Vydání 4/2012

Předmětem řízení před cizineckou policií, byla žádost žalobce ze dne 23. 7. 2009 o povolení k přechodnému pobytu na území České republiky. Zákonem č. 427/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a další související zákony, však došlo s účinností od 1. 1. 2011 k přechodu působnosti v oblasti povolení k přechodnému pobytu na území České republiky z Policie České republiky na Ministerstvo vnitra. Navíc podle čl. II bodu 4 zákona č. 427/2010 Sb. řízení o povolení k přechodnému pobytu zahájená do 31. 12. 2010 dokončí Ministerstvo vnitra podle dosavadní právní úpravy. I když byl tedy v žalobě na ochranu před nezákonným zásahem napaden postup správního orgánu učiněný během řízení o povolení k přechodnému pobytu na území České republiky, které bylo zahájeno před účinností zákona č. 427/2010 Sb., je zřejmé, že působnost k jeho vedení přešla ke dni 1. 1. 2011 na Ministerstvo vnitra. Na tuto skutečnost ostatně upozornily také Ministerstvo vnitra v podání ze dne 13. 1. 2011 a cizinecká policie v podání ze dne 16. 2. 2011.

Procesní nástupnictví na straně žalovaného správního orgánu není v řízení podle § 82 a násl. s. ř. s. výslovně upraveno. Podle § 83 s. ř. s. je totiž žalovaným správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl nezákonný zásah, a nikoli také správní orgán, na něhož přešla jeho působnost po provedení zásahu. Z účastenství žalovaného založeného pouze na základě tvrzení žalobce však nelze dovodit, že by v řízení o ochraně před nezákonným zásahem bylo procesní nástupnictví pojmově vyloučeno. Jestliže by totiž po přechodu působnosti zůstal žalovaným i nadále správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl nezákonný zásah, musel by soud podle § 87 odst. 1 s. ř. s. vycházet ze skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem zamítnout, neboť ze strany tohoto správního orgánu by zásah nemohl trvat. V případě, že by soud před přechodem působnosti shledal žalobu důvodnou a podle § 87 odst. 2 s. ř. s. zakázal správnímu orgánu pokračovat v porušování žalobcova práva a případně mu přikázal obnovit stav před zásahem, by pak nebylo možné takový rozsudek vykonat, neboť prostředky k odstranění důsledku nezákonného zásahu by disponoval pouze správní orgán, který příslušnou pravomoc nově nabyl. Obě tyto varianty by ve svém důsledku znamenaly znehodnocení žalobcovy dosavadní procesní aktivity, a tím i porušení jeho ústavně zaručeného práva na soudní ochranu. Z tohoto důvodu je nutné i přes absenci výslovné úpravy procesního nástupnictví v řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu upřednostnit výklad, podle něhož se při přechodu působnosti stává účastníkem tohoto řízení na straně žalovaného správní orgán, na něhož přešla příslušná pravomoc. Zbývá tedy posoudit, podle jakých ustanovení a jakým způsobem k tomuto procesnímu nástupnictví dochází.

V této souvislosti přicházejí v úvahu § 107 či § 107a o. s. ř., které lze podle § 64 s. ř. s. přiměřeně použít i pro řízení ve správním soudnictví. Uvedená ustanovení však upravují problematiku procesního nástupnictví na straně fyzické nebo právnické osoby v případech jejich úmrtí, zániku či vstupu právního nástupce do určitého, přesně vymezeného práva nebo povinnosti (singulární sukcese). Oproti občanskému soudnímu řízení však znění § 33 odst. 2 s. ř. s. přiznává účastenství v řízení ve správním soudnictví také správnímu orgánu, který jinak nemá způsobilost mít práva a povinnosti a nemůže být proto subjektem podle práva hmotného. Toto specifické postavení správního orgánu ve správním soudnictví tak vylučuje aplikaci pravidel o procesním nástupnictví, která jsou zakotvena v § 107 a § 107a o. s. ř. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud po přechodu působnosti z cizinecké policie na Ministerstvo vnitra nemohl podle § 107 odst. 1 věty třetí o. s. ř. rozhodnout usnesením o tom, že v řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu bude na straně žalovaného pokračováno s Ministerstvem vnitra. Rovněž tak nebylo možné za užití § 107a odst. 2 věty první o. s. ř. vyhovět případnému návrhu stěžovatele na to, aby do řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu vstoupilo namísto cizinecké policie Ministerstvo vnitra.

Procesní nástupnictví na straně žalovaného je však výslovně upraveno v § 69 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Toto pravidlo o procesním nástupnictví žalovaného sice není upraveno v obecných ustanoveních o řízení ve správním soudnictví, nýbrž ve zvláštních ustanoveních o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Nicméně § 69 s. ř. s. předvídá případ, který je dané věci nejpodobnější. Jestliže totiž v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. odpovídá procesní nástupce za důsledky případného nezákonného rozhodnutí vydaného jiným správním orgánem, není žádný důvod, aby procesní nástupce v řízení podle § 82 a násl. s. ř. s. nenesl žádnou odpovědnost za důsledky případného nezákonného zásahu, který podle žalobního tvrzení provedl jiný správní orgán. V řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu tedy k procesnímu nástupnictví na straně žalovaného dochází za použití analogie podle § 69 s. ř. s. Na základě tohoto ustanovení se přitom stává žalovaným přímo ze zákona ten správní orgán, na něhož působnost v dané věci přešla, takže o procesním nástupnictví není ani v řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu zapotřebí vydávat žádné usnesení.

Lze tedy shrnout, že v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. je za použití analogie podle § 69 s. ř. s. žalovaným přímo ze zákona také správní orgán, na něhož přešla působnost správního orgánu, který podle žalobního tvrzení nezákonný zásah provedl. V dané věci přešla působnost ke dni 1. 1. 2011 na Ministerstvo vnitra, jak již bylo zmíněno, a proto Nejvyšší správní soud bude nadále jednat s tímto správním orgánem jako s účastníkem řízení na straně žalovaného. (...)

V podání ze dne 2. 7. 2010 stěžovatel výslovně uvedl, že bere žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu zpět a že jsou splněny podmínky pro aplikaci § 47 písm. a) s. ř. s. Zároveň v něm prohlásil, že byl ve smyslu § 62 odst. 4 s. ř. s. postupem nadřízeného cizinecké policie uspokojen, a proto jsou rovněž splněny podmínky pro zastavení řízení podle § 47 písm. b) s. ř. s. Navíc stěžovatel podání ze dne 2. 7. 2010 označil výslovně jako zpětvzetí žaloby a prohlášení o uspokojení navrhovatele. Toto podání tedy obsahuje dva zcela zřetelné projevy vůle spočívající ve zpětvzetí žaloby a sdělení o uspokojení stěžovatele, a proto ho nelze označit za neurčité. Takto by totiž bylo možné nahlížet pouze na podání, které by bylo natolik nejasné, že by z něho nebylo možné seznat, co se v něm sděluje a navrhuje. V daném případě však jde o konkurenci dvou jasně formulovaných procesních úkonů stěžovatele, takže se nemůže jednat o neurčité podání stěžovatele, nýbrž maximálně o vnitřně rozporný projev vůle, který by do odstranění tohoto nedostatku nemohl vyvolat žádné právní účinky. Souběhem zpětvzetí žaloby a prohlášení o uspokojení navrhovatele se však již zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 13. 7. 2010, čj. 3 Ads 148/2008-70, č. 2130/2010 Sb. NSS. V něm rozšířený senát dovodil, že institut uspokojení navrhovatele je „ [...].“ S tímto právním názorem rozšířeného senátu se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje i v nyní projednávané věci a neshledal žádného důvodu se od něj odchýlit. Na základě něj je tedy možné učinit závěr, že dva souběžné projevy vůle stěžovatele obsažené v jeho podání ze dne 2. 7. 2010 nebránily krajskému soudu v zastavení řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, neboť aktivita správního orgánu, která vyústila v prohlášení o uspokojení stěžovatele ve smyslu § 62 odst. 4 s. ř. s., musela ustoupit stěžovatelovu základnímu oprávnění disponovat předmětem řízení a vzít žalobu zpět, které je zakotveno v § 37 odst. 4 a § 47 písm. a) s. ř. s. Krajský soud tedy nepochybil, když řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu zastavil postupem podle § 47 písm. a) s. ř. s. Toto ustanovení vyžaduje, aby soud vzal zpětvzetí návrhu na vědomí bez následného zastavení řízení pouze v případě, šlo-li o společný návrh více osob a tento úkon učinil jen jeden z navrhovatelů. Takto ostatně postupoval i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 2. 2007, čj. 3 As 78/2006-125, na nějž stěžovatel poukázal. Oproti němu však v dané věci podal stěžovatel samostatnou žalobu, takže pokud ji vzal zpět, muselo být toliko podle výslovného pokynu obsaženého v § 47 písm. a) s. ř. s. řízení o ní zastaveno. (...)

Moderačním právem soudu při rozhodování o nákladech řízení se již v minulosti zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. II. ÚS 828/06, č. 26/2007 Sb. ÚS. V něm se uvádí, že „ ,[...] vytvoření prostoru pro účinné vznesení námitek (v kontradiktorním schématu řízení) nejlépe zajistí ochranu základních práv, jež je z hlediska fair procesu prvotním účelem soudního řízení. Institucionálně garantovaná možnost dotčených osob návrhy a námitkami účinně participovat na soudním procesu, patří mezi elementární pravidla soudního řešení sporů‘ [...]. [...] [...] [...].“ Tento právní názor sice byl vysloven ve vztahu k rozhodování o nákladech občanskoprávního řízení, nicméně ho lze plně vztáhnout i na § 60 odst. 7 s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2008, čj. 1 Ans 4/2008-62).

Požadavkům uvedeným v nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 828/06 však krajský soud v dané věci nedostál. Stěžovatel totiž v podání ze dne 2. 7. 2010 uvedl, že k zpětvzetí žaloby došlo pro pozdější chování cizinecké policie, a proto žádá o přiznání náhrady nákladů řízení o žalobě. Podání ze dne 2. 7. 2010 následně zaslal krajský soud cizinecké policii k vyjádření, které bylo sepsáno dne 9. 8. 2010. V něm cizinecká policie uvedla, že na úkony stěžovatele reagovala okamžitě, takže nebyl dán důvod k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Důvod pro přiznání náhrady nákladů stěžovateli tak podle cizinecké policie nebyl dán. Ta zároveň odkázala na § 150 o. s. ř. upravující soudu při rozhodování o nákladech civilního řízení, čímž vyjádřila svůj právní názor, že jsou v dané věci dány důvody zvláštního zřetele hodné, pro které lze výjimečně rozhodnout o nepřiznání náhrady nákladů řízení stěžovateli. Vyjádření cizinecké policie ze dne 9. 8. 2010 zaslal krajský soud stěžovateli toliko na vědomí, aniž jej upozornil, že na základě skutečností v něm uvedených či vlastního úsudku zvažuje postup podle § 60 odst. 7 s. ř. s., na základě něhož by žádnému z účastníků nepřiznal náhradu nákladů řízení, přestože takové právo by jinak žalobci podle § 60 odst. 3 věty druhé s. ř. s. náleželo, neboť vzal žalobu zpět pro pozdější chování cizinecké policie. Dále krajský soud ani neposkytl žádnou lhůtu k replice na toto vyjádření, v důsledku čehož došlo k tomu, že stěžovatel na něj reagoval v podání ze dne 2. 10. 2010, tedy až po vydání napadeného usnesení. V odůvodnění výroku o nákladech řízení navíc krajský soud vycházel z argumentace cizinecké policie, aniž stěžovateli poskytl možnost ji zpochybnit. Tímto postupem tedy krajský soud odňal stěžovateli možnost uplatnit námitky, případně předložit důkazní návrhy vůči zamýšlenému uplatnění moderačního práva podle § 60 odst. 7 s. ř. s., a to za situace, kdy stěžovatel nemohl vůbec předpokládat, že tohoto institutu bude v dané věci využito. V důsledku tohoto pochybení došlo k porušení stěžovatelova ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces, což lze považovat za jinou vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o výroku o nákladech řízení. Proto byl ve vztahu k tomuto výroku naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., i když jej stěžovatel v kasační stížnosti výslovně nezmínil. (...)