Vydání 10/2007

V prvé řadě Nejvyšší správní soud musel uvážit o tom, zda Krajský soud v Ostravě v souzené věci vůbec mohl zákonnost podkladových rozhodnutí orgánů ochrany přírody přezkoumávat. Podle § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. „“. Předpokladem takového přezkumu tedy je, aby

1. existoval tzv. subsumovaný správní akt (tj. správní akt podmiňující vydání, resp. obsah finálního správního aktu),

2. finální správní akt byl ve správním soudnictví napaden projednatelnou žalobou,

3. nezákonnost subsumovaného správního aktu byla v žalobě namítnuta (zde se jedná o promítnutí dispoziční zásady; Nejvyšší správní soud tu ponechává stranou případy nicotnosti či nepřezkoumatelnosti subsumovaného správního aktu, neboť dalece překračují rámec souzené věci),

4. se nejednalo o takový subsumovaný správní akt, jímž by byl vázán i sám soud,

5. nebylo možno subsumovaný akt napadnout ve správním soudnictví samostatnou žalobou (ostatně v takovém případě by se vlastně ani nejednalo o akt subsumovaný, nýbrž o akt řetězící se, popřípadě zcela samostatný, čili nebyla by splněna již první podmínka).

Nejvyšší správní soud považuje v souzené věci za nesporné splnění podmínky sub 2 a sub 4.

Podmínku sub 2 je třeba pokládat za splněnou, neboť finální akt (rozhodnutí, jímž bylo rozhodnuto o odvolání proti rozhodnutí o umístění stavby) byl řádně napaden ve správním soudnictví projednatelnou žalobou.

Rovněž podmínka sub 4 je splněna, neboť souhlas orgánu ochrany přírody (resp. rozhodnutí o odvolání proti němu) s umístěním stavby z hlediska ochrany krajinného rázu nepochybně není úkonem správního orgánu, jímž by byl správní soud vázán, neboť žádné ustanovení právního řádu neposkytuje případné vázanosti soudu uvedeným úkonem správního orgánu oporu.

Podmínka sub 3 v souzené věci není nesporná, neboť na ni míří jedna ze stížnostních námitek, když stěžovatel vytýká krajskému soudu, že rozhodnutí orgánů ochrany přírody přezkoumal, aniž byla jejich nezákonnost v žalobě namítána. S tímto názorem stěžovatele nemůže zdejší soud souhlasit. Žalobce v žalobě totiž tvrdil, že v řízení před orgány ochrany přírody obou stupňů ve věci vydání souhlasu s umístěním stavby z hlediska ochrany krajinného rázu s ním nebylo jednáno jako s účastníkem řízení a neměl možnost se k umístění stavby z hlediska ochrany krajinného rázu vyjádřit. V tom žalobce spatřuje porušení svých práv. Namítal-li žalobce upření účastenství v uvedeném řízení, nemá Nejvyšší správní soud z povahy věci žádnou pochybnost o tom, že žalobce takto namítal vadu řízení, která měla vliv na zákonnost rozhodnutí o vydání souhlasu s umístěním stavby. Lze tedy uzavřít, že žalobce námitku nezákonnosti tohoto rozhodnutí v žalobě řádně uplatnil.

V souzené věci má Nejvyšší správní soud za stěžejní vypořádat se s podmínkami sub 1, resp. sub 5, tedy jedná se o posouzení, zda správní akt, který orgán ochrany přírody vydává podle § 12 odst. 2 věty první zákona o ochraně přírody a krajiny, je správním aktem subsumovaným, nebo správním aktem řetězícím se (popřípadě správním aktem zcela samostatným). Uvedené ustanovení zní: „“ Zde je třeba připustit, že ustálená Nejvyššího správního soudu v otázce, zda se v případě správního aktu vydávaného orgánem ochrany přírody podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny jedná o akt subsumovaný, či o akt řetězící se, stojí na právním názoru, že se jedná o rozhodnutí řetězící se, „“ (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2003, čj. 7 A 198/2000-51, www.nssoud.cz). K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud např. i v rozsudku ze dne 12. 5. 2004, čj. 3 As 53/2003-61, www.nssoud.cz, rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 1 As 17/2004-41, www.nssoud.cz, rozsudku ze dne 18. 8. 2006, čj. 7 A 166/2002-71, www.nssoud.cz, či rozsudku ze dne 24. 10. 2006, čj. 2 As 51/2005-34, www.nssoud.cz.

Na tomto místě Nejvyšší správní soud ovšem zároveň musí konstatovat, že v souzené věci je zcela nepodstatné, zda rozhodnutí orgánu ochrany přírody o vydání souhlasu s umístěním stavby z hlediska ochrany krajinného rázu, je rozhodnutím subsumovaným, nebo rozhodnutím řetězícím se (popřípadě rozhodnutím zcela samostatným). Je totiž třeba přihlédnout k tomu, že rozhodnutí odvolacího orgánu ochrany přírody bylo vydáno 3. 9. 2001, tj. před účinností soudního řádu správního (k nabytí jeho účinnosti došlo 1. 1. 2003), tedy v době, kdy soudní přezkum správních aktů byl upraven v části páté občanského soudního řádu, ve znění účinném před 1. 1. 2003, zatímco rozhodnutí finální, tj. rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje o odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí o umístění stavby, bylo vydáno až 3. 11. 2003. Konstantní správních soudů z období, kdy soudní přezkum správních aktů probíhal podle části páté občanského soudního řádu, důsledně zachovávala názor, že v případě rozhodnutí, jímž správní orgán vyslovuje podle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny souhlas s umístěním stavby, se jedná o správní akt subsumovaný. Odkázat v této souvislosti lze např. na usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 28. 8. 1995, čj. 6 A 184/1994-26 (Soudní ve věcech správních č. 153/1997). V tomto judikátu dospěl soud k závěru, že „“. Tento právní názor Vrchní soud v Praze posléze argumentačně rozvinul v usnesení ze dne 30. 12. 1999, čj. 6 A 41/1997-21 (Soudní ve věcech správních č. 644/2000), v němž uvedl, že .

Z uvedeného je naprosto zjevné, že v době vydání rozhodnutí odvolacího orgánu ochrany přírody ve věci vydání souhlasu s umístěním stavby z hlediska ochrany krajinného rázu nebylo možno domáhat se samostatného soudního přezkumu tohoto rozhodnutí orgánu ochrany přírody. Tato skutečnost pak nutně musí vést k tomu (navzdory opačné judikatuře, k níž správní soudnictví dospělo po 1. 1. 2003 a podle které tato rozhodnutí orgánu ochrany přírody jsou samostatně soudně přezkoumatelná), že s tímto rozhodnutím musí být při nynějším přezkumu správního aktu finálního (rozhodnutí ve věci umístění stavby), který probíhá již podle soudního řádu správního, zacházeno, jako by se jednalo o rozhodnutí subsumované (proto je třeba v tomto rozsudku podané výklady o subsumovaných správních aktech vztáhnout i na rozhodnutí Okresního úřadu Olomouc ze dne 15. 11. 2000, a rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 3. 9. 2001), a je třeba jeho zákonnost při splnění ostatních podmínek uvedených v § 75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumat. Opačný postup by totiž vedl z hlediska rozhodnutí orgánu ochrany přírody k odepření přístupu k soudu.

Právo na přístup k soudu je přitom jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Citovaný článek je sice oproti současným standardům soudní ochrany formulován úžeji – z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné – právo na přístup k soudu ve věcech správního soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon; u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není (znamená to tedy, že zákonodárce může některá rozhodnutí orgánu veřejné správy, kterými je rozhodováno o subjektivních právech fyzických a právnických osob, vyloučit z přezkumu soudy, ovšem nesmí tak učinit u takových rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod, tj. jimiž je rozhodováno o takových subjektivních právech, která byť nepřímo či jen zčásti mají povahu subjektivních základních práv a svobod). Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno) je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou. Dopadá na ně i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky: proto při jejich používání je nutno vždy klást otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva. Takový postoj již ostatně vícekrát vyjádřil i Nejvyšší správní soud, když judikoval, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoliv výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně, tj. ve prospěch soudního přezkumu; jiný přístup by ve svých důsledcích mohl být odepřením spravedlnosti – (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. 809/2006 Sb. NSS). Také Ústavní soud uvedl k výlukám ze soudního přezkumu (vztahujícím se ještě k části páté o. s. ř., ve znění účinném do 31. 12. 2002), že z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny nutno dovodit, že žádné ustanovení vylučující soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vykládat extenzivně; namístě je naopak maximální zdrženlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospěch zachování práva na přístup k soudu [viz nález Ústavního soudu č. 76/2001 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 393/2000)].

V této otázce tak nezbývá než uzavřít, že v souzené věci musel krajský soud rozhodnutí orgánů ochrany přírody přezkoumat, a učinil-li tak, byl jeho postup v tomto ohledu naprosto správný. Žalobce sice má pravdu v tom, že podle současné judikatury Nejvyššího správního soudu se na rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny pohlíží jako na svébytný správní akt samostatně soudně přezkoumatelný, nikoli jako na akt subsumovaný, nicméně nelze z této skutečnosti s ohledem na právě řečené v souzené věci dovodit závěr, že v případě žaloby, která zde napadá finální správní akt (rozhodnutí odvolacího orgánu o prvoinstančním rozhodnutí o umístění stavby), nelze rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny přezkoumat.

Ostatní stěžovatelovy námitky, týkající se nezákonnosti zrušení rozhodnutí orgánů ochrany přírody, však již z podstatné části Nejvyšší správní soud pokládá za důvodné, a proto také kasační stížností napadený rozsudek zrušuje. Krajský soud sice správně a pečlivě vysvětlil, že ve správním řízení byl žalobce zkrácen na svých právech, když mu bylo upřeno účastenství v řízení o souhlasu orgánu ochrany přírody s umístěním stavby z hlediska ochrany krajinného rázu (s touto argumentací se zdejší soud plně ztotožňuje a odkazuje na ni). Krajský soud v Ostravě ovšem pochybil, pokud tato rozhodnutí (tj. rozhodnutí prvoinstančního i odvolacího orgánu ochrany přírody) vedle rozhodnutí ve věci umístění stavby zrušil, neboť k takovému postupu mu zákon neposkytuje pravomoc. Již výše citované ustanovení § 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s. hovoří o tom, že „“. Toto ustanovení zmiňuje toliko , neposkytuje soudu samo o sobě také pravomoc takové podkladové rozhodnutí zrušit. Při nahlédnutí do § 78 s. ř. s., který vypočítává možnosti (varianty, podoby, způsoby) rozhodnutí krajského soudu rozsudkem, nenalezneme ani tam pro takovou pravomoc oporu. Ustanovení obdobné § 75 odst. 2 s. ř. s. obsahovala již předchozí právní úprava soudního přezkumu správních aktů. Jednalo se o § 245 odst. 1 o. s. ř., ve znění účinném k 31. 12. 2002, v němž bylo stanoveno, že „“. Jak vidno, tato úprava byla prakticky shodná se současnou, přičemž mezi slovy (tehdejším) a (dnešním) neshledává Nejvyšší správní soud při zohlednění kontextu, v jakém byla užita, žádný významný sémantický rozdíl. Ani tehdejší § 250j o. s. ř., který z podstatné části představuje obdobu dnešního § 78 s. ř. s., neobsahoval výslovné stanovení pravomoci soudu rušit podkladová rozhodnutí. Dobová odborná literatura (Bureš, J., Drápal, L., Mazanec, M.: Komentář. 5. vydání, Praha, C. H. Beck, 2001, s. 1057) pak k tehdejšímu ustanovení § 245 odst. 1 o. s. ř. uvádí, že „ S tímto konstatováním se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje, pokládaje je přitom za plně přenositelné i na současnou právní úpravu obsaženou v soudním řádu správním, zejména na jeho § 75 odst. 2. Jako podpůrný argument pro skutečnost, že nelze dovodit pravomoc soudu ve správním soudnictví zrušovat subsumované správní akty, Nejvyšší správní soud uvádí i to, že správní orgán rozhodující o subsumovaném správním aktu není účastníkem řízení ve správním soudnictví o přezkumu aktu finálního. Pokud by pak měl mít soud ve správním soudnictví pravomoc subsumované správní akty zrušovat, musel by ji zákon výslovně stanovit, jak činí např. v § 78 odst. 3 s. ř. s., jenž umožňuje soudům zrušovat i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které předcházelo rozhodnutí žalobou napadenému, přičemž tyto správní orgány nižšího stupně rovněž zpravidla nejsou účastníky řízení před soudem. Lze tedy uzavřít, že – lapidárně vyjádřeno – Krajský soud v Ostravě zrušil více, než mu zákon umožňuje.

(...) Správnímu orgánu pak bude třeba uložit, aby opatřil nové rozhodnutí orgánu ochrany přírody a krajiny ve věci souhlasu s umístěním stavby, přičemž účastníkem řízení o tomto souhlasu musí být i žalobce. Požadavek opatření nového rozhodnutí orgánu ochrany přírody plyne z podstaty soudního přezkumu subsumovaných správních aktů; z tohoto pohledu je stěžovatelem namítané uplynutí lhůty pro možnost použití mimořádných opravných prostředků vůči rozhodnutí orgánu ochrany přírody zcela nerozhodné. Vysvětlení, proč je třeba v souzené věci zacházet s rozhodnutím orgánu ochrany přírody, jako kdyby se jednalo o subsumovaný správní akt, je podáno výše.

Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že nové rozhodnutí orgánu ochrany přírody bude vzhledem k tomu, že bude vydáno již za účinnosti soudního řádu správního a při vědomí konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu ohledně rozhodnutí orgánů ochrany přírody vydávaných podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny, přezkoumatelné v případném soudním řízení samostatně, a nikoli již postupem podle § 75 odst. 2 s. ř. s.