Vydání 6/2016

[13] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.

[14] Podle desátého senátu lze § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích interpretovat tak, že účastník řízení podávající ve své věci opakovaně kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí ke kasační stížnosti téhož účastníka Nejvyšším správním soudem zrušeno, již není povinen soudní poplatek za tuto další kasační stížnost platit, pokud ve věci již jednou tento poplatek zaplatil.

[15] Oproti tomu třetí senát v usnesení čj. 3 As 6/2014-11 uvedl, že toto ustanovení " [jen] ". Pro případ opakované, v pořadí druhé kasační stížnosti dovodil, že směřuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, které je od dříve napadeného odlišné, a že tak žalobce před Nejvyšším správním soudem zahájil řízení nové a je povinen poplatek za tuto v pořadí druhou kasační stížnost zaplatit.

[16] V rozsudku ze dne 9. 12. 2009, čj. 3 As 18/2009-166, třetí senát uvedl, že usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 7. 2007, čj. 1 Afs 120/2006-117, č. 1460/2008 Sb. NSS, k pojmu "" a pojmu "" ve správním soudnictví se neuplatní v případě soudních poplatků. Ačkoli rozšířený senát dovodil širší možný výklad pojetí právního pojmu "" [vychází z toho, že řízení se nevede o "" (žalobě, dovolání, návrhu), tedy obecně o procesním úkonu, ale o soudní věci (starší výstižnou terminologií o ""), že "" je táž v řízení na I., II., i případně III. stupni, zkoumá se vždy, zda vyšší soud jednal o "" jako soud nižší, a uzavřel, že ve věcech správního soudnictví naznačený širší výklad je žádoucí a "" je nutno chápat konečné vyřízení soudní věci, tedy dokončený přezkum rozhodnutí správního orgánu, pravomocně je pak skončeno někdy již v I., jindy však teprve ve II. stupni], třetí senát dovodil, že "[p]a žalobu nebo jiný návrh na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví, a kasační stížnost. úkony, ‚žaloba nebo jiný návrh na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví' kasační stížnost." Třetí senát zde formuloval i právní větu:

[17] Názor desátého senátu v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu zaujat dosud nebyl, resp. vysloveny byly názory opačné. Od nich se chce předkládající senát odchýlit, a proto postoupil věc k posouzení a rozhodnutí dle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu. Pravomoc rozšířeného senátu je tak dána.

[18] Zákon o soudních poplatcích ve znění s účinností od 1. 1. 1992 stanovil v Sazebníku soudních poplatků (dále jen "sazebník"), konkrétně v "", že "[d]". Správního soudnictví tehdy upraveného v části páté občanského soudního řádu (řízení o žalobách nebo o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů) se týkala položka 3 sazebníku.

[19] Obdobnou úpravu obsahoval zákon o soudních poplatcích ve znění účinném od 1. 4. 1995. Dle sazebníku ustanovení téhož znění se vztahovalo k položkám 1, 6, 8, 9 a 18. Podle položky 1 se postupuje jen v těch případech, není-li v dalších položkách sazebníku stanoveno jinak. Soudní poplatek za žalobu nebo opravný prostředek proti rozhodnutí orgánu veřejné správy byl přitom upraven v položce 17 sazebníku.

[20] Ke změně textu daného ustanovení bodu 2. poznámek k sazebníku došlo až novelizací zákona o soudních poplatcích zákonem č. 255/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, s účinností od 1. 1. 2001. Dle této úpravy se již neplatí poplatek za "", resp. "", ale poplatek za "". Poplatek za řízení nemá povinnost platit poplatník, který "" již jednou zaplatil (dříve poplatník, který již jednou zaplatil za odvolání nebo dovolání). Stejná úprava byla s účinností od 1. 9. 2011 (novelou provedenou zákonem č. 218/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony) přesunuta z Přílohy zákona o soudních poplatcích (sazebníku) do § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích, jehož výklad je v dané věci sporný.

[21] Nelze však opomenout, že správní soudnictví upravené v části páté občanského soudního řádu ve znění účinném až do 31. 12. 2002 v řízení o žalobě vylučovalo podání opravných prostředků proti rozhodnutí soudu zcela (§ 250j odst. 4 o. s. ř.); v řízení o opravném prostředku proti nepravomocnému rozhodnutí správního orgánu podle § 250s odst. 1 o. s. ř. nebyly opravné prostředky přípustné rovněž, až na výjimku (§ 250s odst. 2 o. s. ř.), a to ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení, v nichž však byly "", resp. od 1. 1. 2001 "" osvobozeno od soudních poplatků ze zákona (§ 11 zákona o soudních poplatcích).

[22] Až s účinností k 1. 1. 2003 vstoupil v účinnost soudní řád správní, který založil přípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutím soudů rozhodujících ve správním soudnictví podle tohoto zákona. Současně vstoupila v účinnost nová úprava části páté občanského soudního řádu (zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního). V souvislosti s touto změnou do bodu 2. poznámek k sazebníku (následně § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích) byl vložen text "", a do sazebníku položka 15.

[23] Podle § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích "[d]"

[24] Jazykový výklad zjevně připouští dvě možnosti sporného zákonného ustanovení.

[25] Podle výkladu prvého tato norma neznamená nic jiného než prostou skutečnost, že zruší-li Ústavní soud rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, nelze požadovat opětovné zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost; stejně tak zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, nelze požadovat opětovné zaplacení soudního poplatku za žalobu. Tento výklad je banalitou, neboť další řízení u Nejvyššího správního soudu je po zrušujícím zásahu Ústavního soudu vedeno o stále stejné kasační stížnosti, za niž již byl soudní poplatek zaplacen. Totéž platí ve vztahu k řízení před krajským soudem po zrušovacím zásahu Nejvyššího správního soudu, i to je vedeno o stále stejné žalobě.

[26] Výklad druhý je širší a směřuje k tomu, že po zrušujícím zásahu Nejvyššího správního soudu neplatí stěžovatel následně ani poplatek za druhou (třetí atd.) kasační stížnost, pokud již tento poplatek týž účastník (žalobce, osoba zúčastněná na řízení, žalovaný, není-li zproštěn povinnosti platit soudní poplatek) zaplatil v dřívějším řízení. I tento výklad je možným důsledkem textace § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích.

[27] Při rozhodování, kterému z obou možných výkladů dát přednost, nelze argumentovat pouze tím, že výklad prvý směřuje k banalitě, k níž by bylo možno dospět i bez výslovné zákonné úpravy. Zákonná úprava samozřejmostí není v legislativě výjimkou. Takovéto normy v podstatě nemají vlastní regulatorní povahu, a jejich výslovné vyjádření v zákoně má proto jen účinky.

[28] Ve prospěch výkladu prvého svědčí doslovný výklad obratu "". Řízení o druhé (třetí atd.) kasační stížnosti je řízením novým, poplatník tedy poplatek za řízení zaplatit nemohl. Ve stejné věci tak může proběhnout vícero před Nejvyšším správním soudem, přičemž každé jednotlivé řízení je zakončeno rozhodnutím Nejvyššího správního soudu.

[29] Proti tomuto výkladu však stojí ustálená rozšířeného senátu, který chápe řízení před správními soudy v širším pojetí, než jak to činí tradiční procesualistika. Rozšířený senát totiž při výkladu § 28 odst. 6 o. s. ř., který zní: "", dospěl k obecnému závěru, jdoucímu nad rámec tehdy posuzované věci, totiž že řízení před soudy se "‚podání'‚soudním kusu' věc‚'" Ve věcech správního soudnictví tedy předmětem "" před soudem není pouhý procesní úkon (správní žaloba, resp. kasační stížnost), "‚Řízením' " (usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Afs 120/2006-117).

[30] Bude-li se tedy aplikovat uvedený závěr rozšířeného senátu, je nepochybné, že prvním rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, který zrušil rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení, se řízení před správními soudy nekončí. Prvým (kasačním) rozhodnutím Nejvyššího správního soudu totiž nebyl dokončen přezkum rozhodnutí správního orgánu, soudní věc nebyla finálně vyřízena. To neplatí jen tehdy, pokud Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu zruší i rozhodnutí správního orgánu; jen takovým rozhodnutím byl finálně dokončen přezkum žalobou napadeného správního rozhodnutí.

[31] Lze proto na tomto místě konstatovat, že širší výklad § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích se s ohledem na toto pojímání řízení před správními soudy jeví jako přesvědčivější.

[32] Při výkladu normy připouštějící vícero možných výkladů je nutno brát vždy na zřetel i její funkci a smysl. Jinými slovy, při výkladu normy nelze pominout výklad teleologický a historický.

[33] Jak uvádí (usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, čj. 1 As 23/2009-95, č. 2163/2011 Sb. NSS), funkcí soudního poplatku je především regulace počtu podávaných návrhů (funkce regulatorní). Současně se navrhovatel do jisté míry podílí na nákladech, které svým návrhem v justičním aparátu vyvolává (funkce fiskální), a motivuje se k mimosoudnímu řešení sporů (funkce motivační, srov. též usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 6. 2015, čj. 1 As 196/2014-19, č. 3271/2015 Sb. NSS, bod [13]).

[34] K tomu lze především zdůraznit, že fiskální funkce soudních poplatků je jen podpůrná a rozhodně nelze zákon účelově vykládat tak, aby výklad směřoval k maximální výtěžnosti soudních poplatků. Právě naopak, ústavní zásada přikazuje v konkurenci vícero srovnatelně přesvědčivých výkladových alternativ dát přednost takové alternativě, která je pro jednotlivce nejvýhodnější (viz k tomu např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS, body [60], [61] a [64]; usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 11. 2010, čj. 5 Afs 86/2009-55, č. 2242/2011 Sb. NSS, bod [35]).

[35] Klíčovou funkcí soudních poplatků je jejich funkce regulatorní. Soudní poplatek za podání první kasační stížnosti tuto funkci nesporně plní. Nutno nicméně upozornit, že zákonodárce sám reguluje podávání opakované kasační stížnosti, a to tím, že ji v zásadě, až na určitě výjimky, zakazuje, resp. činí nepřípustnou [viz § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Pokud stěžovatel podmínky nepřípustnosti kasační stížnosti nerespektuje, a opakovaně kasační stížnost podá (typicky jde o polemiku s prvým rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ve věci, eventuálně stěžovatel nově uplatní námitky, které mohl uplatnit již v prvé kasační stížnosti), Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nepřípustnou odmítne. V takovém případě soudní poplatek, byl-li snad zaplacen, v každém případě vrátí (§ 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích). Regulatorní funkce soudního poplatku v těchto typových případech proto absentuje.

[36] O regulatorní funkci soudního poplatku za opakovanou kasační stížnost podanou týmž účastníkem tak lze uvažovat jen v těch výjimečných případech, je-li opakovaná kasační stížnost přípustná. Vedle případů předvídaných zněním zákona [krajský soud se neřídil závazným právním názorem soudu, viz § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.] to budou typicky případy, pokud Nejvyšší správní soud v prvém kasačním rozhodnutí vytkl krajskému soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Jinými slovy, prvé rozhodnutí se vůbec nedostalo k věcnému přezkumu rozhodnutí krajského soudu z pohledu aplikace hmotného práva (blíže rozsudek rozšířeného senátu ze dne 22. 3. 2011, čj. 1 As 79/2009-165, č. 2365/2011 Sb. NSS, bod 24).

[37] Z uvedeného plyne, že regulatorní funkce soudního poplatku ve vztahu k nepřípustné kasační stížnosti absentuje, protože soud je povinen zaplacený soudní poplatek vrátit. Pokud již bude opakovaná kasační stížnost přípustná, bude to typicky (nejčastěji takové kasační stížnosti směřují k zodpovězení právní otázky v první kasační stížnosti neřešené proto, že - zejména pro vadný procesní postup nebo vadu obsahu rozhodnutí krajského soudu - řešena být nemohla). Jeví se absurdním, aby soudní poplatek reguloval přístup k Nejvyššímu správnímu soudu v případech, kde nutnost jeho opakovaného rozhodování vzniká jen a pouze v důsledku pochybení krajského soudu. Vybrat dvakrát, třikrát či vícekrát od téhož stěžovatele soudní poplatek, jen aby se ve finále stěžovatel konečně dobral meritorního názoru Nejvyššího správního soudu, je v rozporu s jakoukoliv racionální funkcí soudního poplatku. Výše takto kumulovaného soudního poplatku je ve své podstatě nahodilá.

[38] Stejně tak omezená z povahy věci je též motivační funkce soudního poplatku za podání kasační stížnosti; je nepřijatelná představa, že stěžovatele má motivovat ke smírnému řešení věci skutečnost, že předchozí rozhodnutí krajského soudu vykazovala vážné procesní deficity, a proto je nucen podávat opakovanou kasační stížnost.

[39] Nelze v tomto argumentovat ani tím, že procesně úspěšnému stěžovateli se posléze náklady vynaložené na soudní poplatky vrátí. Účelem předpisů o soudních poplatcích zajisté není generování bezúčelných a žádnou funkcí neplnících nákladů účastníků s tím, že se (snad) později přenesou na neúspěšného žalovaného. V řadě případů nemusí být výklad práva jednoznačný, a předem tak nebude jasné ani to, zda stěžovatel ve své věci uspěje. Nelze nutit stěžovatele, aby platil násobky zákonného soudního poplatku za podání kasačních stížností, jen aby se napodruhé, napotřetí či dokonce napočtvrté konečně dobral závěru Nejvyššího správního soudu o meritu věci.

[40] Nikoliv nevýznamný je též argument historií vývoje právní úpravy. Všechna předchozí znění zákonné úpravy, podle nichž při zrušení rozhodnutí ve věci samé neplatí "", až do 31. 12. 2000 výslovně spojovala tento zákonný benefit s poplatkem z opravného prostředku. Proč byla původní slova "", resp. ve starší úpravě "", nahrazena slovy "", důvodová zpráva k novele sazebníku (zákon č. 255/2000 Sb.) nevysvětlovala. Lze se tedy domnívat, že historický zákonodárce v důsledku změny textace sporné normy nezamýšlel dát této normě diametrálně odlišný význam, tedy že se počínaje 1. 1. 2001 již za opakované odvolání či dovolání soudní poplatek opakovaně platí. Poslední koncepčně opačná úprava účinná od 1. 5. 1959 platila totiž na území České republiky naposledy do 31. 12. 1966 (nařízení ministra financí č. 22/1959 Sb., o soudních poplatcích*), vydané podle zákona č. 173/1950 Sb., o soudních poplatcích**)). Všechny následující právní úpravy (zákon č. 116/1966 Sb., o soudních poplatcích***), zákon č. 147/1984 Sb., o soudních poplatcích****), vyhláška č. 151/1984 Sb., kterou se provádí zákon České národní rady o soudních poplatcích*****)) vycházely právě z toho pojetí (jimi výslovně vyjadřovaného), že se znovu neplatí již jedenkrát zaplacený poplatek z opravného prostředku, byl-li v dalším řízení vydán rozsudek podruhé opravným prostředkem napadaný. V důsledku novelizací občanského soudního řádu, přijetí zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a přijetí soudního řádu správního se rozšiřoval v průběhu let toliko počet opravných prostředků způsobilých přivodit zrušení rozhodnutí soudu. Nikdy se však neměnila idea, že za stejný opravný prostředek platí týž účastník poplatek jen jednou.

[41] Ve prospěch tohoto výkladu ostatně svědčí i civilních soudů, které ustáleně před rokem 2001 i po roce 2001 rozhodují, že soudní poplatek za opravný prostředek platí týž účastník jen jednou (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2012, sp. zn. 29 Cdo 1734/2012). Úpravě soudních poplatků před rokem 2001 a po roce 2001 tedy civilní soudy přiznávají v této otázce stejný význam. Jinak řečeno, nepřikládají naprosto žádný význam odlišné textaci naznačené v bodu [40] shora.

[42] Je , aby tentýž institut byl vykládán jinak v judikatuře civilních a jinak v judikatuře správních soudů, a to způsobem méně příznivým pro účastníky řízení před správními soudy ve srovnání s řízením civilním. To je nejen v rozporu s postulátem jednoty právního řádu, ale především narušuje poslání správní justice chránit práva fyzických a právnických osob před zásahy veřejné moci (k tomu obecně srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS).

[43] V neposlední řadě nutno zdůraznit, že stávající praxe Nejvyššího správního soudu je rovněž předmětem silné kritiky právní doktríny [viz Večeřa, J., op. cit., s. 35, kde mimo jiné autor k praxi Nejvyššího správního soudu uvádí: ""].

[44] Rozšířený senát si je vědom ústavní hodnoty ustálené judikatury a konzistence rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, která ve své většině dávala od roku 2003 zákonu o soudních poplatcích jiný význam, než je význam podaný shora. Od judikatury, jakkoliv ustálené, je však třeba se odklonit, jsou-li tu závažné důvody na straně ochrany ústavního pořádku a jednoty právního řádu. Jak uvedl ve svém rozhodnutí německý Spolkový soudní dvůr, i od dlouhodobé a ustálené soudní praxe je třeba se odklonit, vyžadují-li to "" [BGHZ 85, 64 (66)]. Ostatně rozšířený senát již ve svém usnesení ze dne 4. 5. 2010, čj. 4 Ads 77/2007-91, č. 2112/2010 Sb. NSS, v bodu [37] uvedl: " [...] správný "