Vydání 3/2010

(-)

14. Jak bylo výše uvedeno, stávající rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu považovala za rozhodnutí předběžné povahy vyloučené ze soudního přezkumu podle § 70 písm. b) s. ř. s. Tento právní názor byl zaujat nejen v označeném rozsudku ze dne 25. 9. 2008, čj. 5 As 42/2008-42, ale i v rozsudku ze dne 18. 11. 2008, čj. 5 As 77/2008-68. V tomto druhém případě byl vyslovený právní názor akceptován i Ústavním soudem, který podanou ústavní stížnost usnesením ze dne 30. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 230/09¹⁾, odmítl.

15. Podrobný přehled judikatury správních soudů k otázce rozhodnutí předběžné povahy uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-53 (v době rozhodování této věci dosud nezveřejněno) - část III. b), III. c), na něž lze odkázat. Pro potřeby posouzení této věci jsou dále uvedena jen rozhodnutí, která jsou stěžejní.

16. Tak Nejvyšší správní soud obecně charakterizoval kritéria rozhodnutí předběžné povahy v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, publ. pod č. 886/2006 Sb. NSS, takto: „Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“

17. Výlukou soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy se zabýval rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS. Došel k závěru, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy dle § 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířený senát zde uvedl tyto charakteristiky správního rozhodnutí předběžné povahy vyloučeného ze soudního přezkumu:

a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vyhrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydáním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků,

b) konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu (srov. nález Pl. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného,

c) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení: „Subjektivní vymezení předmětu řízení je určeno hospodářským či společenským cílem, který subjekt vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vymezení nalézá svůj odraz v systematice zákonné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných zájmů.“

18. Upřesněním těchto kritérií se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zabýval v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-53. Konstatoval určitou nedůslednost při posuzování podmínek pro určení rozhodnutí předběžné povahy, přičemž shledal, že výluky ze soudního přezkumu se doposud týkaly zejména rozhodnutí a) typově odpovídajících předběžnému opatření zatímně upravujícímu poměry účastníků či odvrácení nebezpečí zmaření výkonu následného definitivního rozhodnutí, b) rozhodnutí typově odpovídajících rozhodnutí o předběžné otázce předurčující rozhodnutí v jiném řízení, c) rozhodnutí svou povahou spíše procesních. Poté vyslovil, že „neumožnění soudního přezkumu v případě tvrzené nezákonnosti či vadného postupu v řízení, které mu předcházelo, může znamenat pro některé jeho adresáty značně nepříznivé důsledky, aniž by ti měli k dispozici jiné účinné prostředky ke včasné ochraně svých práv. (-) Přímé přezkumné pravomoci soudů může být takové rozhodnutí odňato pouze výjimečně, a to pouze za předpokladu, že soudy je mají možnost přezkoumat alespoň zprostředkovaně v rámci soudního přezkumu dotčenou osobou nárokovatelného následného správního rozhodnutí, které v sobě nutně zahrne revizi předběžného rozhodnutí vyloučeného ze správního přezkumu (tedy jeho zrušení či změnu).“

19. Podle § 118b zákona o silničním provozu, je policista oprávněn z důvodů uvedených v § 118 odst. 1 písm. a) až h) zadržet řidičský průkaz. Ustanovení § 118a cit. zákona upravuje opatření, jimiž je policista v zájmu bezpečnosti a plynulosti provozu na silničních komunikacích oprávněn učinit opatření zabraňující další jízdě. Těmito opatřeními jsou příkaz k odstavení vozidla, zabránění v jízdě použitím technického prostředku a odtažení vozidla. K zadržení řidičského průkazu může přikročit v případě, že řidič:

„a) je podezřelý, že bezprostředně předtím zavinil dopravní nehodu, při které došlo k usmrcení nebo těžké újmě na zdraví,

b) ujel z místa dopravní nehody, na které měl bezprostředně předtím účast a kterou byl povinen oznámit policii podle § 47 odst. 3 písm. b),

c) řídil motorové vozidlo pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky,

d) se odmítl na výzvu policisty podrobit dechové zkoušce ke zjištění, není-li ovlivněn alkoholem,

e) se odmítl na výzvu policisty v případě, že dechová zkouška podle písmene d) byla pozitivní, podrobit lékařskému vyšetření ke zjištění, není-li ovlivněn alkoholem, ačkoli toto vyšetření nebylo spojeno s nebezpečím pro jeho zdraví,

f) se odmítl na výzvu policisty podrobit lékařskému vyšetření ke zjištění, není-li ovlivněn jinou návykovou látkou, ačkoli toto vyšetření nebylo spojeno s nebezpečím pro jeho zdraví,

g) řídil motorové vozidlo, aniž by byl držitelem řidičského oprávnění příslušné skupiny nebo podskupiny,

h) řídil motorové vozidlo, přestože mu byl soudem uložen trest nebo správním orgánem uložena sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel.“

20. Podle § 118b odst. 4 zákona o silničním provozu policista „písemně oznámí zadržení řidičského průkazu obecnímu úřadu s rozšířenou působností, v jehož území k zadržení řidičského průkazu došlo; oznámení odešle spolu se zadrženým řidičským průkazem bez zbytečného odkladu, nejpozději následující pracovní den po dni zadržení řidičského průkazu (-).“

21. Podle § 118c zákona o silničním provozu „obecní úřad s rozšířenou působností do 5 pracovních dnů ode dne doručení oznámení o zadržení řidičského průkazu zahájí řízení, na základě něhož lze rozhodnout o zadržení řidičského průkazu do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu (-).“

22. Obecní úřad s rozšířenou působností vrátí podle § 118c odst. 2 cit. zákona zadržený řidičský průkaz bez zbytečného odkladu, jestliže:

„a) nerozhodne o zadržení řidičského průkazu podle odst. 1,

b) v pravomocně skončeném řízení o skutku, pro který byl řidičský průkaz zadržen, nebyl uložen trest nebo sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel.“

23. Podle § 118c odst. 3 cit. zákona se doba zadržení řidičského průkazu „započítává do doby výkonu sankce nebo trestu zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, pokud byla tato sankce nebo trest řidiči uložen za skutek, za který mu byl zadržen řidičský průkaz.“

24. Rozšířený senát v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-53, na základě vývoje judikatury při posuzování předběžné povahy rozhodnutí formuloval test, pomocí něhož by bylo možné u libovolného správního rozhodnutí předvídatelným způsobem určit, zda je rozhodnutím předběžné povahy, jehož soudní přezkum je dle § 70 písm. b) s. ř. s. vyloučen, či nikoli.

25. Pro určení povahy rozhodnutí jako rozhodnutí předběžné povahy, na něž dopadá výluka uvedená v § 70 písm. b) s. ř. s., vymezil rozšířený senát tři podmínky, které musí být kumulativně naplněny: časovou, věcnou a osobní. Časová podmínka stanoví, že rozhodnutí předběžné povahy předchází rozhodnutí konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená předběžným rozhodnutím nárok, a dále, že konečné rozhodnutí musí podléhat soudnímu přezkumu. Rozhodnutí předběžné povahy pak musí být vydáno buďto v rámci již zahájeného řízení před správním orgánem, nebo může být vydáno i mimo takové řízení; v tom případě musí být zákonem jednoznačně stanovena lhůta, v níž musí být zahájeno řízení a vydáno rozhodnutí konečné. Věcná podmínka ukládá, aby konečné rozhodnutí zároveň rozhodlo také o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným. Konečně osobní podmínka určuje, že adresátem konečného rozhodnutí musí být také osoba dotčená rozhodnutím předběžné povahy.

26. O zásahu do práv jednotlivce rozhodnutím o zadržení řidičského průkazu není pochyb. Ostatně i pátý senát v rozhodnutí, od něhož se chce sedmý senát odchýlit, stejně tak jako krajský soud ve svém usnesení, o tom, že se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nevyslovil žádnou pochybnost.

27. Formulace § 118c zákona o silničním provozu navozuje dojem, jako by zadržení řidičského průkazu bylo skutečně pouze předběžným rozhodnutím ve vztahu k dalšímu řízení, což také vedlo k názoru dosud zastávanému. Ve skutečnosti tomu tak ovšem není. Z hlediska testovaných podmínek totiž existuje mezi tímto řízením a řízením o přestupku či o trestném činu pouze prvek osobní; řízení o zadržení řidičského průkazu a řízení o přestupku nebo o trestném činu se vede proti stejné osobě.

28. Podmínka časová předpokládá, že rozhodnutí předběžné povahy předchází rozhodnutí konečnému, které je soudně přezkoumatelné a na něž má osoba dotčená předběžným rozhodnutím nárok. Tato podmínka je úzce spojena i s podmínkou věcnou, předpokládající souvislost mezi důvody předběžného a konečného rozhodnutí. Řízením, které bylo v rozsudku čj. 5 As 42/2008-42 označeno za řízení, v němž bude s konečnou platností rozhodnuto o zadržení řidičského průkazu, je buď řízení o přestupku, nebo řízení o trestném činu. Předně je třeba uvést, že zadržení řidičského průkazu není spojeno s povinností správního orgánu či orgánu činného trestním řízení zahájit přestupkové či trestní řízení. Přestupkové ani trestní řízení není zákonem stanoveným pokračováním řízení o zadržení řidičského průkazu, byť zpravidla je skutečně následně zahájeno, a to orgánem odlišným od orgánu zadržujícího řidičský průkaz.

29. Sankci zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel lze uložit zejména u některých přestupků podle § 22, § 23, § 30 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, tedy za přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, za ostatní přestupky na úseku dopravy a přestupky na úseku silničního hospodářství a za přestupky na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi. Předmětem přestupkového řízení je zjištění, zda jeho pachatel skutek skutečně spáchal, zda tím naplnil znaky skutkové podstaty některého z přestupků, zda je za přestupek odpovědný a nakonec úvaha o sankci. Stejně tak orgány činné v trestním řízení se zabývají jen tím, zda jsou splněny podmínky pro trestní stíhání (např. pro trestný čin ohrožení pod vlivem návykové látky podle § 201 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů), přičemž z nich pouze soud může rozhodnout o uložení trestu zákazu činnosti [§ 27 písm. e), § 49 trestního zákona]. Ani správní orgán rozhodující o přestupku, ani soud rozhodující o trestném činu nezkoumá, zda bylo oprávněně rozhodnuto o zadržení řidičského průkazu; pouze v případě, že ukládají sankci/trest zákazu činnosti, následně započtou do doby jejich výkonu dobu, po kterou bylo pachateli zabráněno v této činnosti na základě rozhodnutí k tomu oprávněného orgánu (§ 118c odst. 3 zákona o silničním provozu, § 77 a § 14 odst. 2 zákona o přestupcích, § 49 odst. 3 trestního zákona, § 350 odst. 1 trestního řádu).

30. Skutečnost, že je oprávněným orgánem rozhodnuto o spáchání přestupku nebo trestného činu a uložen trest zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel také není potvrzením zákonnosti rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu; aprobuje pouze úvahu správního orgánu rozhodujícího o zadržení řidičského průkazu o tom, že řidič bude podroben přestupkovému nebo trestnímu řízení, v němž mu zákaz činnosti hrozí. Orgán rozhodující o přestupku nebo trestném činu se ovšem nijak nezabývá a ani nemůže zabývat zákonností postupu a rozhodnutí orgánu, který o zadržení řidičského průkazu rozhodl a důsledky nezákonnosti takového rozhodnutí nemůže nijak zhojit. Přitom, jak ilustruje právě rozhodovaný případ, námitky nemusí směřovat pouze do naplnění důvodů uvedených v § 118a zákona o silničním provozu, neboť stěžovatel zde namítá, že nebyla dodržena lhůta, v níž je správní orgán oprávněn rozhodnout o zadržení řidičského průkazu, a že řidičský průkaz vydaný v cizině podle tohoto ustanovení vůbec zadržet nelze.

31. Z toho plyne, že mezi řízením o zadržení řidičského průkazu a řízením o přestupku či o trestném činu nejsou splněny podmínky věcné a časové souvislosti. Z věcného hlediska jsou hmotněprávní podmínky obou rozhodnutí v podstatné míře odlišné; není shodný ani jejich smysl. Smyslem zadržení řidičského průkazu je zamezit osobě řídit motorová vozidla, dokud nebude o jejím skutku rozhodnuto. Smyslem přestupkového či trestního řízení je potrestat pachatele za spáchaný protiprávní čin a vést ho k nápravě. Není rozhodující, že důvodem pro rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu je pravděpodobnost uložení sankce/trestu zákazu řízení motorových vozidel. Rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu totiž má vlastní zákonné podmínky, vede se o něm samostatné řízení a vybočení z jejich rámce není předmětem přezkumu v žádném dalším řízení; z časového i věcného hlediska toto rozhodnutí tedy nepředchází žádnému konečnému rozhodnutí s obdobným hmotněprávním obsahem.

32. Dalším argumentem nasvědčujícím nezbytnosti soudního přezkumu je skutečnost, že ne vždy přestupkové či trestní řízení skončí rozhodnutím vyslovujícím vinu a ukládajícím sankci/trest zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel. Zde ještě více vystupuje nedostatek časové podmínky, tj. nedostatek vazby mezi řízením o zadržení řidičského průkazu a rozhodnutím o skutku. Zákon o silničním provozu v takovém případě nepředpokládá, že by rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu bylo zrušeno, obecní úřad zadržený průkaz jeho držiteli pouze vrátí. Rozhodnutí tedy mělo po určitou dobu negativní důsledky pro řidiče, které za této situace nelze žádným způsobem odčinit, neboť podmínky pro náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. (§ 8 odst. 3) nejsou splněny.

33. Z těchto důvodů rozšířený senát dospěl k závěru, že rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu podle § 118c odst. 1 zákona o silničním provozu nemůže být předmětem zákonné výluky podle § 70 písm. b) s. ř. s. Zdůraznit je však třeba, že předpokladem efektivity soudního přezkumu je jeho rychlost, tak aby toto soudní řízení nebylo komplikací pro přestupkové či trestní řízení.

34. K tomu závěru rozšířený senát dospěl i při vědomí opačného názoru Ústavním soudem v usnesení ze dne 30. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 230/09. Ústavní soud zde vycházel z možnosti práva na soudní přezkum v rámci konečného rozhodnutí. Rozšířený senát vážil i konstantní judikaturu Ústavního soudu, týkající se rozhodnutí předběžné povahy, např. nález ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99²⁾, jímž za předběžnou označil závaznou informaci o sazebním zařazení zboží. Ústavní soud v tomto nálezu dospěl k závěru, že čl. 36 odst. 2 věta poslední Listiny umožňuje zákonem stanovit meze základního práva na soudní přezkum správních rozhodnutí. Tato výhrada byla naplněna procesní úpravou obsaženou v § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. [nyní § 70 písm. b) s. ř. s.]. Uvedená procesní úprava nepřesahuje ani meze materiální výhrady („nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod“) ani obecné ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, neboť je zachována podstata a smysl práva, protože jednotlivci je zachován přístup k soudu při přezkumu konečného rozhodnutí správního orgánu. Dále např. v nálezu ze dne 27. 5. 2003, sp. zn. I. ÚS 412/01³⁾, rozhodl Ústavní soud, že vyměření daňové ztráty podle § 38n odst. 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, není rozhodnutím předběžné povahy. Dle Ústavního soudu „se v takovém případě proto jedná o rozhodnutí, které zasahuje do hmotněprávního postavení účastníka řízení, a nelze je považovat za pouhé rozhodnutí předběžné povahy“. Stejně tak v nálezu ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01⁴⁾, Ústavní soud odmítl možnost vyloučení přezkumu rozhodnutí o převedení přeplatků na dani podle § 64 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. [Blíže k judikatuře Ústavního soudu ve věcech rozhodnutí předběžné povahy srovnej rozsudek rozšířeného senátu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-53, část III. d)].

35. Judikaturu Ústavního soudu lze shrnout tak, že ačkoli výluka soudního přezkumu správních rozhodnutí předběžné povahy není sama o sobě rozporná s ústavním pořádkem, při jejím výkladu a aplikaci je nutno postupovat nanejvýš obezřetně. Soulad této výluky s Ústavou je podmíněn tím, že předběžné soudně nepřezkoumatelné rozhodnutí musí být následováno správním rozhodnutím konečným, v rámci jehož přezkumu se právům jednotlivce dostane soudní ochrany, a to i ve vztahu k účinkům rozhodnutí předběžného. Použitelnost této výluky je dále limitována i tím, že jednotlivec má právo na soudní ochranu, která však musí být včasná a účinná, neboť každý, o jehož práva nebo závazky dotčené rozhodnutím orgánu veřejné správy se jedná, musí mít možnost včas a účinně svá práva hájit před nezávislým a nestranným soudem.

36. V případě usnesení sp. zn. I. ÚS 230/09 je zřejmé, že Ústavní soud nevzal v úvahu veškeré procesní situace vztahu mezi rozhodnutím o zadržení řidičského průkazu a rozhodnutím o přestupku či o trestném činu, na jejichž základě je nutno dovodit, že pro naplnění ochrany práv účastníka ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, je nezbytné umožnit soudní přezkum rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu podle § 118c zákona o silničním provozu.

37. V řízení o kasační stížnosti proti usnesení o odmítnutí žaloby pro nepřípustnost Nejvyšší správní soud zkoumá pouze to, zda krajský soud správně posoudil (ne)splnění podmínek řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005-65). Nejvyšší správní soud v posuzované věci tedy rozhoduje pouze o otázce, zda napadené rozhodnutí správního orgánu o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu podléhá soudnímu přezkumu či nikoli. V řízení před rozšířeným senátem proto byla sporná věc sama. V takovém případě je dle § 71 odst. 2 písm. a) jednacího řádu Nejvyššího správního soudu namístě, aby rozšířený senát rozhodl rozsudkem o kasační stížnosti samé. (-)