Vydání 2/2024

[21] Nejvyšší správní soud nejprve obsáhle posoudil souladnost na věc použitelné úpravy odvolávání člena Rady ERÚ s právem EU (část ), dále se pak stručně vyjádřil ke kritice, že druhý rozsudek městského soudu byl nepředvídatelný, neboť soud překvapivě zaujal odlišný právní názor než v rozsudku prvním (). V další části se pak Nejvyšší správní soud věnoval nejrůznějším procesní otázkám použití utajovaných informací soudem i vládou (). Nakonec Nejvyšší správní soud posoudil odůvodněnost odvolání stěžovatele, a to s ohledem na použití utajovaných informací i nad rámec kasačních bodů ().

[22] Nejvyšší správní soud se nevyjadřuje k polemice ohledně členství stěžovatele v ČSSD. Rozhodnutí vlády touto skutečností neargumentuje (a nic takového není ani v utajovaných dokumentech), proto není třeba ani řešit otázku, zda snad stěžovateli nezaniklo členství v Radě ERÚ z důvodu členství v politické straně. Žádné důkazy k této otázce nemusel provádět ani městský soud a nemusí je provádět ani Nejvyšší správní soud.

[23] Stejně tak Nejvyšší správní soud nebude řešit ani stěžovatelovu výtku, že snad ERÚ znal obsah utajovaných informací – na rozdíl od stěžovatele Nejvyšší správní soud nevidí ve vyjádřeních ERÚ žádný náznak, že by snad ERÚ měl nějaký nezákonný přístup k utajovaným informacím.

[24] Stěžovatel obsáhle polemizuje se závěrem městského soudu, že v rozhodné době platná úprava odvolání člena Rady ERÚ byla v souladu s právem EU.

[25] Nejvyšší správní soud již v prvním rozsudku v této věci vysvětlil podstatu nezávislosti ERÚ, vyvěrající z práva EU, a současnou úpravu vedení ERÚ kolektivním orgánem (Radou), která od roku 2017 nahradila dřívější vedení monokratické (body 26 až 33 rozsudku čj. 10 As 391/2020-65).

[26] Pro nynější věc jsou pak důležité závěry Nejvyššího správního soudu k možnosti odvolat členy kolektivního či monokratického orgánu, jak je stanoví právo EU. Nejvyšší správní soud vysvětlil, že právo EU především chrání nezávislost regulačního orgánu v oblasti vnitřního trhu s elektřinou a zemním plynem. V současné době jde především o směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/944 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem. Podle bodu 80 odůvodnění směrnice 2019/944 regulační orgány v oblasti trhu s elektřinou by měly být .

[27] Podle čl. 57 odst. 5 směrnice 2019/944 za účelem ochrany nezávislosti regulačních orgánů členské státy mj. zajistí, aby […] […] . Členské státy musí také zajistit . Členy rady . Podobná pravidla směřující k nezávislosti regulačního orgánu a ochraně výkonu funkce člena rady po dobu jeho mandátu má i směrnice 2009/73/ES (podle čl. 39 odst. 5 členy rady ). (rozsudek čj. 10 As 391/2020-65, bod 29)

[28] Směrnice 2019/944 v roce 2019 ještě neplatila. V době odvolání stěžovatele byla platná směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (tuto směrnici od roku 2021 nahradila právě směrnice 2019/944), která obsahovala podobná pravidla o nezávislosti regulačního orgánu (srov. např. bod 34 odůvodnění směrnice nebo čl. 35 odst. 5 směrnice 2009/72, podle něhož členy představenstva nebo nejvyššího vedení regulačního orgánu ).

[29] Nejvyšší správní soud nicméně v prvním rozsudku neustal na těchto závěrech, které vychází z práva EU. Současně totiž vysvětlil, že právě ERÚ je v českém právu oním regulačním orgánem, o kterém hovoří shora citované směrnice. Rada, která je v čele ERÚ, má pět členů, jeden z nich je předsedou Rady. Předseda řídí činnost Rady, v jeho nepřítomnosti řídí její činnost jím pověřený člen Rady. Z § 17b odst. 10 a 14 energetického zákona plyne, že Rada ERÚ je vedoucím kolektivním správním orgánem s rozhodovací pravomocí ve správním řízení. Mezi vládou a členem Rady ERÚ není pracovněprávní vztah. Vláda členy Rady ERÚ neřídí a řídit nesmí. Nesmí ani jakkoli jinak ovlivňovat jejich činnost. Důležité ale je též to, že energetický zákon v § 17b určuje délku funkčního období člena Rady ERÚ, upravuje obsazování na základě jmenování, stanoví neslučitelnost funkce s jinými tam uvedenými veřejnými funkcemi a výdělečnými činnostmi, to vše za účelem zajištění nezávislosti a nestrannosti výkonu funkce (rozsudek čj. 10 As 391/2020-65, bod 31).

[30] V době odvolání stěžovatele vládou v červenci 2019 platila úprava § 17b odst. 7 energetického zákona, podle níž . V této podobě byla tato úprava platná až do konce roku 2021.

[31] Stěžovatel zpochybňuje dostatečnost úpravy odvolání pro hrubé nebo opakované méně závažné porušení povinností člena Rady ERÚ. Nejvyšší správní soud ve svém prvním rozsudku k tehdy ještě platné úpravě v § 17b odst. 7 energetického zákona vysvětlil, že odvolání podle § 17b odst. 7 energetického zákona je založeno na podmínkách pevně stanovených zákonem (ve smyslu v bodě [46] níže citovaného rozsudku Soudního dvora). Podle Nejvyššího správního soudu ani nevadí, že šlo o kombinaci správního uvážení a neurčitých právních pojmů. Procedura odvolání člena Rady chrání nejen veřejné subjektivní právo člena Rady ERÚ, ale též nezávislost úřadu samotného (rozsudek čj. 10 As 391/2020-65, body 32 a 33).

[32] Nejvyšší správní soud se tedy již vyslovil k souladnosti nynější české zákonné úpravy s požadavky práva EU, především uvedl, že na věc použitelná úprava splňuje požadavky práva EU, jak je vysvětlil Soudní dvůr (více k tomu pasáž citovanou v bodě [46] níže). Nabízí se tedy celou argumentaci stěžovatele odmítnout pro nepřípustnost [§ 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. V daném kontextu by to však bylo nejen nespravedlivé, ale především by to připravilo stěžovatele o možnost účinného přezkumu souladu českého zákona s právem EU. V kasační stížnosti proti prvnímu rozsudku se totiž stěžovatelova argumentace soustředila na otázku, zda je akt vlády rozhodnutím, či zásahem. V situaci, kdy městský soud žalobu odmítl, proto kasační stížnost podaná stěžovatelem podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. dost těžko mohla zpochybnit soulad zákona s právem EU. Stěžovateli šlo v prvém řízení před Nejvyšším správním soudem především o to, aby se vůbec domohl meritorního přezkumu své žaloby. Proto se Nejvyšší správní soud podrobně vyjádří též k argumentaci stěžovatele o nesouladu úpravy s právem EU.

[33] Nejvyšší správní soud předně souhlasí se stěžovatelem v tom, že úprava platná do konce roku 2021 mohla být konkrétnější. Ostatně od 1. 1. 2022 platí po novele č. 362/2021 Sb. úprava podrobnější. Tato úprava odstranila též správní uvážení vlády a dala tak vládě povinnost člena Rady odvolat, nastanou-li podmínky uvedené v hypotéze této normy. Podle § 17b odst. 7 energetického zákona ve znění účinném od 1. 1. 2022 platí, že

•

[tj. zákaz ; dále je v odstavci 6 zákaz ]

nebo jedná v rozporu s § 17 odst. 3,

[Při výkonu působnosti postupuje Energetický regulační úřad nezávisle a řídí se pouze zákony a ostatními právní- mi předpisy. Energetický regulační úřad nesmí při výkonu své působnosti přijímat ani vyžadovat pokyny od prezidenta republiky, Parlamentu České republiky, vlády ani od jakéhokoliv jiného orgánu výkonné moci nebo fyzické nebo právnické osoby. Energetický regulační úřad postupuje tak, aby byla zajištěna transparentnost a předvídatelnost výkonu jeho pravomocí.],

nebo pokud nevykonává svou funkci po dobu delší než 6 měsíců.

[34] Od 27. 6. 2022 novela č. 176/2022 Sb. doplnila do § 17b odst. 7 energetického zákona ještě další možnost pro odvolání, totiž situaci, kdy člen Rady .

[35] Stěžovatel má rovněž pravdu, že Komise vyslovila pochybnosti o bezvadnosti české úpravy před rokem 2022, co se týče formulace podmínek pro odvolání člena Rady z funkce. Toho si byl ostatně vědom též zákonodárce, který od 1. 1. 2022 novelizoval § 17b odst. 7 energetického zákona. Dle důvodové zprávy k novele č. 362/2021 Sb. návrh zákona reagoval na výtky Komise, která kritizovala „“ (s. 35 důvodové zprávy). Ve zvláštní části důvodové zprávy předkladatel zákona dále vysvětlil, že k posílení právní jistoty stanoví nově povinnost vlády člena Rady ERÚ odvolat, nastanou-li k tomu stanovené podmínky – na rozdíl od úpravy před rokem 2022, která dávala v tomto ohledu vládě správní uvážení (s. 48 tamtéž).

[36] Podle Nejvyššího správního však veškeré pochybnosti ohledně souladu právní úpravy před rokem 2022 s právem EU nemají žádný vliv na nynější případ. Výtky Komise směřovaly především vůči pravomoci vlády odvolat člena Rady ERÚ pro opakované méně závažné porušení jeho povinností – v případě stěžovatele se však o žádné méně závažné porušení povinností nejedná. Naopak, jeho pochybení nesporně spadají pod kategorii hrubého porušení povinností (viz část dále). Pro nynější kauzu proto není jakkoli významné, aby se Nejvyšší správní soud dotazoval předběžnou otázkou podanou k Soudnímu dvoru, zda bylo v rozporu s právem EU, pokud vláda do konce roku 2021 mohla odvolat člena Rady ERÚ též z důvodu opakovaného méně závažného porušení jeho povinností.

[37] Odvolání stěžovatele z důvodu jeho povinností nemohlo být ani v rozporu s právem EU. Protože požadavky práva EU byly shodné ve všech shora uváděných směrnicích, vezme Nejvyšší správní soud za příklad čl. 35 odst. 5 směrnice 2009/72/ES, který umožňoval odvolat členy vedení regulačního orgánu (shodně čl. 39 odst. 5 směrnice 2009/73/ES, shodně dnes čl. 57 odst. 5 směrnice 2019/944).

[38] Zákonný pojem povinností člena Rady ERÚ je nutno vykládat v souladu s právem EU. Je nepochybné, že ve stěžovatelově případě byly dány dokonce hned obě podmínky alternativně stanovené v čl. 35 odst. 5 směrnice 2009/72/ES. Stěžovatel tedy a současně se .

[39] Především, již z písemného odůvodnění rozhodnutí vlády plyne, že stěžovatel neplnil podmínky čl. 35 odst. 4 směrnice 2009/72/ES, jmenovitě porušil povinnost jednat nezávisle na jakémkoli tržním zájmu a porušil zákaz při plnění svých regulačních úkolů vyhledávat či přijímat přímé pokyny od soukromoprávního subjektu.

[40] Současně se některými jednáními (například zásahy do probíhajícího správního řízení a pozměňování správního spisu, které mělo tyto zásahy skrýt) rovněž dopustil pochybení podle vnitrostátního práva.

[41] Co se týče výkladu ve smyslu čl. 35 odst. 5 směrnice 2009/72/ES, Nejvyšší správní soud nemá městskému soudu co vytknout. Rozhodně nelze souhlasit se stěžovatelem, že by snad právo EU vyžadovalo, že toto pochybení má mít charakter deliktu podle vnitrostátního práva. Ničemu takovému nenasvědčuje ani české znění směrnice, ani její další jazykové verze. Městský soud v tomto ohledu zohlednil anglické znění směrnice () a ukázal, že podstatou tohoto ustanovení je zjištění protiprávního jednání podle vnitrostátního práva, nikoli spáchání trestného činu či jiného (svou povahou veřejnoprávního) deliktu (čemuž by odpovídaly anglické termíny jako , , apod.). Nejvyšší správní soud souhlasí, že termín určitě neodpovídá (veřejnoprávnímu) deliktu či přestupku.

[42] Lze dodat, že stejnému výkladu odpovídají též další jazykové verze. Například německý termín rozhodně neodpovídá trestněprávnímu či jinému veřejnoprávnímu deliktu; jím se obecně označuje chybné či nesprávné chování. Rovněž francouzské či polské znění vyznívá jednoznačně v neprospěch stěžovatelovy argumentace, srov. k tomu polský termín či francouzský , které poměrně přesně odpovídají českému (německy ; polsky ; francouzsky apod.).

[43] K aktivaci § 17b odst. 7 energetického zákona tedy nebylo třeba, aby byl stěžovatel uznán vinným spácháním veřejnoprávního deliktu podle českého práva. Není ani pravda, že městský soud nahradil jasný text české směrnice (odlišně vyznívajícím) textem anglickým, jak tvrdí stěžovatel. Anglickou jazykovou verzi použil soud jen na podporu jasného výkladu verze české, stejně jako Nejvyšší správní soud nyní přihlédl též k verzi německé, polské a francouzské.

[44] Nejvyšší správní soud samozřejmě souhlasí, že (slovy směrnice) nemohlo být porušení jakékoli právní povinnosti, ale jen porušení povinností stěžovatele jako člena Rady ERÚ, jak stanovil v roce 2019 energetický zákon. Prostým nahlédnutím do energetického zákona je proto zjevné, že důvody pro odvolání dle znění zákona do konce roku 2021 nemohly být vykládány zásadně odlišně od důvodů, jak je vymezuje dnešní (přesnější) znění zákona. V tomto smyslu měly vlastně obě novelizace energetického zákona v roce 2022 funkci , na podstatě pravomoci odvolat člena Rady ERÚ nic neměnily (krom již výše zmíněného zrušení správního uvážení vlády).

[45] Současně rovněž dnešní znění zákona (počínaje 1. 1. 2022 s doplněním od 27. 6. 2022, viz body [33] a [34] shora) dokazuje, že i podstatně detailnější úprava opět vyvolá podobné výkladové otázky jako úprava podstatně stručnější před rokem 2022. Například důvod odvolání člena Rady ERÚ spočívající v tom, že jednal v rozporu s § 17 odst. 3 energetického zákona, jistě nelze vykládat doslovně tak, že člen Rady ERÚ při výkonu působnosti Rady porušil jakoukoli právní povinnost (bez ohledu na její závažnost), resp. že se dopustil jednání ohrožujícího předvídatelnost výkonu pravomocí Rady ERÚ (bez ohledu na závažnost takovéhoto jednání). A jistě to nebude ani jakékoli jednání „narušující řádný výkon pravomocí“ ERÚ.

[46] Co se týče judikatury k vykládané problematice, lze na prvém místě odkázat na rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2020, , C-378/19. Unijní pravidla o jmenování a odvolání členů vedení regulačního orgánu směřují k ochraně nezávislosti tohoto orgánu, jakým je i český ERÚ. Podle Soudního dvora se nezávislostí regulačního orgánu rozumí „“ (bod 32). Právo EU nezakazuje, aby vláda členského státu jmenovala a odvolávala předsedu národního regulačního orgánu. Tato pravomoc jmenovat a odvolávat musí být nicméně vykonávána tak, aby byla zaručena nezávislost tohoto orgánu (tamtéž, body 39 a 40), musí být „“ (tamtéž, bod 35, viz shodně rozsudek čj. 10 As 391/2020-65, bod 30). Nejvyšší správní soud již v předchozím rozsudku vysvětlil, že odvolání podle § 17b odst. 7 energetického zákona ve znění účinném do konce roku 2021 bylo založeno na takovýchto podmínkách pevně stanovených zákonem (srov. bod [31] shora).

[47] Soudní dvůr tak již vysvětlil, že unijní právo (konkrétně Soudním dvorem analyzovaný čl. 35 odst. 4 a 5 směrnice 2009/72/ES) nebrání právním předpisům členského státu, podle kterých má vláda tohoto státu pravomoc jmenovat a odvolat předsedu národního regulačního orgánu. Nejvyšší správní soud nepochybuje, že podobné závěry nutno v logice rozhodnutí Soudního dvora vztáhnout též na členy kolektivního vedení národního regulačního orgánu, jakým je ERÚ. Důležité je, jak říká Soudní dvůr, aby byly splněny všechny požadavky stanovené v ustanoveních práva členského státu, což však přísluší ověřit příslušnému soudu členského státu (rozsudek ve věci , bod 46).

[48] Nelze akceptovat ani kritiku stěžovatele, že je nepřijatelné, aby se odvolání dělo aktem vlády, mimo správní řízení apod. I k této otázce se již Soudní dvůr vyslovil. Unijní právo neupřesňuje orgán nebo orgány členských států, které by měly být pověřeny jmenováním a odvoláváním členů rady nebo nejvyššího vedení národního regulačního orgánu. Členské státy mají široký prostor pro uvážení, co se týče volby způsobů a prostředků určených k provedení směrnic, požívají institucionální autonomie v rámci organizace a uspořádání svých regulačních orgánů, která musí být nicméně vykonávána při plném dodržování cílů a plnění povinností stanovených v této směrnici (rozsudek ve věci , body 36 až 38).

[49] Je pravda, že vláda nepřijímá rozhodnutí o odvolání člena Rady ERÚ ve správním řízení. Pokud by však tomu mělo být jinak, bylo by to v rozporu s účelem práva EU. Ze shora citovaných směrnic vyplývá, že je třeba chránit nezávislost regulačního orgánu i práva jeho členů. Tyto hodnoty se mohou někdy dostat do konfliktu. Jsou-li ve vedení regulačního orgánu osoby, které narušují jeho nezávislost a nestrannost tím, že straní určitým regulovaným subjektům, k zachování nezávislosti regulátora je třeba urychlené odstranění takových osob z vedení. Pokud by se o tom mělo vést několikaměsíční či dokonce několikaleté správní řízení, ohrozilo by to efektivitu regulace vnitřního trhu s elektřinou a zemním plynem. Ochranu odvolaným osobám proti možným nezákonnostem či svévoli vlády (která by potenciálně rovněž mohla ohrozit nezávislost regulačního orgánu) garantuje soudní přezkum rozhodnutí vlády o odvolání člena Rady ERÚ. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že soudní přezkum bude do budoucna podstatně rychlejší než ve stěžovatelově případě, kde bylo zdržení dáno především tápáním, jakou povahu má vlastně akt vlády o odvolání člena Rady ERÚ.

[50] Nejvyšší správní soud tedy tuto část rozsudku shrnuje tak, že právní úprava odvolání člena Rady ERÚ byla i ve verzi před rokem 2022 souladná s právem EU, to přinejmenším tam, kde zákon vyžadoval hrubé porušení povinností stěžovatele jako člena Rady ERÚ. V tomto je otázka výkladu práva EU jasná a Nejvyšší správní soud nevidí důvody k položení předběžné otázky, jak se jí domáhá stěžovatel.

[51] K otázce povinnosti položit předběžnou otázku vysvětlil Soudní dvůr: „“, která by soud nutila podat předběžnou otázku (rozsudek velkého senátu ze dne 6. 10. 2021, , C-561/19, bod 48). Otázka, zda snad mohla být s právem EU neslučitelná část § 17b odst. 7 energetického zákona, kterou vláda při odvolání stěžovatele nepoužila (opakované méně závažné porušení povinností), nemá pro nynější věc význam.

[52] Stěžovatel kritizuje městský soud za to, že jeho postup byl nepředvídatelný a překvapivý, neboť v prvém rozsudku žalobě vyhověl, ve stejné skutkové situaci však nyní žalobu v pořadí druhým rozsudkem zamítl.

[53] Nejvyšší správní soud nemůže se stěžovatelem souhlasit. Městský soud totiž v prvním rozsudku, kterým žalobě vyhověl, uvedl, že pokud by všechny utajované informace „.“ (rozsudek městského soudu čj. 6 A 151/2019-181, bod 51)

[54] Důvodem, proč městský soud zrušil rozhodnutí vlády, bylo, že nemohl ověřit věrohodnost utajovaných informací. Z obsahu utajovaných dokumentů totiž soud nemohl zjistit, jakým způsobem byly informace získány (bod 54 tamtéž, srov. obecně body 53 až 55 a bod 58 tamtéž).

[55] V nyní přezkoumávaném rozsudku, kterým žalobu zamítl, soud založil změnu svého právního názoru na utajovaných informacích, které vláda nově městskému soudu předložila. Z těchto utajovaných dokumentů soud dovodil, že závažná fakta, z nichž vláda při odvolání stěžovatele vycházela, obsahují také vysvětlení, proč je zpravodajská služba považuje za věrohodné. Dokumenty nyní předložené soudu totiž „“ (bod 66 napadeného rozsudku)

[56] Změna právního názoru městského soudu je tedy opodstatněna nově předloženým dokumentem BIS (viz bod 64 napadeného rozsudku). Otázkou, zda mohl soud k tomuto dokumentu přihlédnout, se bude Nejvyšší správní soud zabývat v další části tohoto rozsudku.

[57] V další sérii argumentů stěžovatel zpochybňuje použití nově dodaného dokumentu BIS městským soudem. Předkládá k tomu několikero důvodů, proč soud či vláda pochybily.

(i.) K tomu, zda vláda dodala novou utajovanou informaci pozdě

[58] V první námitce stěžovatel tvrdí, že vláda dodala nový dokument BIS dlouho po uplynutí koncentrační lhůty. Jak ale správně uvádí ERÚ, princip koncentrace řízení na tento problém nedopadá. Koncentrace argumentů je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu upravena v § 71 odst. 2 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení žalobce . Toto ustanovení tedy omezuje právo žalobce kdykoli během řízení rozhojňovat žalobní body. Nedopadá však na žalovaný správní orgán a jeho obranu. To ani není třeba, protože tam obecně dopadá pravidlo, podle něhož správní orgán nedostatky v odůvodnění svého rozhodnutí nemůže napravovat až ve vyjádřeních podaných v průběhu soudního řízení (rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003-58, a na něj navazující konstantní ).

[59] Nynější věc je specifická, protože vláda vyšla ve svém rozhodnutí kompletně z obsahu utajovaných informací zpravodajské služby. Proto i odůvodnění je strohé. Současně v předchozím řízení nedodala vláda městskému soudu veškeré utajované informace, které byly k dispozici. Jak již Nejvyšší správní soud vysvětlil, nový – a pro nový rozsudek soudu klíčový dokument – dodala vláda teprve v tomto řízení.

[60] Dodává-li vláda správnímu soudu utajované informace takříkajíc „po kouskách“, je to především její chyba. Ohrožuje tím své vlastní rozhodnutí, pokud soudu nebudou dodané utajované informace stačit.

[61] Je pravda, že městský soud v předchozím řízení neuvědomil vládu, že předložené utajované informace nepostačí, neboť z nich (dle mínění soudu) neplyne jejich hodnověrnost. V nynějším řízení však vládu o tomto problému uvědomil (viz bod 63 napadeného rozsudku, kde soud vysvětluje, že doposavad předložené informace ani „“, proto si soud vyžádal od vlády „“). Z judikatury přitom plyne vhodnost takového postupu správních soudů (srov. nedávný rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2023, čj. 1 Azs 87/2023-32, č. 4518/2023 Sb. NSS).

(ii.) K tomu, zda soud porušil § 77 s. ř. s. a § 75 odst. 1 s. ř. s.

[62] V další námitce stěžovatel říká, že ho měl městský soud informovat o tom, že spis byl doplněn o nový dokument a že „“. Soud prý dokazoval v rozporu s § 77 s. ř. s., nový dokument soud nemohl vyloučit z nahlížení.

[63] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující. Obecně samozřejmě platí, že (§ 77 odst. 1 s. ř. s.) a že by měl zpravit účastníky řízení o doručení nových důkazů a jiných dokumentů. Nyní je však podstatné, že šlo o utajovanou informaci, kterou městský soud vyloučil z nahlížení – podle Nejvyššího správního soudu s ohledem na obsah tam uvedených informací zcela důvodně (§ 45 odst. 3 s. ř. s.). Proto by sdělení stěžovateli a osobám zúčastněným na řízení, že vláda soudu předložila další utajovanou informaci, postrádalo jakýkoli rozumný smysl. Jak již vysvětlil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, dle ustálené judikatury v soudním řízení sice lze provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností. To však neplatí, jsou-li „“ (usnesení ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, č. 3667/2018 Sb. NSS, bod 21).

[64] Stěžovatel se snaží odlišovat judikaturu ve věci bezpečnostních prověrek od vlastní situace: v případě bezpečnostních prověrek prý o žádný zásah do práv nejde, v nynějším případě k zásahu do subjektivních práv došlo. Nejvyšší správní soud s tím nesouhlasí. Takové odlišení je totiž umělé. Jak ve věci bezpečnostních prověrek, tak třeba v případě různých opatření proti cizincům na základě utajovaných informací jde vždy o zkrácení na veřejných subjektivních právech (srov. k tomu rozsudky NSS ze dne 22. 9. 2021, čj. 1 Azs 153/2021-78, bod 20, nebo ze dne 4. 11. 2021, čj. 10 Azs 270/2021-54, č. 4279/2022 Sb. NSS, body 14 až 17; žádný rozdíl v tom nečiní ani Evropského soudu pro lidská práva, srov. zejména dva rozsudky velkého senátu, první ze dne 19. 9. 2017, , stížnost č. 35289/11, druhý ze dne 15. 10. 2020, , stížnost č. 80982/12). Nejinak tomu je i ve věci stěžovatele a odvolání z funkce člena Rady ERÚ. Proto i na tuto věc dopadají obecné závěry judikatury k rozhodování na základě utajované informace.

[65] Městský soud tedy neporušil § 77 odst. 1 s. ř. s.: nově dodaný dokument vyloučil z nahlížení, a nemohl jím proto ani standardním způsobem dokazovat.

[66] Lze dodat, že městský soud nemohl porušit ani § 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož . Nejvyšší správní soud ověřil, že dokument obsahující utajovanou informaci v době rozhodnutí vlády existoval, nadto vypovídá o skutkovém stavu, který tu byl v době rozhodování vlády.

(iii.) K tomu, zda nově předložený dokument BIS měla k dispozici vláda

[67] Podle stěžovatele není ani jasné, zda nově předložený dokument BIS měla vůbec k dispozici vláda při rozhodnutí o odvolání stěžovatele. To měl posoudit městský soud, to ale neučinil. Pokud vláda tento dokument neměla, neměl k němu přihlédnout ani městský soud. Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud výslechem některých tehdejších členů vlády zjistil, zda měli dokument BIS k dispozici.

[68] Nejvyšší správní soud v případě rozhodování na základě utajovaných informací konstantně judikuje, že listiny v utajovaných podkladech nemohou být pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele, bez patřičného skutkového podkladu v podkladech zachyceného a soudem ověřitelného. Správní soudy musí mít možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost skutečností v utajovaných podkladech uvedených a jejich význam ve vztahu ke sporné věci (opět již citované usnesení rozšířeného senátu čj. 4 As 1/2015-40, bod 32, nebo rozsudek ze dne 7. 2. 2022, čj. 10 Azs 438/2021-47, č. 4328/2022 Sb. NSS, bod 30).

[69] V nynější věci není sporné, že vláda měla k dispozici podklady s utajovanými informacemi. Z nich plynuly nepřípustně úzké vazby stěžovatele na určité regulované subjekty, úmyslné, cílené a nikoli ojedinělé stranění určitým regulovaným subjektům, prosazování zájmů určitých regulovaných subjektů, zasahování do činnosti správního orgánu v zájmu určitého regulovaného subjektu a další jednání rozporná s dikcí § 17 odst. 3 energetického zákona, jak je vláda obecně vytkla v napadeném rozhodnutí. Nově předložený dokument BIS ukazuje některé další aspekty shromažďování informací o stěžovateli, které městskému soudu (a taktéž Nejvyššímu správnímu soudu) potvrzují věrohodnost a přesvědčivost zjištění tvrzených skutečností v utajovaných podkladech.

[70] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že není pravda, že by z utajovaných informací, kterými disponoval městský soud v době rozhodování o prvním, rušícím rozsudku, neplynuly vůbec žádné poznatky o věrohodnosti zpráv zpravodajské služby. Tyto poznatky tam však byly uvedeny v rozsahu, který ještě nemusel správnímu soudu stačit k vlastnímu posouzení věrohodnosti utajovaných informací. Proto si od vlády vyžádal též další informace, které mu vláda předložila.

[71] Nejvyšší správní soud souhlasí s ERÚ, který ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že vláda není běžným správním orgánem a v této věci neběželo žádné správní řízení podle správního řádu, nevedl se k tomu ani klasický správní spis. Proto není možné klást nepřiměřené požadavky na detailnost informací, které byly předloženy vládě v červenci 2019. Nebylo by tak ani podstatné, pokud by snad vláda měla při svém rozhodování k dispozici jen shrnující závěry BIS (kterými též disponoval městský soud v řízení, které nejprve vedlo k rušícímu rozsudku). Podstatné je, že i z těchto shrnujících závěrů plynuly určité poznatky o hodnověrnosti informací pořízených zpravodajskou službou, byť nikoli nutně dostatečné pro soudní přezkum vládního rozhodnutí.

[72] A nejpodstatnější pak je, že si další podklady opatřil sám městský soud, který tak ověřil věrohodnost zpráv BIS. Jsou to totiž správní soudy, které v těchto případech poskytují plnohodnotnou ochranu osobám, o jejichž právech bylo rozhodováno na základě obsahu utajovaných informací. Právě správní soudy nahrazují jejich aktivitu a přezkoumávají relevanci utajovaných informací ze všech možných, důležitých hledisek. Také při přezkumu utajovaných informací platí princip plné , která umožňuje, aby soud samostatně vyhodnotil správnost a úplnost skutkových zjištění, i těch utajovaných. Chce-li si soud dodatečně stvrdit věrohodnost utajované informace, může a měl by tak učinit (viz postup soudu v již citované věci sp. zn. 1 Azs 87/2023). Jak již Nejvyšší správní soud v minulosti uvedl, nelze připustit, „“ (rozsudek ze dne 12. 3. 2020, čj. 2 Azs 259/2019-28, č. 4031/2020 Sb. NSS, bod 22).

[73] Ani tento argument tedy není důvodný. Ze stejného důvodu nebylo ani třeba, aby Nejvyšší správní soud prováděl dokazování, zda členové vlády měli k dispozici též dokument BIS, který vláda předložila městskému soudu teprve v posledním soudním řízení. Jak totiž Nejvyšší správní soud uvedl výše, i bez tohoto dokumentu mohla vláda dospět k závěru o věrohodnosti utajovaných informací. Doložení dalšího dokumentu BIS podporujícího závěr o věrohodnosti utajovaných informací je třeba posoudit jako reakci vlády na to, že městskému soudu utajované informace dostatečně věrohodné nepřišly. Městský soud a vláda tedy měly odlišný názor na věrohodnost utajovaných informací, což ovšem nevylučuje závěr, že vládě přišly utajované informace dostatečně věrohodné i bez dokumentu, který teprve poté předložila městskému soudu.

[74] Již městský soud správně upozornil na to, že vláda seznámila stěžovatele s podstatou důvodů, na jejichž základě dovodila důvody pro jeho odvolání. Unijní právo totiž vyžaduje, aby dotčená osoba byla seznámena alespoň s podstatou důvodů (anglicky , francouzsky ), na jejichž základě správní orgán vůči této osobě provedl nějaké opatření (rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 4. 6. 2013, , C-300/11). Soudní dvůr zdůraznil právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu čl. 47 Listiny základních práv EU, a to včetně zásady kontradiktornosti. Soudní dvůr uznává, že v určitých případech může poskytnutí utajených důkazů přímo a konkrétně ohrozit bezpečnost státu, jelikož může mj. „“ (tamtéž, bod 66; srov. citovaný rozsudek NSS čj. 10 Azs 438/2021-47, bod 23).

[75] Rozhodnutí vlády je založeno na existenci utajovaných informací, rozsudek městského soudu osvědčuje v souladu se zákonnými požadavky dostatečnou kvalitu utajované informace a může jen shrnout podstatu důvodů, na jejichž základě vláda dospěla k žalobou napadenému rozhodnutí. Nelze proto klást náročné požadavky na konkrétnost a kvalitu argumentace v kasační stížnosti stěžovatele. Byť vláda splnila svou zákonnou povinnost a sdělila v obecné rovině stěžovateli, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají, přesto stěžovatel nemůže namítat konkrétní nezákonnosti určitých zjištění ani jejich nevěrohodnost. Jeho roli proto přebírá soud, který musí mít možnost přezkoumat relevanci všech předložených informací.

[76] Všichni tři soudci senátu Nejvyššího správního soudu se seznámili s utajovanými informacemi a dospěli ke shodnému výsledku jako městský soud. Utajované informace vytvářejí plastický, dlouhodobý a ucelený obraz o tom, jaké činnosti stěžovatel vyvíjel a jaké kontakty udržoval v souvislostí se svým členstvím v Radě ERÚ, a jak tím ohrožoval nezávislost ERÚ a klíčové úkoly ERÚ, tj. chránit oprávněné zájmy zákazníků a spotřebitelů v energetických odvětvích. Nejedná se o informace vypovídající o jednorázové aktivitě stěžovatele, ale naopak jde o mozaiku skutečností probíhajících dlouhodobě a soustavně.

[77] Z utajovaných informací mimo jiné jasně a zřetelně plyne, jakým způsobem stěžovatel navazoval a udržoval úzké a nestandardní kontakty s jedním regulovaným subjektem. Zcela konkrétně pak vysvětluje okolnosti, za kterých si stěžovatel nechal zpracovat podklady od regulovaného subjektu v personálních záležitostech (včetně všech rozhodných detailů). Současně utajované informace podrobně ukazují, jaké kroky ve prospěch stěžovatele onen regulovaný subjekt činil, v jakých médiích a jak pro něj krom jiného zajišťoval pozitivní prezentaci a jak a s kým jej pozitivně prezentoval v komunikaci se státním sektorem. Utajované informace popisují, jaké pokyny stěžovatel přijímal v oblasti regulace elektroenergetiky od stejného regulovaného subjektu a jak dále v souvislosti s těmito pokyny jednal. Nejvyšší správní soud proto odmítá obranu stěžovatele, že šlo o běžný styk s regulovanými subjekty, které má člen Rady ERÚ v popisu práce.

[78] Neobstojí ani obrana stěžovatele, že jeden člen Rady ERÚ přece nemůže samostatně jednat, navíc je jen jedním z pěti členů Rady, proto ani (sám) nemohl nic ovlivnit. Taková obrana by vlastně vedla k absurdnímu závěru, že pokud je členů Rady více, nevadí že někteří jsou v rozporu se zákonem napojeni na konkrétní regulované subjekty.

[79] Utajované informace pak podrobně analyzují též případ, který poměrně detailně popsala sama vláda v rozhodnutí o odvolání, totiž situaci, kdy stěžovatel zasahoval do správní činnosti orgánu I. stupně tím, že si nechal předložit protokol z kontroly a dohlížel na to, aby nedošlo k zahájení správního řízení, konkrétně si vyžádal veškeré podklady a vydal ústní pokyn, aby kontrola regulovaného subjektu nebyla zahájena (tento pokyn byl pracovníkem ERÚ zaznamenán do spisu a následně bylo s tímto záznamem záměrně manipulováno tak, aby ústní pokyn nebyl seznatelný). Není podstatné, zda nakonec byla, či nebyla kontrola zahájena či jak byla ukončena – podstatné je to, že se stěžovatel pokusil výsledek celé věci ovlivnit. Zda tak učinil úspěšně, či nikoli, je bez významu – proto Nejvyšší správní soud neprováděl dokazování listinami, kterými stěžovatel usiloval ukázat míru svého vlivu na celou kauzu.

[80] Nejvyšší správní soud se s městským soudem shoduje též v tom, že utajované informace nejsou jen vyjádřením názoru jejich zpracovatele, bez patřičného skutkového podkladu zachyceného ve spise a soudem ověřitelného. Rovněž Nejvyšší správní soud měl možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost utajovaných informací. Informace jsou dostatečně konkrétní. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že v nynější věci byly použity informace skutečné a věrohodné, ne vyfabulované. Tyto informace poskytují dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (srov. k tomu již citované usnesení rozšířeného senátu čj. 4 As 1/2015-40, bod 32, citovaný rozsudek čj. 2 Azs 259/2019-28, bod 22, nebo rozsudek ze dne 24. 9. 2021, čj. 10 Azs 266/2021-102, bod 24).