Vydání 3/2014

(...)

(...) [34] Nejvyšší správní soud nesouhlasil se stěžovatelem a), že krajský soud vytrhl posouzení zákonnosti předmětného zásahu z kontextu posuzované věci. Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že si krajský soud byl vědom, že obsahem „“ bodu programu byl návrh na vyhlášení místního referenda, tato skutečnost však podle krajského soudu neměla vliv na posouzení zákonnosti změny programu, byť byl postup zastupitelstva podle krajského soudu nevhodný.

[35] Zdejší soud přisvědčil krajskému soudu, že otázka obsahu konkrétních bodů, jejichž zařazení na program zasedání či „“ v rámci tohoto programu bylo zpochybněno, neměla v nyní posuzované věci vliv na závěr, že tvrzený zásah do práv stěžovatele a) nebyl nezákonný.

[36] Konkrétní obsah programu zasedání zastupitelstva obce a seřazení jeho jednotlivých bodů je nepochybně součástí práva obce na samosprávu (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02, č. 113/2002 Sb. ÚS). Podle citovaného nálezu stát může zasáhnout do práva územních samosprávných celků na samosprávu pouze tehdy, pokud to nepochybně vyžaduje ochrana zákona (srov. čl. 101 odst. 4 Ústavy). Požadavek ochrany zákona nelze podle Ústavního soudu dovodit extenzivním výkladem nemajícím oporu v zákonné úpravě, byť by byl takový výklad logický a nevzbuzující pochybnosti o jeho účelnosti a rozumném smyslu. Zásah státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu je přípustný pouze za situace, kdy je porušení zákona ze strany územního samosprávného celku dovozeno subsumpcí pod právní normu vyloženou , nikoliv již . Jedná se o ústavně založenou výjimku zasahující do jednoho ze znaků demokratického právního státu, kterou je třeba vykládat a používat restriktivním způsobem.

[37] Zařazení nového bodu na program zasedání zastupitelstva až v průběhu tohoto zasedání připouští § 94 odst. 2 obecního zřízení. Ve výše zmíněném nálezu Ústavní soud uzavřel, že nový bod nelze zařadit do programu až přímo na zasedání zastupitelstva pouze tehdy, pokud to s ohledem na povahu věci vyplývá z ostatních ustanovení zákona (např. § 39 téhož zákona stanoví povinnost obce nejméně 15 dnů před projednáním orgány obce zveřejnit záměr prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku, jinak je právní úkon obce od počátku neplatný).

[38] Přestože by v případě závažných otázek zastupitelstvo mělo využívat možnosti zařadit takovou otázku na program zastupitelstva až na jeho zasedání zdrženlivým a uváženým způsobem, který nevzbuzuje podezření o účelovém předložení návrhu „“, Ústavní soud připustil, že zákon takový postup umožňuje (samotné věcné řešení dané otázky je pak podrobeno případným dalším zákonným podmínkám). Obecní zřízení nerozlišuje závažné a méně závažné body programu zasedání zastupitelstva, proto závažnost otázky, jíž se příslušný nový bod programu týká, nemá vliv na možnost zastupitelstva zařadit jej na program až v průběhu zasedání.

[39] V nyní posuzované věci krajský soud uzavřel, že zastupitelstvo změnilo program jednání v souladu s § 94 citovaného zákona. Tento závěr stěžovatel a) nezpochybnil, ale naopak výslovně připustil, že není pochyb o tom, že ke změně programu došlo v souladu s předmětným ustanovením. Nejvyšší správní soud, který je vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti (viz § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), proto neshledal důvod se touto otázkou blíže zabývat.

[40] Argumentace stěžovatele a) spočívala v tvrzení, že zastupitelstvo žalované obešlo zákon o místním referendu tím, že na program svého zasedání zařadilo schválení územního plánu a rozhodlo o otázkách, které byly předmětem návrhu na vyhlášení místního referenda, již před projednáním bodu týkajícího se tohoto návrhu. Stěžovatel a) se domníval, že takový postup zastupitelstva byl nezákonný a rozporný s čl. 2 odst. 2 Ústavy.

[41] Této námitce Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Stěžovatel a) vyšel z mylné domněnky, že z čl. 2 odst. 2 Ústavy vyplývá nadřazenost místního referenda jakožto formy přímé demokracie nad demokracií zastupitelskou. Tato domněnka nebyla správná již jen z toho důvodu, že místní nemá svůj ústavní základ v čl. 2 odst. 2 Ústavy, kterého se stěžovatel a) dovolával. Článek 2 odst. 2 Ústavy se výslovně týká pouze výkonu státní moci („“). V případě místního referenda se však nejedná o výkon státní moci, ale o výkon moci samosprávné. Místní postrádá obdobné ústavněprávní zakotvení, jaké má např. volební právo (čl. 18 Ústavy), jeho úprava je provedena pouze v právu „“ zákonem o místním referendu (blíže viz rozsudky ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, a ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 3/2012-27, nebo nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, č. 27/2009 Sb. ÚS).

[42] Bez ohledu na nesprávný odkaz na čl. 2 odst. 2 Ústavy Nejvyšší správní soud nesouhlasil se stěžovatelem a) ani v tom, že by místní bylo nadřazeno zastupitelské demokracii. Na rozdíl od modelu silných přímých demokracií švýcarského typu v České republice pouze komplementárně doplňuje rozhodování zvoleného sboru zastupitelů (blíže viz rozsudek ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS). Prostřednictvím místního referenda mohou občané usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce a kontrolovat výkon místní samosprávy; to však neznamená, že by místní mělo být automaticky nadřazeno právu obce na samosprávu.

[43] Nejvyšší správní soud nedal za pravdu stěžovateli a) ani v námitce, že zastupitelstvo žalované obešlo zákon o místním referendu tím, že urychleně rozhodlo o schválení územního plánu ještě před projednáním bodu týkajícího se návrhu na vyhlášení místního referenda.

[44] Schválení územního plánu bylo již jen konečnou fází procesu přijímání územního plánu, který trval po dobu několika let. Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že o pořízení územního plánu přímo žalovanou zastupitelstvo rozhodlo již dne 30. 7. 2008 (pod sp. zn. 9 Aos 2/2013 v současné době probíhá před zdejším soudem řízení týkající se návrhu na zrušení části předmětného územního plánu). O schválení územního plánu zastupitelstvo jednalo na svém zasedání dne 6. 12. 2012, tedy ještě před podáním návrhu na vyhlášení místního referenda dne 11. 12. 2012. Samotné schválení územního plánu však bylo odloženo, protože bylo třeba nejprve zapracovat do územního plánu rozhodnutí o námitkách a připomínkách přijaté na tomto zasedání [zápis ze zasedání zastupitelstva dne 6. 12. 2012 je součástí spisu a jeho kopie byla zaslána stěžovateli a) spolu s vyjádřením žalované ke kasační stížnosti].

[45] Stěžovatel a) tak měl dostatek času podat návrh na vyhlášení místního referenda, které by se vztahovalo k otázkám souvisejícím s územním plánem (návrh na vyhlášení místního referenda je možné podat, pokud je územní plán ve stadiu návrhu, blíže viz např. výše citovaný rozsudek čj. Ars 1/2012-26; v této souvislosti se Nejvyšší správní soud nijak nevyjadřuje k přípustnosti konkrétního návrhu, který byl předmětem posouzení krajským soudem ve výše citovaném usnesení čj. 50 A 1/2013-115, protože Nejvyšší správní soud odmítl kasační stížnost proti tomuto usnesení pro opožděnost usnesením výše zmíněným usnesením čj. Ars 1/2013-8). Bylo tedy do značné míry otázkou „“ stěžovatele a) [resp. přípravného výboru, jehož byl stěžovatel a) členem], v jaké časové fázi přijímání územního plánu podá návrh na vyhlášení místního referenda. Pokud přípravný výbor podal návrh až ve chvíli, kdy bylo zřejmé, že zastupitelstvo hodlá v nejbližší době schválit výslednou podobu územního plánu, musel si být vědom možnosti, že územní plán bude schválen dříve, než bude rozhodnuto o návrhu na vyhlášení místního referenda.

[46] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli a), že postup, který zvolilo zastupitelstvo v nyní posuzované věci, vede k eliminaci jakéhokoliv návrhu na vyhlášení místního referenda, a tím k popření smyslu samotné právní úpravy. Schválení nově zařazeného bodu na program zasedání zastupitelstva je možné jen tehdy, je-li takový návrh věcně připraven ke schválení a nebrání-li schválení jiné zákonné ustanovení (viz výše bod [37]). Možnost zastupitelstva zařadit nový bod na program zasedání a schválit jej proto není neomezená.

[47] V nyní posuzované věci byl bod týkající se schválení územního plánu zařazen na program zasedání poté, kdy byl takový krok dlouhodobě zastupitelstvem připravován a kdy byla výsledná podoba územního plánu dokončena. Bod týkající se schválení územního plánu byl projednáván již na zasedání zastupitelstva dne 6. 12. 2012 a zastupitelstvo uložilo starostovi, aby do 5 dnů zapracoval do územního plánu připomínky a návrhy schválené zastupitelstvem dne 6. 12. 2012 a předložil územní plán do příštího zasedání zastupitelstva v takové podobě, aby jej bylo možné schválit (viz zápis ze zasedání zastupitelstva dne 6. 12. 2012). Přes zřejmou vůli zastupitelstva projednat schválení územního plánu v nejbližším možném termínu starosta nezařadil tento bod na program zasedání dne 19. 12. 2012. Pokud zastupitelstvo na zasedání dne 19. 12. 2012 přijalo usnesení č. 3-21-2012/ZO, jímž předmětný bod na zasedání doplnilo, Nejvyšší správní soud neshledal v takovém postupu účelové obcházení zákona o místním referendu. Zastupitelstvo neporušilo zákon ani tím, že bod týkající se schválení územního plánu předřadilo projednání bodu, který se týkal vyhlášení místního referenda. Postup zastupitelstva nepřekročil meze práva obce na samosprávu, jak je vymezil Ústavní soud (viz výše citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 331/02).

[48] V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že rozhodování o využití určitého území prostřednictvím vydání územního plánu je výsledkem především politické procedury. Vůle politické jednotky, která o vydání územního plánu rozhoduje, je omezena požadavkem nevybočení z určitých věcných mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. V případě územního plánování jde vždy o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem (srov. rozsudek ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 3/2007-40). Dotčené osoby mají v průběhu pořizování územního plánu právo uplatnit své námitky či připomínky, jejichž vypořádání orgánem přijímajícím napadené opatření obecné povahy může být následně posouzeno soudem v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. Vyhlášení místního referenda tedy není jediným způsobem, jímž občané obce mohou do výsledné podoby územního plánu zasáhnout a výkon místní samosprávy usměrnit. I z těchto důvodů je namístě přistupovat k omezení práva obce na samosprávu zdrženlivě.

[49] Napadený rozsudek není nezákonný ani v části, ve které krajský soud odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, který měl spočívat ve schválení územního plánu usnesením zastupitelstva č. 5-21-2012/ZO.

[50] Stěžovateli a) lze přisvědčit pouze potud, že krajský soud nesprávně uzavřel, že se stěžovatelé a) a b) nedomáhali v řízení před krajským soudem pouze určení, že byl předmětný zásah nezákonný, a že proto nelze použít § 85 větu za středníkem s. ř. s. V bodu IV. petitu podání ze dne 8. 1. 2013 bylo navrženo, aby soud rozhodl, že „[u]--ZO schvaluje usnesení k územnímu plánu v podobě, v jaké jej přečetl výkonný pořizovatel Ladislav V.‘ “. Z takto formulovaného petitu nelze dovodit, že by se stěžovatel a) [resp. stěžovatelé a) a b) v řízení před krajským soudem] domáhal něčeho jiného než určení, že byl zásah nezákonný.

[51] Závěr krajského soudu o nepřípustnosti žaloby v části týkající se usnesení zastupitelstva č. 5-21-2012/ZO však byl správný, proto postačí odůvodnění tohoto závěru částečně korigovat.

[52] Podle § 85 je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky. Jakkoliv zákonodárce počínaje 1. 1. 2012 rozšířil podmínky přípustnosti zásahové žaloby (§ 85 věta za středníkem s. ř. s.), předpokladem přípustnosti žaloby na určení nezákonnosti zásahu je vždy to, že o nezákonný zásah vůbec jde (srov. rozsudek ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 Aps 7/2012-50, č. 2752/2013 Sb. NSS).

[53] Krajský soud správně uzavřel, že schválení územního plánu usnesením zastupitelstva je součástí procesu přijímání opatření obecné povahy, jímž se územní plán vydává. Zákonnost tohoto procesu (včetně zákonnosti schválení územního plánu zastupitelstvem) je pak možné přezkoumat v řízení podle § 101a s. ř. s. Stěžovatel a) se mýlil, pokud se domníval, že správní soud by nebyl oprávněn přezkoumat okolnosti schválení územního plánu v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. Správní soudy jsou oprávněny přezkoumat, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (blíže viz např. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS; od 1. 1. 2012 tak soudy mohou zásadně učinit pouze na základě řádně uplatněné námitky navrhovatele, viz § 101d odst. 1 s. ř. s. ve znění zákona č. 303/2011 Sb.).

[54] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že schválení územního plánu usnesením zastupitelstva obce není zásahem, ale neoddělitelnou součástí procesu vydání opatření obecné povahy, jehož přezkumu se lze domáhat v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. (srov. výše citovaný rozsudek čj. 1 Aps 7/2012-50), a to včetně tvrzené nepřezkoumatelnosti usnesení zastupitelstva. Žaloba podle § 82 s. ř. s. proti usnesení o schválení územního plánu je proto nepřípustná. Z tohoto důvodu se Nejvyšší správní soud již dále nezabýval námitkami, jimiž stěžovatel odůvodnil nezákonnost tvrzeného zásahu. (...)