Vydání 11/2013

(...) [22] Stěžovatel ve svém podání podřadil důvody kasační stížnosti pod § 103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s. Pokud ovšem kasační stížností napadá usnesení o odmítnutí žaloby, z povahy věci pro něj přichází v úvahu pouze kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat, zda rozhodnutí městského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není přímo přezkoumávat samotné žalobou napadené správní rozhodnutí, nýbrž prověřovat, zda soud při takovémto přezkumu postupoval a uvažoval správně. Rozsah přezkumu rozhodnutí soudu je tak vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jestliže městský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda městský soud správně posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími se „“, tedy toho, zda správní rozhodnutí je zákonné, či nikoli (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, čj. 3 As 44/2008-80).

[23] Nejvyšší správní soud proto hodnotil, zda oznámení stěžovatele o ukončení administrace žádosti představuje rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., resp. zda je proti takovému rozhodnutí přípustný opravný prostředek a má o něm rozhodovat Ministerstvo zemědělství, jak ve svém usnesení dovodil městský soud.

[24] Městský soud svůj závěr o odmítnutí žaloby a postoupení věci Ministerstvu zemědělství k rozhodnutí o odvolání založil na veřejnoprávní povaze fondu i řízení o poskytnutí (§ 11 odst. 2 a 3 a § 13a zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu). Uzavřel, že v řízení o poskytnutí je žalovaný povinen vydat rozhodnutí, proti němuž je přípustný opravný prostředek, protože zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu podání opravného prostředku nevylučuje (§ 81 odst. 1 správního řádu). Pravidla sice v části A odst. 3 písm. b) stanoví, že se na poskytování dotací nevztahuje správní řád, činí tak ovšem bez opory v zákoně. Vzhledem k tomu, že výluky z působnosti správního řádu jsou taxativně vymezeny v § 11 odst. 3 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, nelze je úpravou obsaženou v interním předpisu (Pravidlech) podle městského soudu rozšiřovat. (...)

[27] Pro finanční zabezpečení zvlášť stanovených úkolů a hospodaření s prostředky pro ně určenými se zřizují státní fondy jako právnické osoby. Každý státní fond se zřizuje zákonem [§ 28 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých zákonů (rozpočtová pravidla)]. Šestý odstavec citovaného ustanovení pak uvádí, že „[p]“. Na poskytování dotací ze státního fondu se tak nevztahuje § 14 rozpočtových pravidel; v projednávaném případě se tedy neuplatní výluka ze soudního přezkumu na rozhodnutí o poskytnutí ze státního fondu dle § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel (viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 173/2012-44).

[28] Z § 1 odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu vyplývá, že se zřizuje Státní zemědělský intervenční fond. „“

[29] Fond podle § 1 odst. 2 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu „“, mj. „“ [písm. a)] a „ ,“ [písm. l)]. Zvláštním právním předpisem je v tomto smyslu zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, který v ustanovení § 2c odst. 1 uvádí, že „“

[30] Pro oblast poskytování dotací obsahuje zásadní právní úpravu ustanovení § 11 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Podle prvého odstavce poskytuje fond „“. Druhý odstavec stanoví, že „[p]“. Konečně z třetího odstavce předmětného ustanovení plyne, že „[n]“. Sedmý odstavec citovaného ustanovení pak uvádí, že „ [fond] “.

[31] Na rozhodování podle zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu se vztahuje správní řád, nestanoví-li tento zákon jinak (§ 13a tohoto zákona).

[32] Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybňuje, že by oznámení o ukončení administrace žádosti o dotaci bylo rozhodnutím v materiálním smyslu (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), které by zasahovalo do veřejných subjektivních práv žalobkyně.

[33] Pro zodpovězení této otázky Nejvyšší správní soud vyšel z ustálené judikatury vymezující rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví a zabývající se interpretací § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle citovaného ustanovení „[k]“.

[34] Základem pro posouzení věci je v daném případě otázka možnosti soudního přezkumu napadeného aktu (oznámení o ukončení administrace žádosti) vydaného stěžovatelem. Zákonný rámec pro rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je vymezen soudním řádem správním v § 4 ve spojení s § 2. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „“. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, uvedl, že „[z]“ Přezkumu ve správním soudnictví může být tedy podrobena taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční prvky. Pro možnost přezkumu činnosti správního orgánu musí vedle těchto tří znaků přistoupit ještě znak čtvrtý, obsažený v § 2 s. ř. s., tedy v daném případě musí být činností správního orgánu dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. Lze tedy shrnout, že pro možnost přezkoumání aktu správního orgánu je nutno, aby tento akt naplnil kumulativně všechny čtyři výše uvedené znaky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS).

[35] Nutnost přezkumu aktů správních orgánů musí být v neposlední řadě posuzována vzhledem k ústavní povinnosti soudů poskytovat ochranu právům obsažené v čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jež má na ústavní úrovni zásadní význam pro činnost správních soudů, když stanoví, že „[k]“ Tímto ustanovením Listina zakládá pravidlo „“, které stanoví správním soudům povinnost podrobit přezkumu akty veřejné moci, pokud jejich přezkum není zákonem výslovně vyloučen.

[36] K tomu zdejší soud ve shora uvedeném rozhodnutí čj. 4 Ans 9/2007-97 uvedl, že „[p]“. Není tedy možné připustit takový výklad, který by vedl k omezení přístupu k soudu a zbavení fyzických a právnických osob právní ochrany. Ústavní povinnost obsažená v čl. 36 odst. 2 Listiny se odráží v § 6 s. ř. s., který stanoví, že „[z] “. V souladu s uvedenými ústavně zakotvenými principy je nutno i toto ustanovení vykládat restriktivně a ze soudního přezkumu tak vyloučit pouze ty případy, které byly explicitně označeny zákonodárcem. Při řešení těchto otázek je možno odkázat na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, opírající se též o judikaturu Ústavního soudu (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS., rozsudek ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-39, č. 886/2006 Sb. NSS).

[37] Pro úplné posouzení dané věci je proto nutno zkoumat, zda napadený akt fondu naplňuje znaky rozhodnutí správního orgánu, jak byly uvedeny shora.

[38] V prvé řadě je třeba posoudit, zda byl předmětný akt vydán správním orgánem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Fond je podle § 1 odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu právnickou osobou. Není tedy pochyb o tom, že první podmínka pro založení soudního přezkumu napadeného aktu je splněna.

[39] Stejně tak Nejvyšší správní soud nemá pochyb, že při rozhodování o ukončení administrace žádosti žalobkyně o dotaci rozhodoval fond o právech a povinnostech žalobkyně spojených s poskytnutím . Žadateli v průběhu procesu rozhodování o žádosti přísluší přinejmenším právo na projednání žádosti, právo na registraci, administrativní kontrolu žádosti či právo být vyzván v případě nedostatků žádosti [část A body 5.3, 5.4 písm. a) Pravidel]. Podepsáním dohody o poskytnutí vznikají osobám další práva, zejména právo na proplacení [část A bod 3 písm. k) Pravidel] a povinnosti s touto dotací spojené (povinnost použít prostředky k určenému účelu, informační povinnost žadatele, povinnost dodržovat při realizaci projektu principy hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, strpět kontrolu oprávněných osob atd. – srov. zejm. část A body 3, 4, 11, 12 a 13). Naopak ukončením procesu administrace žádosti o poskytnutí před uzavřením případné dohody o poskytnutí je každý neúspěšný žadatel zasažen přinejmenším tím, že přišly vniveč všechny náklady, které vynaložil za účelem získání (vyplňování formulářů, spotřeba kancelářských potřeb, časové zatížení atp.). Splněna je tak i druhá podmínka, že fond rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob.

[40] Třetí podmínkou je, že se rozhodování fondu děje v oblasti veřejné správy. Podle § 11 odst. 2 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu má fond „“. Pod pojmem „“ je nutno chápat celý proces počínající od okamžiku podání žádosti o dotaci do případného rozhodnutí o poskytnutí (uzavření dohody) a jejího následného proplacení (§ 11 odst. 4 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu) či do vydání finálního rozhodnutí o neposkytnutí (ukončení její administrace). Nejvyšší správní soud odmítá argumentaci stěžovatele, že úkony fondu ve vztahu k žadateli o dotaci učiněné před uzavřením dohody o poskytnutí nespadají pod pojem rozhodování o poskytování . I negativní závěr fondu (ukončení administrace žádosti) odpírající žadateli možnost získat dotaci na připravovaný projekt představuje autoritativní rozhodnutí, které se může negativně projevit na právech žadatele o dotaci, neboť mu znemožňuje získat příspěvek na plánovaný projekt z veřejných rozpočtů.

[41] Tomuto výkladu odpovídá i názor zastávaný konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu, že poskytování dotací z veřejných rozpočtů je činností spadající do oblasti veřejné správy, konkrétně do oblasti veřejných financí (srov. shora citovaný rozsudek čj. 2 As 52/2010-59 nebo rozsudek ze dne 28. 4. 2011, čj. 1 As 22/2011-64, č. 2343/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 173/2012-44). Pojmem veřejné finance rozumí teorie „“. Obsahem specifických finančních vztahů a operací je přitom mimo jiné stimulace ekonomických subjektů k určitému chování prostřednictvím dotací, pokut či daní (Hamerníková, B.; Maaytová, A. a kol. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 11). Veřejné finance definuje rovněž § 2 písm. f), h) a i) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Také peněžní prostředky Státního zemědělského intervenčního fondu je nutno řadit mezi veřejné finance, a to dle § 6a zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu a § 3 písm. c) rozpočtových pravidel, podle něhož jsou peněžní prostředky státních fondů tzv. „“.

[42] Právní vztah vzniklý poskytnutím je tedy veřejnoprávním vztahem (srov. i usnesení zvláštního senátu ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010-8, č. 2115/2010 Sb. NSS), tím pádem rovněž rozhodnutí o vyřazení žádosti žadatele o poskytnutí z procesu administrace této žádosti je rozhodováním v oblasti veřejné správy. I třetí podmínka pro založení soudního přezkumu je tedy splněna.

[43] Poslední – čtvrtý – znak spočívá v tom, že činností fondu jsou dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. V souladu s Pravidly [část A bod 3 písm. k)] není před podpisem dohody o poskytnutí na dotaci právní nárok. Subjektům žádajícím o poskytnutí z Programu rozvoje venkova tedy nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí .

[44] Samotná existence veřejného subjektivního práva ovšem není nutnou podmínkou pro žalobní legitimaci ve správním soudnictví (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 15/2007-106, č. 2066/2010 Sb. NSS). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pak ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, že ke vzniku žalobní legitimace v případě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu postačuje, pokud se rozhodnutí správního orgánu negativně projeví v právní sféře žalobce.

[45] Za takový projev pak Nejvyšší správní soud považuje přinejmenším zmaření nákladů spojených s podáním žádosti o dotaci, jako jsou náklady na realizaci projektu, které žadatel financuje nejprve z vlastních zdrojů [část A bod 3 písm. d) Pravidel]. Pokud by v rámci Programu rozvoje venkova nebyla finanční podpora z veřejných rozpočtů vypsána, nelze vyloučit, že by žalobkyně o uskutečnění předmětného projektu vůbec neuvažovala. Na straně žalobkyně tak došlo k určitému legitimnímu očekávání získání finanční podpory, které ovšem naplněno nebylo a rovněž tím došlo k negativnímu projevu v její právní sféře, nemluvě o nezbytných transakčních nákladech neoddělitelně spojených se samotným podáním žádosti o podporu.

[46] Z uvedeného tedy vyplývá, že byl naplněn i čtvrtý znak, a to, že se jednalo o rozhodnutí správního orgánu, které bylo způsobilé se negativně projevit v právní sféře žalobkyně. Kumulativním naplněním prvků obsažených v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 2 je tedy dána přezkumná pravomoc soudů ve správním soudnictví.

[47] Na tomto místě je opět vhodné připomenout, že ačkoliv v některých případech není stanoveno právo na poskytnutí určitého plnění ze strany správního orgánu, přesto se jedná o rozhodování přezkoumatelné ve správním soudnictví. Potřeba tohoto soudního přezkumu, jakkoliv omezená na proceduru tohoto rozhodování, je totiž nezbytná přinejmenším z toho důvodu, že brání vybočování z mezí zákonnosti při uplatňování veškeré státní moci (zabraňuje svévoli; čl. 2 odst. 2 Listiny), zamezuje diskriminačním jednáním a omezuje projevy korupce (srov. nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07, N 164/54 SbNU 93, nebo shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 52/2010-59, bod 22).

[48] Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že postup fondu před uzavřením dohody o poskytnutí není správním řízením, a proto oznámení o ukončení administrace žádosti není správním rozhodnutím a nelze proti němu brojit správní žalobou. S touto argumentací stěžovatele se Nejvyšší správní soud neztotožnil. Jak již bylo vysvětleno výše, řízení o poskytnutí představuje postup fondu po podání žádosti o poskytnutí do ukončení řízení o žádosti, ať již formou uzavření dohody o poskytnutí a následného ukončení řízení o žádosti o proplacení výdajů projektu, tak ukončením administrace žádosti ve fázi před uzavřením dohody o poskytnutí . V této souvislosti není rozhodné, že se na předmětné řízení aplikuje správní řád s určitými výjimkami stanovenými v § 11 odst. 3 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, neboť jak již bylo vyloženo výše, i negativní rozhodnutí o ukončení administrace žádosti o poskytnutí má dopad do právní sféry žadatele o dotaci (srov. zejm. bod [45] shora). Rozhodnutí o ukončení administrace žádosti tak nemůže být jiným procesním postupem dle § 158 správního řádu, neboť citovaným rozhodnutím fond rozhoduje o právech a povinnostech žadatele o dotaci, což se projevuje v právní sféře žadatele o dotaci (§ 158 odst. 1 správního řádu ). (...)