věcech se na rozdíl od ostatních týká výhradně jejich zájmů. Pokud je však návrh takové osoby na základě uvážení správního orgánu odložen, aniž je zahájeno řízení, kde by byla věcně prověřena důvodnost návrhu, pak dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze konstatovat, že tím není zasaženo do práv této osoby.

Správní orgán v rámci zvažování o případném splnění podmínek pro odložení věci shromažďuje údaje, tyto údaje si vyhodnocuje a promítne je do rozhodnutí o tom, zda věc odloží, či zahájí správní řízení. Jedná-li se přitom o návrhový přestupek a osoba navrhovatele je postiženou osobou (příp. jejím zákonným zástupcem nebo opatrovníkem), jejíž práva byla přestupkem dotčena a o jejíž práva se tak přímo jedná, je třeba uzavřít, že rozhodnutí o odložení věci ve smyslu § 66 odst. 4 zákona o přestupcích ve vztahu k ní není pouhým neformálním úkonem správního orgánu, nýbrž rozhodnutím, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti.

Takový závěr se zdá být v rozporu s dikcí § 66 odst. 4 zákona o přestupcích, který výslovně stanoví, že rozhodnutí o odložení věci se nevydává. Nejvyšší správní soud však na základě výše uvedené argumentace dospěl k závěru, že § 66 odst. 4 zákona o přestupcích se vztahuje pouze na řízení o přestupcích projednávaných z úřední povinnosti a absentuje zde úprava, která by byla aplikovatelná na odložení věci návrhového přestupku. Pokud je rozhodnutí o odložení věci v případě návrhového přestupku pro navrhovatele disponujícího právem podat návrh na zahájení řízení (na rozdíl od osoby poškozeného) posledním rozhodnutím správního orgánu v řízení o přestupku, pak mu nelze upřít právo seznámit se s důvody tohoto rozhodnutí a případně využít prostředky právní obrany. Dle Nejvyššího správního soudu úprava § 66 zákona o přestupcích neupravuje formu a způsob vydání rozhodnutí o odložení návrhového přestupku, je proto nutno přiměřeně použít odpovídající ustanovení správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb.).

Odložení věci je správním řádem upraveno v § 43, dle něhož může správní orgán za splnění zde uvedených podmínek věc usnesením odložit bez zahájení řízení. Toto ustanovení je výjimkou z jinak platné zásady, že řízení je zahájeno dnem doručení žádosti nebo návrhu věcně a místně příslušnému správnímu orgánu (§ 44 odst. 1 správního řádu), a též výjimkou ze zásady, dle níž se správní rozhodnutí vydává ve správním řízení. Ustanovení § 66 zákona o přestupcích je ve vztahu k § 43 správního řádu , avšak pouze pro řízení o přestupcích vedených správním orgánem . Pro řízení o návrhových přestupcích se naopak přiměřená aplikace § 43 správního řádu v souladu s § 51 zákona o přestupcích jeví smysluplná, neboť pro osobu navrhovatele dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je odložení věci zásahem do práv a povinností, a proto by bylo vhodné o tom vyhotovit rozhodnutí i v materiálním slova smyslu. Aplikaci § 43 odst. 1 správního řádu v případě návrhových přestupků připouští též odborná literatura, konkrétně , Vedral, J., Praha: Bova Polygon, 2006, s. 307.

V souladu s § 43 odst. 1 správního řádu je tedy správní orgán povinen rozhodnutí o odložení věci dle § 66 zákona o přestupcích, týkající se návrhu podaného dle § 68 odst. 1 téhož zákona, vyhotovit ve formě usnesení a oznámit je navrhovateli.

Nejvyšší správní soud pro úplnost konstatuje, že zákon o přestupcích v § 81 odst. 4 upravuje v souvislosti s přestupky, které lze projednat jen na návrh, možnosti navrhovatele podat odvolání proti té části rozhodnutí, která se týká vyslovení viny obviněného z přestupku nebo povinnosti navrhovatele nahradit náklady řízení; je možno se též odvolat proti rozhodnutí o zastavení řízení (§ 76 odst. 3), opravné prostředky navrhovatele, o jehož návrhu nebylo zahájeno řízení, nijak neupravuje. Je tedy též splněna podmínka podpůrné aplikace správního řádu (§ 51 zákona o přestupcích), což je logické i vzhledem k tomu, že povinnost správního orgánu vyhotovit usnesení o odložení věci dle § 66 zákona o přestupcích pro navrhovatele byla dovozena právě ze správního řádu. V souladu s § 81 odst. 1 správního řádu ve spojení s § 43 správního řádu je tedy odvolání proti usnesení o odložení věci v uvedených případech přípustné, proti rozhodnutí o odvolání pak případně lze podat žalobu ve správním soudnictví.

Nejvyšší správní soud za použití jazykového, systematického a teleologického výkladu dospěl k závěru, že rozhodnutí o odložení věci dle § 66 zákona o přestupcích, týkající se návrhu podaného podle § 68 odst. 1 téhož zákona, je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., proti němuž (respektive proti rozhodnutí o odvolání) je přípustné bránit se správní žalobou. Krajský soud se v projednávané věci omezil pouze na gramatický výklad § 66 odst. 4 zákona o přestupcích, přičemž neodůvodnil nejasnosti z tohoto výkladu vyplývající ve vztahu k osobě navrhovatele podávajícího návrh dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích.