Vydání 8/2009

(...) V souzené věci je mezi účastníky řízení mimo jiné spor o to, zda městský soud ve svém rozhodnutí dospěl ke správnému právnímu závěru, že žalobou napadené rozhodnutí stěžovatele, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nemá povahu podkladových rozhodnutí (rozhodnutí předběžné povahy), která jsou ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. samostatně ze soudního přezkumu vyloučena. (...)

Podle § 2 s. ř. s. Postup, jakým se lze dovolat ochrany veřejných subjektivních práv, do nichž bylo zasaženo rozhodnutím orgánu veřejné správy, dále upravuje § 65 a násl. s. ř. s., podle něhož je k žalobě oprávněn (aktivně legitimován) .

Na ústavní úrovni je pro správní soudnictví klíčovým čl. 36 odst. 2 Listiny, který garantuje právo na ochranu před zásahem do subjektivních práv mocenským aktem státu, tedy aktem vydaným ve veřejnoprávní sféře příslušným orgánem směřujícím vůči jeho adresátům. Podle tohoto článku Pravomoc správních soudů je tak podle citovaného článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (s výjimkou rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod, u nichž žádná zákonná kompetenční výluka možná není). Uvedený článek Listiny tedy připouští možnost výjimek z obecné přezkumné správně soudní pravomoci, přičemž se jedná o uplatnění tzv. tj. zákonem stanoveného výčtu výjimek z přezkoumávání rozhodnutí orgánů veřejné správy soudem připuštěných za předpokladu, že se nejedná o přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.

Meze práva na přístup k soudu v prvé řadě představují tzv. kompetenční výluky, jejichž výčet obsahuje § 70 s. ř. s. Mezi úkony správního orgánu, které jsou ze soudního přezkumu vyloučeny, přitom citované ustanovení v písm. b) řadí také úkony, které sice materiálně jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., avšak jedná se o úkony . V takových případech je podle § 68 písm. e) s. ř. s. žaloba domáhající se přezkumu takového rozhodnutí nepřípustná a bude odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stejně tomu bylo i v předchozí právní úpravě správního soudnictví (do 31. 12. 2002), obsažené v části páté občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně v § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., který vyloučil ze soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů předběžné nebo pořádkové povahy a rozhodnutí, jimiž bylo upraveno vedení správního řízení.

Ústavní soud přitom ve svém nálezu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, publikovaném pod č. 153 ve svazku č. 16 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu^*), zamítl návrh na zrušení § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., v němž byl v rámci tehdejší právní úpravy správního soudnictví [obdobně jako v § 70 písm. b) dnešního s. ř. s.] vyloučen soudní přezkum rozhodnutí předběžné povahy. Podle názoru Ústavního soudu vyloučením soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy není dotčena podstata a smysl základního práva na soudní ochranu zakotveného v čl. 36 Listiny . Nutno poznamenat, že uvedený právní názor nebyl překonán ani pozdější judikaturou Ústavního soudu, kterou sice byla zrušena celá dřívější část pátá o. s. ř., upravující správní soudnictví, avšak ústavněprávní deficity tehdejší úpravy správního soudnictví byly shledány v jiných jeho aspektech než ve vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy.

Otázkou tedy zůstává, zda rozhodnutí vydané podle § 41 správního řádu, o prominutí zmeškání úkonu, je úkonem předběžné povahy, které je samostatně vyloučeno ze soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s.

Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, publikovaném pod č. 886/2006 Sb. NSS, k této otázce vyslovil následující závěr:

Přestože v daném případě není možno striktně vzato hovořit o předběžnosti rozhodnutí v tom smyslu, jak ji Nejvyšší správní soud definoval ve shora citovaném rozhodnutí, tj. jako o rozhodnutí, jímž se zajišťují určité věci nebo osoby či které zatímně fixuje určitý stav, přiklání se zdejší soud k názoru, že i toto rozhodnutí je svou povahou předběžné, a tedy je samostatně ze soudního přezkumu vyloučeno.

Dle Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu rozhodnutím podkladovým, které předběžně upravuje poměry svých adresátů ve smyslu shora uvedeného rozhodnutí ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, a ve vztahu ke konečnému posouzení včasnosti samotného odvolání má tedy charakter rozhodnutí předběžného. Předběžnost je přitom v dané věci nutno vykládat jednak (1) , kdy rozhodnutí o odvolání správní orgán nevydá dříve, než je v řízení postaveno najisto, zda bylo zmeškání úkonu prominuto či nikoli; jednak (2) , kdy výsledek rozhodnutí o prominutí či neprominutí zmeškání úkonu ve své podstatě předurčuje výsledek konečného rozhodnutí o podaném odvolání.

V duchu výše uvedeného v projednávané věci postupoval také odvolací správní orgán, který vyčkal, až rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu (zde lhůty pro podání odvolání) nabude právní moci, a poté ve věci s konečnou platností rozhodl.

Shora uvedené závěry přitom odpovídají také dosavadní judikatuře zdejšího soudu, obsažené např. v rozhodnutí ze dne 18. 3. 2004, čj. 5 A 76/2002-68, publikovaném na www.nssoud.cz, dle něhož: "

Z výše uvedeného tak vyplývá, že byť rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu ve své podstatě předurčuje výsledek konečného rozhodnutí, konečné důsledky představující zásah do právní sféry účastníka správního řízení ve smyslu § 65 s. ř. s. konstituuje až výrok rozhodnutí o zmeškaném úkonu, zde o odvolání. Dříve není najisto postaveno, jaký vliv bude mít ono podkladové a předběžné rozhodnutí na práva a povinnosti dotyčného účastníka řízení. Odepření soudního přezkumu rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu tak v daném případě neznamená odepření přístupu k soudu, který by mohl ve svých důsledcích znamenat odepření spravedlnosti (), ale toliko stanovení časového okamžiku pro přístup k soudu. Na soud se lze totiž v předmětné věci obrátit se správní žalobou vždy proti případným důsledkům rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu. Rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu tak není vyloučeno ze soudní ochrany, neboť jeho přezkumu lze dosáhnout v rámci přezkumu finálního rozhodnutí o podaném odvolání, a účastník řízení není zkrácen na svém právu přístupu k soudu.

Z uvedených důvodů není možno brojit přímo proti rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty jako rozhodnutí podkladovému, ale až proti jeho důsledkům, které jedině mají v posuzované věci právní relevanci. (...)