Vydání 10/2012

[18] Nepřezkoumatelnost kasační stížností napadeného rozhodnutí je podle § 109 odst. 4 s. ř. s. důvodem, k němuž Nejvyšší správní soud přihlédne i tehdy, jestliže jej stěžovatel neuplatní v kasační stížnosti. Stěžovatel sice v kasační stížnosti namítal nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nesrozumitelnost spočívající v tom, že z napadeného rozsudku nebylo zřejmé, zda krajský soud nepovažoval deliktní jednání žalobkyně za zvlášť závažné či za závažné. Rozhodnutí krajského soudu lze považovat za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost mj. tehdy, je-li jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010, čj. 7 Afs 7/2010-136. Stěžovatelem vytýkaná nepřesnost obsažená v odůvodnění napadeného rozsudku však nemůže v souladu s citovanou judikaturou v žádném případě způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nesrozumitelnost, neboť jej nečiní vnitřně rozporným. Krajský soud ve zmíněné části odůvodnění svého rozsudku uvedl, že porušení zákona o hospodářské soutěži žalobkyní neshledává tak závažným, jak uváděl stěžovatel v napadeném rozhodnutí, a důvody této své argumentace vysvětlil na s. 16 napadeného rozsudku; z popsaného důvodu shledal krajský soud uloženou pokutu nezákonnou. Není pak v tomto ohledu , zda při shrnutí svých závěrů krajský soud na s. 17 konstatoval, že jednání žalobkyně nebylo závažné, zatímco na s. 16 uváděl, že nebylo velmi závažné. Vytýkaná nepřesnost neovlivnila srozumitelnost hodnocení krajského soudu, že deliktní jednání žalobkyně nebylo podle jeho názoru tak závažné, jak uváděl ve svých rozhodnutích stěžovatel. Zmiňovaný nedostatek odůvodnění krajského soudu proto podle Nevyššího správního soudu nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nesrozumitelnost nezpůsobuje.

[19] Z úřední povinnosti nicméně Nejvyšší správní soud vyslovil nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nesrozumitelnost pro jiné pochybení krajského soudu. To spočívá podle zdejšího soudu v tom, že výrok krajského soudu o nezákonnosti uložené sankce (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) nekoresponduje s odůvodněním rozsudku, v němž se krajský soud věnoval kritériím pro moderaci pokuty (§ 78 odst. 2 s. ř. s.). Krajský soud totiž námitku týkající se nezákonnosti výše uložené pokuty přezkoumal z hledisek vymezených v § 78 odst. 2 s. ř. s. bez návrhu žalobkyně na moderaci sankce či na upuštění od potrestání a nepřípustným způsobem nahradil správní uvážení stěžovatelky o výši uložené sankce, nicméně výrok napadeného rozhodnutí postupu podle § 78 odst. 2 s. ř. s. neodpovídá. Za rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost je v souladu s konstantní judikaturou zdejšího soudu považováno „“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS). Shledá-li soud při posuzování zákonnosti uložené sankce podle § 78 odst. 1 s. ř. s. důvodnou žalobní námitku o nezákonnosti výše uložené pokuty, ve výroku svého rozsudku zruší napadené rozhodnutí správního orgánu pro nezákonnost a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Naopak posuzuje-li soud návrh žalobce na moderaci výše uložené pokuty a dospěje k závěru, že uložená sankce je zjevně nepřiměřená, rozhodne výrokem o snížení uložené sankce, případně upustí od potrestání. Takto jsou soudním řádem správním v § 78 nastaveny mantinely soudního přezkumu rozhodnutí, jímž byl uložen trest za správní delikt. V těchto intencích nicméně krajský soud v projednávané věci nepostupoval. Krajský soud prvým výrokem napadeného rozsudku zrušil rozhodnutí předsedy stěžovatele pro nezákonnost (a věc mu vrátil k dalšímu řízení), nicméně v odůvodnění se zabýval zákonnými kritérii vymezenými v § 78 odst. 2 s. ř. s. a aplikoval tato kritéria i při posuzování zákonnosti sankce, čímž se výrok krajského soudu dostal do rozporu s odůvodněním napadeného rozsudku. (...)

[21] Krajský soud v napadeném rozsudku ve vztahu k námitce týkající se nezákonnosti výše uložené sankce předně podotkl, že žalobkyně neuplatnila návrh na moderaci, a soud se tedy nemohl zabývat snížením pokuty ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s.; výši uložené sankce přezkoumával krajský soud tedy pouze z hlediska zákonnosti. Dále uvedl, že „“ Krajský soud zdůraznil, že v posuzovaném případě bylo nutné zohlednit kromě obecné závažnosti cenových dohod i konkrétní závažnost porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť v daném případě šlo o případ téměř hraniční. Při posuzování závažnosti předmětné cenové dohody měl žalovaný podle krajského soudu zohlednit zanedbatelný podíl žalobkyně na relevantním trhu, počet členů žalobkyně a jejich zaměření, možnost ovlivnění hospodářské soutěže, množství distribuovaných publikací nebo závaznost cenové dohody. Přihlédnuto mělo být i k příjmům a celkovému hospodaření žalobkyně. Na základě uvedených skutečností krajský soud dospěl k závěru, že se nejednalo o závažné porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže, proto uzavřel, že výši pokuty odpovídající přibližně polovině ročních příjmů žalobkyně nelze považovat za přiměřenou.

[22] Z § 78 odst. 1 s. ř. s. plyne, že „[j]e-li .“ Podle druhého odstavce § 78 s. ř. s. „[r]“

[23] Nutno předeslat, že ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního práva) správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž se soud musí při posuzování správní věci k žalobní námitce zabývat, je oblast správní diskrece soudní kontrole prakticky uzavřena. Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich nebo volné uvážení zneužil. Není však v pravomoci správního soudu, aby vstoupil do role správního orgánu a položil na místo správního uvážení soudcovské uvážení a sám rozhodl, jaká pokuta by měla být uložena. To by mohl soud učinit podle § 78 odst. 2 s. ř. s. jen na návrh žalobce, pokud by dospěl k závěru, že pokuta byla správním orgánem uložena ve zjevně nepřiměřené výši (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, čj. 6 A 96/2000-62, č. 225/2004 Sb. NSS).

[24] Užitím moderačního práva soud nahrazuje správní uvážení správního orgánu; takový zásah je však zásahem dovoleným, umožněným soudu § 78 odst. 2 s. ř. s. Soud se v takovém případě chová obdobně jako správní orgán: pro případy moderace je nadán vlastním uvážením, a může tak zasáhnout do výše trestu, jako by jej sám uděloval. Tím, že trest sníží nebo od něj upustí, nezpochybňuje závěr správního orgánu o tom, že žalobce porušil zákon a dopustil se správního deliktu, nýbrž vykonává svou zvláštní zákonnou pravomoc, která mu náleží stejně jako pravomoc rušit správní rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, čj. 1 As 30/2004-82). soudu má však místo pouze tam, kde je postih za spáchaný správní delikt zjevně nepřiměřený (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2004, čj. 10 Ca 250/2003-48, č. 560/2005 Sb. NSS).

[25] Ukládání trestu je tedy založeno na dvou základních principech – principu zákonnosti trestu a individualizace trestu. Uložení pokuty v mezích zákonných podmínek je součástí posouzení zákonnosti přezkoumávaného správního rozhodnutí (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Z předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá závěr, že správní orgán se při ukládání trestu (tj. v tomto případě pokuty) musí výslovně zabývat všemi kritérii, která zákon stanovuje. V případě, že některé z kritérií stanovených zákonem není pro posouzení věci , má správní orgán povinnost se s takovým kritériem alespoň stručně vypořádat a odůvodnit jeho nepodstatnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2007, čj. 8 As 17/2006-78). Soudní řád správní ovšem i za situace, kdy správní orgán zákonné meze nepřekročil a výši pokuty řádně zdůvodnil, dává soudu zvláštní oprávnění moderovat výši pokuty (§ 78 odst. 2 s. ř. s.). V rámci moderačního práva soud zkoumá, zda nedošlo k excesu při individualizaci trestu, tedy zda a jak bylo přihlédnuto ke všem specifikům konkrétního případu a zda byl v rámci zákonné trestní sankce vybrán pro pachatele takový druh trestu a v té výměře, která splní účel trestu a není zjevně nepřiměřená. Mezi hlediska individualizace trestu v dané věci patří zejména závažnost správního deliktu, význam chráněného zájmu, který byl správním deliktem dotčen, způsob spáchání správního deliktu, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán. Při posuzování konkrétní závažnosti správního deliktu není hlavním kritériem skutková podstata deliktu, nýbrž především intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2010, čj. 7 As 71/2010-97, č. 2209/2011 Sb. NSS).

[26] V posuzovaném případě byl krajský soud oprávněn hodnotit námitku žalobkyně týkající se nepřiměřenosti výše uložené sankce pouze z hlediska zákonnosti. Z judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že při posuzování zákonnosti uložené sankce správní soud k žalobní námitce přezkoumá, zda správní orgán při stanovení výše sankce zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil, ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidační [srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008-133, č. 2092/2010 Sb. NSS, nebo nálezy Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 105/2002 Sb. ÚS, č. 405/2002 Sb., nebo ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, č. 36/2004 Sb. ÚS, č. 299/2004 Sb. Při hodnocení zákonnosti uložené sankce správními soudy není dán soudu prostor pro změnu a nahrazení správního uvážení uvážením soudním, tedy ani prostor pro hodnocení prosté přiměřenosti uložené sankce. Přiměřenost by při posuzování zákonnosti uložené sankce měla význam jedině tehdy, pokud by se správní orgán dopustil některé výše popsané nezákonnosti, v jejímž důsledku by výše uložené sankce neobstála, a byla by takříkajíc nepřiměřená okolnostem projednávaného případu. Používání výrazu „“ v této souvislosti je však do jisté míry nepřesné, neboť soudní řád správní umožňuje správnímu soudu zohlednit hledisko přiměřenosti jen v rámci posuzování individualizace trestu, tj. v situaci, kdy je správní soud podle § 78 odst. 2 s. ř. s. na návrh žalobce nadán pravomocí nahradit správní uvážení a výši uložené sankce moderovat a zároveň je správním orgánem uložená sankce zjevně nepřiměřená. Ani v takovém případě ale pro zásah do správního uvážení soudem nepostačí běžná nepřiměřenost, ale je nutné, aby nepřiměřenost dosáhla kvalitativně vyšší míry a byla .

[27] Krajský soud v napadeném rozsudku ve vztahu k žalobní námitce týkající se nepřiměřenosti výše uložené sankce konstatoval, že správní orgán při stanovení výše sankce postupoval nezákonně a nepřiměřeně, neboť podle krajského soudu nebylo možné hodnotit deliktní jednání žalobkyně jako velmi závažné. Tímto závěrem však krajský soud přestoupil mantinely vytyčené § 78 s. ř. s., neboť nezákonnost rozhodnutí dovodil „“ ze svého názoru o nepřiměřenosti výše uložené sankce. Vlastní hodnocení kritérií ovlivňujících výši pokuty však bylo krajskému soudu z výše vysvětlených příčin zapovězeno (žalobkyně totiž neuplatnila návrh na moderaci trestu, který by krajskému soudu takový průlom do správního uvážení žalovaného o výši sankce umožnil). Tímto postupem se krajský soud dostal do rozporu se zákonem, neboť nahradil hodnocení správního orgánu v předmětné věci svou vlastní úvahou a posuzoval kritéria mající význam pro moderaci sankce, aniž by k tomu byl oprávněn; žalobkyně totiž návrh na moderaci pokuty podle § 78 odst. 2 s. ř. s. neuplatnila.

[28] Hodnocení konkrétních skutkových okolností projednávaného případu a uložení přiměřeného trestu je součástí správního uvážení, do něhož správní soud není oprávněn v rámci soudního přezkumu aktivně zasahovat. Jak již bylo shora popsáno, případný zásah soudu do volného správního uvážení podle § 78 odst. 2 s. ř. s. a zmírnění uložené sankce je výjimečný; nastává pouze v případě, že žalobce takový postup navrhne a současně výše uložené pokuty výrazně vybočuje z hlediska přiměřenosti, tedy je zjevně nepřiměřená. V projednávané věci nicméně krajský soud popsaný sebeomezující postup minimalizující zásahy soudu do správního uvážení nerespektoval a činil moderační úvahy, přestože nebyl oprávněn k moderaci uložené sankce, což ostatně sám v napadeném rozsudku výslovně konstatoval. Tím, že krajský soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost, nicméně v odůvodnění svého rozsudku v rámci posuzování zákonnosti uložené sankce (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) v podstatě nahradil úvahu správního orgánu o závažnosti deliktního jednání úvahou vlastní (tj. materiálně postupoval podle § 78 odst. 2 s. ř. s.), rozchází se výrok napadeného rozsudku s jeho odůvodněním (blíže srov. bod [19] shora) a tato vada má v souladu se shora citovanou judikaturou (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ads 58/2003-75) za následek nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nesrozumitelnost.

[29] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že prostor pro zohlednění přiměřenosti ukládané sankce při hodnocení zákonnosti uložené pokuty (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) by byl dán pouze tehdy, pokud by vytýkaná nepřiměřenost měla kvalitu nezákonnosti, tj. v případě, že by správní orgán vybočil ze zákonných mantinelů při ukládání pokuty, jeho hodnocení kritérií pro uložení pokuty by postrádalo logiku, správní orgán by nevzal do úvahy všechna zákonná kritéria, uložená pokuta by byla likvidační apod.

[30] Kasační námitkou stěžovatelky o nesprávném posouzení přiměřenosti uložené sankce se Nejvyšší správní soud nemohl věcně zabývat, neboť shledal rozsudek krajského soudu v této části nepřezkoumatelným. V novém řízení bude na krajském soudu, aby opětovně posoudil výši uložené sankce z hlediska zákonnosti ve shora naznačených mantinelech. V případě, že by žalobkyně dodatečně uplatnila návrh na moderaci sankce podle § 78 odst. 2 s. ř. s. [což je podle judikatury zdejšího soudu možné, neboť návrh na moderaci sankce nepodléhá koncentraci ve smyslu § 71 odst. 2 s. ř. s., je-li založen na žalobních bodech uplatněných v zákonné dvouměsíční lhůtě (srov. shora citovaný rozsudek čj. 1 As 30/2004-82)], musel by se krajský soud před přistoupením k moderaci uložené pokuty nejprve vypořádat s otázkou, zda uložená sankce je zjevně nepřiměřená. Jak správně poznamenával stěžovatel, bylo by v takovém případě namístě nutné zohlednit i dosavadní judikaturu zdejšího soudu, podle níž „zjevně nepřiměřenou‘ [...] “ (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 A 96/2000-62).

[31] Zdejší soud se blíže nevyjadřoval ani k argumentaci žalobkyně o nesprávném posouzení zákonnosti vytýkaného jednání krajským soudem, byl-li napadený rozsudek shledán nepřezkoumatelným. Ostatně závěry krajského soudu o nezákonnosti vytýkaného jednání žalobkyně nebyly ani kasační stížností žalovaného zpochybněny.