Vydání 1/2016

[17] Ústavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy tvoří především článek 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) systematicky zařazený do její hlavy páté (Právo na soudní a jinou právní ochranu). Podle čl. 36 odst. 1 „[k]“. Podle odstavce 2, klíčového pro nynější věc, „[k].“

[18] Listina poskytuje interpretační pravidla i pro zákony, které ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny vylučují určitá rozhodnutí z přezkumné pravomoci správních soudů. Z článku 4 odst. 4 Listiny nutno dovodit, že žádné ustanovení zákona vylučující soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy nelze vykládat extenzivně. Namístě je naopak maximální zdrženlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospěch zachování práva na přístup k soudu (srov. obdobně nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, č. 76/2001 Sb. ÚS, případně nález ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04, č. 62/2006 Sb. ÚS, kde Ústavní soud dovodil přezkumnou pravomoc správních soudů ve vztahu k oprávnění správce daně stanovit zálohy daně jinak). Výluky ze soudního přezkumu proto mají být vykládány zužujícím způsobem. V pochybnostech má být přezkum umožněn. Je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje výluka, je zapotřebí zvolit výklad maximálně dbající zachování práva na přístup k soudu (srov. takto usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, bod [19]).

[19] Tato ústavní pravidla jsou pro další výklad § 14 odst. 5 (dříve 4) rozpočtových pravidel naprosto klíčová (viz body [24], násl. níže).

[20] Posuzování dosahu výluky podle čl. 36 odst. 2 Listiny nutně předchází zjištění, zda jde o úkon, který podléhá soudnímu přezkumu dle § 65 a násl. s. ř. s., neboť uvedené ustanovení je podústavním provedením prvého.

[21] Povahou úkonu ve smyslu § 65 odst. 1 a násl. s. ř. s. se tento soud zabýval již dříve. Bylo tomu mj. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, v němž byl vysloven právní názor, že žalobní legitimace ve správním soudnictví není svázána s existencí přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.

[22] V dalším shora citovaném usnesení čj. 8 As 47/2005-86 rozšířený senát jako obecný závěr vyslovil, že „[a]“ (srov. k tomu též bod [38]).

[23] Dotací se ve smyslu § 3 rozpočtových pravidel rozumí „“. Podstatným charakteristickým rysem každé je její povinná účelovost, která musí být dodržena. Rozpočtová pravidla stanoví, že na dotaci není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.

[24] Podle § 14 odst. 5 (dříve odstavec 4) rozpočtových pravidel se na rozhodnutí o poskytnutí (návratné finanční pomoci) nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Uvedené ustanovení vylučuje použití správního řádu a případný soudní přezkum pouze pro případy pozitivního rozhodnutí o poskytnutí podle odstavce 3 (nyní odstavec 4); viz výslovné znění těchto ustanovení zákona, podle nichž „[v]“, přičemž právě na toto rozhodnutí „“.

[25] Doslovný výklad rozpočtových pravidel tedy jednoznačně svědčí tomu, že výluka ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci . Na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti nevyhověl (resp. pokud vyhověl jen částečně, v rozsahu částečného nevyhovění), se obecné předpisy o správním řízení vztahují a není vyloučeno jejich soudní přezkoumání (§ 14 odst. 5 ). Rozšířený senát nemohl zvolit výklad, kterým by rozšířil rozsah výluky ze soudního přezkumu. To jednak s přihlédnutím k obecným kritériím výkladu obdobných zákonných ustanovení (viz bod [18] shora), jednak s ohledem na to, že neexistuje žádný jednoznačný argument, který by činil doslovný výklad zákona rozporný s jeho účelem či smyslem.

[26] Rozhodnutí, jímž poskytovatel dotační žádosti nevyhověl, je s to citelně zasáhnout do právní sféry žadatele. U některých dotačních typů lze předně uvažovat o zásahu do práva vlastnit a pokojně užívat majetek [čl. 11 odst. 1 Listiny, případně čl. 1 prvního dodatkového protokolu Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (č. 209/1992 Sb.)]. To platí zejména tehdy, pokud žadatel může se zřetelem k adekvátně pevnému, rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí, vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných orgánů, opodstatněně očekávat konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt (srov. odlišné stanovisko soudce Kůrky k nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb.). Ústavní ochranu má tedy takový majetkový zájem, u kterého existuje s ohledem na konstrukci právní ochrany přinejmenším důvodné legitimní očekávání, že k jeho nabytí dojde. Rozšířený senát zde připomíná ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle níž „“ ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 může představovat buď „“, „legitimní očekávání“ (rozhodnutí velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 7. 2002, , stížnost č. 39794/98, ECHR 2002-VII, bod 69).

[27] O soudním přezkumu procesních i hmotněprávních norem proto nelze v právě uvedených případech vůbec pochybovat. Zákonodárce totiž v těchto typech dotací projevil jasně svou vůli určité prostředky při splnění stanovených podmínek poskytnout a orgány moci výkonné mají jasně projevenou vůli zákonodárce vykonat. Při splnění zákonem stanovených podmínek proto žadatel poskytnutí právem očekává a tomuto legitimnímu očekávání musí být poskytnuta soudní ochrana v procesní i hmotněprávní rovině.

[28] Nad rámec práva vlastnického lze ovšem i u jiných typů dotací, které jsou v důsledku své právní konstrukce daleko k jednoznačnému právnímu nároku na jejich poskytnutí, uvažovat o zásahu do jiných ústavně chráněných práv. Může to být, dle povahy té či oné , třebas právo na svobodnou volbu povolání či právo podnikat (článek 26 Listiny), právo na zvláštní ochranu osob zdravotně postižených (článek 29 Listiny), právo na ochranu zdraví (článek 31 Listiny), na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) atd. V neposlední řadě se pak absence možnosti soudního přezkumu rozhodnutí o nevyhovění dotační žádosti může dotknout také procesních práv žalobce, přinejmenším práva na přístup k soudu (čl. 36 odst. 2 Listiny) a práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny) (srov. k tomu přiměřeně shora citované usnesení rozšířeného senátu čj. 8 As 47/2005-86, body [42]–[44]).

[29] Charakter z hlediska nároku na její obdržení proto není pro výluku ze soudního přezkumu určující. Určující je jen pro rozsah samotného soudního přezkumu. Nemá-li žadatel o dotaci či návratnou finanční pomoc na její poskytnutí žádný právní nárok, nemůže její poskytnutí legitimně očekávat ve smyslu ochrany ústavního práva na majetek. Skutečnost, že poskytovatel má v takovémto případě široký prostor pro uvážení komu, za jakých podmínek a zda vůbec dotaci poskytne, neznamená, že takovému žadateli bude soudní ochrana zcela odmítnuta.

[30] Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Princip právní jistoty je třeba spojit se zákazem svévole. Možnost uvážení státních orgánů musí být proto omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti je přístup ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole (srov. shora citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14, bod 37).

[31] Případný soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. „“ dotacích je omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za podmínek stanovených obecným způsobem. Zjednodušeně řečeno žadatel nemá právo na „“, ale na „řádný proces“ s ním související. Ten je určen právními předpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí odkazují, respektive základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě.

[32] Prostor pro uvážení správního orgánu má vždy své limity. Ty jsou buď stanoveny zákonem, nebo si je musí správní orgán vymezit ve své rozhodovací praxi sám a následně je také dodržovat. Předem stanovená kritéria pro rozhodování nesmí být excesivní, tj. nemohou například stanovovat diskriminační podmínky, na základě kterých by mělo být rozhodováno. Stejně tak nesmí být excesivní či svévolná aplikační praxe poskytovatelů . Při rozhodování je nutné zohlednit konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při skutkově shodných nebo podobných případech nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být řádně odůvodněno (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 35/2012-40, č. 2736/2013 Sb. NSS). V rámci soudního přezkumu přísluší soudu posoudit, zda správní orgán z mezí správního uvážení nevybočil.

[33] Soudní přezkum je tam, kde má poskytovatel správní uvážení komu, za jakých podmínek, případně zda vůbec dotaci poskytne, realizován specifickým způsobem. Soudní přezkum neznamená nahrazení správního uvážení uvážením soudu. Podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zruší správní soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost i tehdy, „“. Z toho plyne, že soud u těchto správních rozhodnutí přezkoumává, zda nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Součástí přezkoumání je i posouzení, zda je správní uvážení logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Pokud byly výše uvedené podmínky splněny, soud nemůže ze stejných skutkových zjištění vyvodit jiné závěry. Právě uvedené vylučuje, aby soudy přezkoumávaly účelnost napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvážení správního orgánu nahradily uvážením vlastním (srov. přiměřeně shora citovaný nález IV. ÚS 49/04).

[34] Výše uvedené závěry ohledně správního uvážení neplatí, pokud dojde k zastavení plateb již přiznané . Je tomu tak proto, že okamžikem pravomocného rozhodnutí o přidělení nepochybně vzniká příjemci nárok na její čerpání v souladu s jejím předpokládaným účelem. Rozhodnutím o poskytnutí je vždy založeno legitimní očekávání příjemce, že mu bude poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, budou mu ve stanovených termínech peněžní prostředky vyplaceny.

[35] Nevyplacení části pro nesplnění podmínek zasahuje do právní sféry příjemce a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k přislíbené dotaci, alespoň pokud jde o tu část, kterou se poskytovatel rozhodl nevyplatit. Z tohoto úhlu pohledu je i zde nárokový či nenárokový charakter nepodstatný (blíže srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14).

[36] Osoby se zdravotním postižením mají přirozeně obtížnější situaci při hledání vhodného zaměstnání. Stát se proto snaží řadou opatření jejich šance na trhu práce vyrovnávat a mnohdy osoby se zdravotním postižením či jejich zaměstnavatele cíleně zvýhodňuje, a to prostřednictvím nejrůznějších přímých i nepřímých podpor.

[37] Základním právním předpisem je v tomto směru zákon o zaměstnanosti, který zaměstnávání osob se zdravotním postižením řeší v části třetí (§ 67–84) s tím, že se těmto osobám poskytuje zvýšená ochrana na trhu práce. Jedná se o právo zdravotně postižené osoby na pracovní rehabilitaci (poradenská činnost zaměřená na volbu povolání, volbu zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti, teoretickou a praktickou přípravu pro zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost, zprostředkování zaměstnání), o možnost zaměstnavatele uzavřít s úřadem práce dohodu o chráněném pracovním místě a získat příspěvek na náklady vynaložené na jeho zřízení či příspěvek na částečnou úhradu provozních nákladů, o nyní posuzovaný příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením.

[38] Podpora zaměstnávání osob se zdravotním postižením se projevuje též v negativní motivaci zaměstnavatelů v podobě povinného podílu zaměstnanců se zdravotním postižením. V tomto směru se někdy hovoří o tzv. invalidní dani, neboť § 81 a násl. zákona o zaměstnanosti stanoví obecnou povinnost všem zaměstnavatelům s více než 25 zaměstnanci v pracovním poměru, zaměstnávat osoby se zdravotním postižením ve výši povinného podílu (4 %) těchto osob na celkovém počtu zaměstnanců.

[39] Na zákon o zaměstnanosti navazují další právní předpisy, které mají motivovat zaměstnavatele zaměstnávat osoby se zdravotním postižením a mezi které patří např. zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, upravující slevu na dani za každého zdravotně postiženého zaměstnance (§ 35), ale také např. zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, upravující zvýhodnění dodavatelů, již zaměstnávají osoby se zdravotním postižením.

[40] Posuzovaný příspěvek je jednoznačně motivačním opatřením, jeho účelem je stimulovat zájem podnikatelů o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené výnosy a zvýšené náklady z důvodu jejich zaměstnávání. Finanční prostředky vyčleněné na tyto příspěvky jsou poskytovány z rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí a podléhají rozpočtovým pravidlům. Svou povahou jde o účelovou dotaci.

[41] Jde o příspěvek, který není úřadem práce poskytován na základě dohody, ale zaměstnavateli na něj při splnění zákonných podmínek vzniká nárok. Tomu odpovídá text § 78 („[z][...]“, „[p]říspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši“, „[ú]řad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje“).

[42] První podmínkou stanovenou zákonem o zaměstnanosti pro poskytnutí přípěvku je zaměstnávání více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu zaměstnanců zaměstnavatele. Protože výše příspěvku vychází ze skutečně vyplacených prostředků na mzdy a platy, včetně pojistného a případného zvýšení o další náklady, je příspěvek poskytován zpětně vždy za uplynulé kalendářní čtvrtletí. Doručení žádosti o příspěvek úřadu práce nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po uplynutí čtvrtletí je druhou podmínkou pro poskytnutí příspěvku (srov. § 78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti). Třetí podmínkou pro poskytnutí příspěvku je tzv. bezdlužnost zaměstnavatele (srov. § 78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti).

[43] Příspěvek nelze poskytovat za čtvrtletí, ve kterém je účinná dohoda o poskytnutí příspěvku na vytvoření pracovních příležitostí v rámci veřejně prospěšných prací pro osobu se zdravotním postižením nebo příspěvku na vyhrazení společensky účelného pracovního místa pro osobu se zdravotním postižením.

[44] O poskytnutí či neposkytnutí příspěvku vydá úřad práce (v současnosti krajská pobočka úřadu práce) rozhodnutí. Poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část je zaměstnavatel povinen prostřednictvím úřadu práce ve stanovené lhůtě odvést do státního rozpočtu, jestliže mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši.

[45] Z citované zákonné úpravy lze dovodit, že žadatel, který za příslušné kalendářní čtvrtletí splní všechny zákonem stanovené podmínky, má na vyplacení této nárok, a může tedy legitimně očekávat, že mu bude příspěvek poskytnut. Zamítavé rozhodnutí se jednoznačně dotýká jeho právní sféry a nemůže být ze soudního přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno.

[46] Uvedený závěr vyplývá i z důvodové zprávy k návrhu zákona o zaměstnanosti: „[rozpočtových pravidel].“