Vydání 6/2012

[39] Kasační stížnost je přípustná (§ 102 s. ř. s.), přičemž uplatňuje přípustný důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle stěžovatelova názoru městský soud nesprávně posoudil právní otázku, dospěl-li k závěru, že úkon rektora vysoké školy, kterým vyjádřil vůli nejmenovat děkanem fakulty osobu navrženou akademickým senátem této fakulty, je úkonem soukromoprávním, jehož soudní přezkum je ve správním soudnictví vyloučen.

[40] Nepřípustnost kasační stížnosti, jak na ni poukazuje žalovaný, není dána. Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se mimo jiné o „“. Slovo „“ je nutno vykládat vždy s ohledem na povahu právních otázek, jež byly řešeny krajským soudem, případně ve správním řízení nebo jiném postupu správních orgánů předcházejícím podání žaloby, a také s ohledem na průběh řízení před krajským soudem. Po stěžovateli lze požadovat, aby v řízení před krajským soudem uplatnil takové právní či skutkové argumenty, které vzhledem k výše uvedeným rozhodným souvislostem mohl rozumně považovat v dané době za podstatné. Zejména je po něm možno požadovat, aby v přiměřeném rozsahu reagoval na, z jeho pohledu, rozhodné skutečnosti či právní závěry předcházejícího správního řízení či jiného postupu a aby patřičně reagoval na argumentaci žalovaného uplatněnou před soudem. Stěžovatel však v řízení před krajským soudem zásadně nemůže předvídat právní či skutkové závěry soudu.

[41] V podané žalobě se stěžovatel domáhal přezkumu rozhodnutí žalovaného, přičemž uvedl řadu argumentů na podporu svého právního názoru, že akt rektora, jímž ho nejmenoval děkanem, má veřejnoprávní povahu a je přezkoumatelný ve správním soudnictví. K žalobě se žalovaný obsáhle vyjádřil a poté byl vydán městským soudem, bez nařízení jednání v souladu s § 51 s. ř. s., rozsudek, jímž byla vyslovena nicotnost rozhodnutí žalovaného a vysloven právní názor, že uvedený akt rektora je povahy soukromoprávní. Stěžovatel tak tedy mohl v kasační stížnosti uvést kromě argumentů, jež uplatnil v žalobě, i další stížní důvody, jimiž reagoval na právní závěry vyslovené městským soudem. I tyto stížní důvody tedy uplatnil přípustně.

[42] Správní soudnictví v České republice je postaveno na zásadě, že v řízení podle s. ř. s. mohou být jeho předmětem pouze určité typy právních vztahů. Podle § 2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. Tato základní nejobecnější charakteristika právních vztahů, na něž se vztahuje pravomoc správních soudů, je konkretizována v § 4 s. ř. s., přičemž pro danou věc má význam zejména odst. 1 písm. a) až c). Podle citovaného ustanovení „[s]

[...]

[...].“

[43] Společné uvedeným ustanovením je, že tím, proti jehož jednání se lze bránit postupem podle soudního řádu správního, musí být vždy „“, tedy ve smyslu legislativní zkratky v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, anebo fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Stěžovatel měl zjevně za to, že projev vůle rektora byl aktem, který učinil v pozici správního orgánu ve smyslu výše uvedeném. Současně měl zjevně za to, že akt rektora, kterým byla projevena rektorova vůle nejmenovat stěžovatele děkanem, ač byl stěžovatel jako kandidát na děkana oprávněným orgánem rektorovi navržen, byl „“ ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jakož i „“ ve smyslu legislativní zkratky v § 65 odst. 1 s. ř. s. (tj. úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti).

[44] V první řadě je nutno tak, jak to činili rektor, žalovaný i městský soud, posoudit, zda rektor byl v pozici, v níž vůči stěžovateli jednal, správním orgánem v materiálním smyslu, tedy entitou s pravomocí autoritativně jako orgán veřejné moci rozhodovat o právech nebo povinnostech stěžovatele. Spornou právní otázkou v souvislosti s uvedeným jednáním rektora tedy je, zda tak rektor činil jako správní orgán, anebo zda bylo jeho jednání pracovněprávním aktem.

[45] Je nepochybné, že vysoké školy, a to veřejné, soukromé i státní, jsou vykonavateli veřejné správy, neboť jako státem autorizované privilegované subjekty zajišťují určité záležitosti ve veřejném zájmu, zejména poskytují vysokoškolské vzdělání spojené s přiznáváním akademických titulů, ale i konají habilitační řízení a řízení ke jmenování profesorem. K tomu jim zákon dává monopol, neboť podle § 2 odst. 9 zákona o vysokých školách nikdo kromě vysoké školy nemá právo přiznávat akademický titul, konat habilitační řízení, konat řízení ke jmenování profesorem, používat akademické insignie a konat akademické obřady. Tyto záležitosti zajišťují kromě nevrchnostenských i vrchnostenskými formami činnosti veřejné správy, včetně zejména rozhodování o právech a povinnostech studentů a některých dalších osob, např. uchazečů o studium, uchazečů o jmenování docentem nebo profesorem. Toto rozhodování (např. přijímání ke studiu, zkoušení a další formy ověřování požadavků vyplývajících ze studijního programu či rozhodování ve věcech habilitačního řízení a řízení ke jmenování profesorem) se uskutečňuje postupem podle zákona o vysokých školách (v různých případech různě formalizovaným) a podle vnitřních předpisů vysoké školy nebo její součásti s případným subsidiárním užitím správního řádu nebo alespoň základních zásad činnosti správních orgánů (§ 177 odst. 1 správního řádu).

[46] Skutečnost, že vysoké školy jsou vykonavateli veřejné správy nadanými pravomocí a působností, však ještě sama o sobě žádným způsobem nepředznamenává jejich vnitřní uspořádání a povahu procesů, které v rámci tohoto uspořádání při vzniku a personálním obsazování orgánů vysoké školy probíhají. Určité prvky a procesy v rámci vnitřního uspořádání vysokých škol nicméně plynou přímo ze zákona o vysokých školách a jsou odrazem a projevem akademických svobod a akademických práv (§ 4 zákona o vysokých školách). Podrobná a v řadě ohledů zákonná úprava vnitřního uspořádání a vnitřních procesů se týká veřejných vysokých škol (§ 5 až § 35 zákona o vysokých školách) a státních vysokých škol (§ 95 a odkaz v jeho odst. 1 větě první a druhé). Naopak soukromé vysoké školy mají v tomto ohledu podstatně větší autonomii (§ 39 a násl. a zejména § 41 odst. 1 zákona o vysokých školách).

[47] To, že veřejné a státní vysoké školy mají relativně podrobně a v řadě ohledů kogentně stanoveno, jaké jsou jejich orgány a jak jsou tyto orgány ustanovovány, však ještě bez dalšího neznamená, že procedury při jejich ustanovování probíhající mají vždy veřejnoprávní povahu, a že tedy akty orgánů v rámci těchto procedur činěné jsou akty „“ ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. mající povahu „“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Rozhodovací, řídící, koordinační a jiné činnosti orgánů veřejné vysoké školy (a obdobně i státní vysoké školy) slouží k tomu, aby vysoká škola naplňovala účel, kvůli němuž existuje a který lze v nejobecnějších rysech zjistit z § 1 zákona o vysokých školách. Totéž však lze říci o činnosti řady jiných rozhodovacích, řídících či koordinačních jednotek v rámci nejrůznějších jiných institucí podílejících se na výkonu veřejné správy (správních orgánů v institucionálním smyslu, nejrůznějších právnických osob veřejného práva aj.), jakož i v rámci institucí soukromoprávních (právnických osob soukromého práva). Každá taková instituce je někým řízena, má svá rozhodovací, poradní, koordinační, kontrolní a jiná grémia, zkrátka je nějak vnitřně strukturována, a to zpravidla nikoli náhodně. V řadě případů, a to i u právnických osob soukromého práva, je vnitřní struktura institucí uspořádána tak, aby vytvářela v jejich rámci jakýsi systém brzd a rovnovah, tj. jakousi dělbu moci mezi jednotlivými orgány (grémii aj.). Takový systém brzd a rovnovah jednak vytváří vnitřní kontrolní mechanismus dané instituce, jednak zajišťuje, že instituce jako taková je ve své faktické existenci v podstatné míře oddělena od osob, které pro ni pracují a že funguje zpravidla bez ohledu na to, zda určité konkrétní osoby pro ni pracují nebo odejdou.

[48] Rozpoznat, kdy procedura jmenování nebo odvolání určitého orgánu (nebo člena orgánu) v rámci určité instituce veřejného práva je procedurou veřejnoprávní, jež vyústí v individuální správní akt přezkoumatelný správními soudy, nelze na základě nějakého jednoduchého katalogu znaků, které taková procedura musí splňovat, nýbrž je k tomu třeba – v podmínkách právního řádu České republiky – poměrně komplexní úvahy. Základem nyní platných a účinných právních úprav postavení „“ (myšleno státu v širším slova smyslu, tj. fyzických osob vykonávajících osobně činnost pro stát nebo jiné právnické osoby veřejného práva podílející se na výkonu veřejné moci) je totiž soukromoprávní metoda právní regulace vztahů těchto osob se státem či jinou příslušnou veřejnoprávní korporací a pouze jako výjimka z pravidla, byť v praxi poměrně častá, se uplatňuje veřejnoprávní metoda regulace, a to z nejrůznějších důvodů.

[49] Jedním z nich je zákonodárcem vnímaná zvláštní povaha určitých typů vztahů mezi „“ a státem, která po dotyčné fyzické osobě vyžaduje obzvláště silnou míru loajality, jakož i připravenost k eventuálnímu sebeobětování a k významným osobním omezením. V těchto případech (typicky vojáci či policisté) i český právní řád vytváří mezi „“ a státem klasický veřejnoprávní služební poměr s veřejnoprávní metodou právní regulace těchto vztahů, tedy založený mimo jiné na tom, že služební poměr vzniká, mění se a zaniká zásadně veřejnoprávním (správním) aktem správního orgánu. Existence služebních poměrů má v podmínkách moderního právního řádu důvody zřejmě spíše tradiční, politické a emocionální a nelze ji odůvodnit silnými doktrinálními nebo systémovými argumenty. Stabilita a intenzita vzájemného svazku mezi „“ a státem je totiž zásadně dosažitelná i soukromoprávní metodou právní regulace (zřejmě v kombinaci s ochrannými normami trestněprávními), tedy takovým sjednáním nebo zákonným stanovením podmínek výkonu práce a benefitů za to poskytovaných, které by odpovídaly nynějšímu obsahu služebního poměru, aniž by k tomu bylo třeba zvláštního (veřejnoprávním aktem činěného) způsobu vzniku, změny či zániku daného právního poměru (k veřejnoprávní povaze služebního poměru např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS, či usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 17. 8. 2005, čj. Konf 49/2005-4).

[50] O služební poměr se však v případě vztahu děkana k veřejné vysoké škole zjevně nejedná. Jeho poměr k vysoké škole má ve svém celku, jako svazek práv a povinností, především soukromoprávní povahu v tom smyslu, že fyzická osoba se jmenováním děkanem stává zaměstnancem vysoké školy, příp. se mění obsah jejího zaměstnaneckého vztahu, byla-li již před svým jmenováním zaměstnancem vysoké školy. To však samo o sobě nevylučuje, aby akt jmenování do funkce děkana nemohl mít veřejnoprávní povahu, i když jeho právní následky (svazek práv a povinností, který tím mezi děkanem a vysokou školou vznikne) mají především povahu soukromoprávní (pracovněprávní). Aby akt jmenování do funkce měl veřejnoprávní povahu, musel by být jako takový zákonem výslovně nebo jinak jednoznačně určen (jako je tomu například u služebních poměrů), anebo by tato jeho povaha musela z obsahu daného právního vztahu vyplývat na základě důvodů daných zejména jeho podstatou a smyslem a účelem.

[51] Aby bylo akt jmenování navrženého kandidáta děkanem, resp. akt odmítnutí jmenovat navrženého kandidáta, možno řadit mezi akty veřejnoprávní, muselo by jeho podstatným obsahem být i něco jiného než jen instalace určité osoby do určité pracovněprávní pozice. Procedura jmenování děkana by musela mít v rámci veřejnoprávní , v níž se odehrává, jako institut jsoucí součástí jakéhosi systému brzd a rovnovah uvnitř této podobnou funkci, jakou mají některé jmenovací procedury v rámci státu. V rámci státu jako veřejnoprávní totiž některé jmenovací či instalační procedury (např. jmenování předsedy vlády prezidentem, jmenování státních zástupců ministrem spravedlnosti, jmenování členů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání předsedou vlády na návrh Poslanecké sněmovny, volba veřejného ochránce práv Poslaneckou sněmovnou) jsou nepochybnou součástí systému brzd a rovnovah, jehož smyslem a účelem je rozložením státní moci mezi více navzájem si zčásti konkurujících a zčásti spolu kooperujících aktérů zabránit koncentraci moci v jedněch rukou, zabránit jejímu zneužití, zajistit skutečně účinnou „“ a dosáhnout oddělení státu jako neosobní a s dlouhodobou perspektivou existující entity od konkrétních fyzických osob jako nositelů veřejné moci v určité konkrétní době. Může se tak dít mezi aktéry náležejícími k různým státním mocím v rámci triády mocí zákonodárné, výkonné a soudní, stejně jako mezi aktéry uvnitř jedné z těchto mocí. Stejně tak může systém dělby moci fungovat mezi státem v úzkém slova smyslu a územní samosprávou či jinými typy veřejnoprávní samosprávy zřízenými toliko běžnými zákony a samozřejmě i uvnitř institucionálního mechanismu územních, profesních či akademických samosprávných korporací, které mají veřejnoprávní povahu.

[52] Řada jiných jmenovacích či instalačních procedur v rámci státu v širším i užším slova smyslu však svoji roli v systému dělby moci nemá nebo ji má zcela okrajově, a to právě proto, že u nich převažuje prvek pracovněprávní a manažerský. Jejich hlavním smyslem a účelem je instalovat konkrétní fyzickou osobu na konkrétní funkční místo, přičemž požadavek její mocenské „“ vůči jiným osobám v systému státních institucí není zásadně nastolen. Třeba proto, že tato „“ u daného funkčního místa není potřeba, či proto, že je zajištěna jiným způsobem, například existencí systémových záruk „“ nadřízeného dotyčné osoby. Takto například nelze za veřejnoprávní jmenovací akt považovat jmenování určité osoby náměstkem ministra, jakkoli jde nepochybně v rámci vládní exekutivy o funkci vysoce důležitou, stejně jako nelze za veřejnoprávní jmenovací akty považovat jmenování třeba vedoucího Úřadu vlády vládou (§ 28 odst. 1 věta první zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky) či generálního finančního ředitele a ředitelů finančních ředitelství nebo finančních úřadů.

[53] Nejvyššího správního soudu se k obdobnému závěru přiklonila i u jmenování a odvolání ředitele Českého rozhlasu Radou Českého rozhlasu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 As 102/2010-80, č. 2484/2012 Sb. NSS), přičemž zdůraznila převažující manažerskou povahu funkce ředitele, pracovněprávní povahu vztahu mezi ředitelem a Radou a to, že Český rozhlas má povahu veřejného ústavu, jehož Rada nerozhoduje vrchnostensky, tedy o právech a povinnostech nepodřízených subjektů, nýbrž svoji činnost řídící, dozorčí a kontrolní zaměřuje pouze dovnitř Českého rozhlasu.

[54] Naopak v případě odvolání vedoucího státního zástupce okresního, krajského a vrchního státního zastupitelství z funkce vedoucího státního zástupce ministrem spravedlnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 9 As 94/2008-77, č. 1981/2010 Sb. NSS, obdobně též rozsudky ze dne 27. 10. 2009, čj. 9 As 2/2009-59, a ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 9/2009-86) dospěla k závěru, že jde o akt veřejnoprávní, neboť ve vztahu ministra spravedlnosti a vedoucího státního zástupce převažují prvky veřejnoprávní a vedoucí státní zástupce má významná rozhodovací oprávnění vrchnostenské povahy. Poměr mezi ministrem spravedlnosti a vedoucím státním zástupcem se svým charakterem více blíží některému ze služebních poměrů (zde Nejvyšší správní soud argumentoval také rozsudkem velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 2. 1999, , stížnost č. 28541/95, ECHR 1999-VIII, bod 67), podle něhož je třeba při posuzování povahy právního poměru mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem z hlediska toho, zda má povahu soukromoprávní, anebo veřejnoprávní, zkoumat, zda tento poměr implikuje – s ohledem na povahu funkcí a odpovědností, které zahrnuje – přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu.

[55] Podobně, avšak bez podrobnější argumentace, proč jde o akt veřejnoprávní, přezkoumatelný ve správním soudnictví, dospěl k takovému závěru Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 11. 2006, čj. 1 As 41/2005-76, ve věci rozhodnutí předsedy vlády o odvolání Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, jakož i rozhodnutí o odvolání z funkce člena této Rady.

[56] Rozpoznat, zda se jedná o jmenovací akt týkající se funkce mající význam v systému brzd a rovnovah, anebo zda se o takový akt nejedná, tedy lze na základě komplexní analýzy určitých dílčích indikátorů.

[57] Významným indikátorem je mocenský význam funkce, která je jmenováním obsazována, v rámci dané veřejnoprávní . Mocenský význam lze posoudit zejména na základě toho, jak významné pravomoci z uvedené funkce vyplývají a do jaké míry tyto pravomoci vykonává dotyčný funkcionář samostatně, anebo zda naopak v převážné míře musí respektovat politické či administrativní vedení nadřízenými.

[58] Dalším významným indikátorem, zpravidla souvisejícím s předchozím, bude to, do jaké míry má daná funkce schopnost „“ vůči jiným funkcím či institucím v rámci příslušné veřejnoprávní či ve vztahu k jiným veřejnoprávním korporacím, tj. do jaké míry je osoba v této funkci schopna blokovat či naopak usměrňovat vůli jiných funkcionářů či institucí a do jaké míry je naopak schopna čelit jejich blokačním či usměrňovacím snahám. Nejde zde samozřejmě o posouzení politologické (s ohledem na aktuální rozložení politických sil v rámci příslušné veřejnoprávní ) ani o psychologické posouzení konkrétní fyzické osoby ve funkci, nýbrž o úvahu „“ – o analýzu toho, jaké blokační či usměrňovací pravomoci pro danou funkci vyplývají z objektivního práva. Nikoli podružným faktorem při takové úvaze zpravidla bude i analýza míry funkční stability předmětné funkce, zejména pak toho, zda je fyzické osobě vykonávající danou funkci zákonem zaručeno setrvání v ní po stanovenou dobu, příp. jak složité, nebo naopak jak jednoduché je ji z funkce odvolat.

[59] Skutečnost, zda součástí okruhu úkolů vyplývajících z dané funkce je i vykonávání vrchnostenské činnosti, zejména rozhodování o právech a povinnostech osob, sama o sobě naopak není zpravidla určující pro posouzení, zda jmenovací akt do dané funkce má veřejnoprávní, anebo soukromoprávní povahu. V řadě případů totiž rozhodovací nebo jiné vrchnostenské, např. kontrolní, pravomoci jsou svěřeny osobám, jejichž vztah ke státu nebo jiné veřejnoprávní korporaci je čistě pracovněprávní, a to včetně úkonů takový pracovněprávní poměr zakládajících, měnících či ukončujících.

[60] Stejně tak je zřejmé, že samozřejmou součástí každého vztahu mezi fyzickou osobou a veřejnoprávní korporací, jehož hlavním obsahem je osobní výkon práce pro veřejnoprávní korporaci, je existence svobodné vůle na straně fyzické osoby tuto práci vykonávat. To samozřejmě neznamená, že součástí závazku k osobnímu výkonu práce nemůže být např. závazek vykonávat ji po určitou minimální sjednanou dobu či institut výpovědní doby, po kterou musí osoba ve svazku setrvat i poté, co se jej rozhodla ukončit a projevila příslušným způsobem tuto svoji vůli. V tom není mezi veřejným a soukromým právem rozdílu a jiná úprava by ostatně byla i protiústavní, neboť by se dostala do rozporu se zákazem nucených prací nebo služeb (viz čl. 9 Listiny, jehož dikce s výjimkou vojenské služby nepřipouští jiný než na svobodné vůli fyzické osoby založený poměr mezi státem a fyzickou osobou spočívající v jejím dlouhodobém osobním výkonu práce). Služební poměr nebo jiný podobný poměr, např. soudce, stejně jako pracovní poměr s výraznými veřejnoprávními prvky, např. pracovní poměr státního zástupce, proto i podle úpravy v tzv. „“ právu nemůže vzniknout bez souhlasu fyzické osoby, která má do něho být přijata [viz např. § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, § 60 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), § 17 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství].

[61] Nahlédnuto výše uvedenými hledisky převažují u aktu jmenování do funkce děkana, resp. v odmítnutí takového jmenování, veřejnoprávní prvky.

[62] V první řadě je nutno uvést, že argumentaci ministra, aprobovanou i městským soudem, opírající se o právní názory vyslovené Ústavním soudem v usneseních ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93, č. 3/1993 Sb. ÚS, a ze dne 23. 5. 1995, sp. zn. II. ÚS 86/95, č. 15/1995 Sb. ÚS, Nejvyšší správní soud nesdílí, neboť nesdílí právní závěry, k nimž dospěl v těchto usneseních Ústavní soud.

[63] Názor vyjádřený v prvním z nich, že veřejná moc je (jen) taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů nacházejících se vůči ní v nerovném (podřízeném) postavení, je poněkud zjednodušující. O jednání veřejné moci mající veřejnoprávní povahu může jít i v případě, kdy ten, kdo jedná, jedná nevrchnostensky, avšak jako subjekt v určitém ohledu privilegovaný či pověřený veřejnou mocí určitým způsobem v určité oblasti jednat, tedy z důvodu založeného na jeho specifickém vztahu k veřejné moci. Tak je tomu v případě znalce, u něhož veřejnoprávní povaha jeho činnosti spočívá v tom, že je státem autorizován k posuzování odborných otázek ve vymezených oblastech a že – zásadně – pouze takto autorizovaná osoba může uvedené otázky posuzovat v zákonem stanovených specifických situacích, např. v řízeních před soudy.

[64] Podobné argumentační slabiny má názor vyjádřený ve druhém citovaném usnesení (týkal se právní úpravy podle nyní již zrušeného zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, ovšem tehdejší a nyní platná a účinná právní úprava jsou ve všech pro věc podstatných rysech shodné). Habilitační řízení a řízení ke jmenování profesorem nelze v žádném případě považovat za jakési soukromé řízení jen proto, že do něho uchazeč vstupuje dobrovolně a že i v případě, pokud by v něm neuspěl, mu nic nebrání i nadále vědecky bádat. Obě řízení jsou totiž svého druhu autorizačními řízeními prováděnými k tomu zákonem pověřenými subjekty (vysokými školami disponujícími příslušnou akreditací) a v případě řízení ke jmenování profesorem též v určité míře ministrem školství a především prezidentem republiky rozhodujícím jako správní orgán na základě zmocnění daného mu k tomu zákonem v souladu s čl. 63 odst. 2 a odst. 3 Ústavy (k tomu, kdy prezident republiky rozhoduje jako správní orgán, viz zejm. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS, a ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS). Pro uvedená řízení platí, že ti, kdo jimi úspěšně projdou, získají v rámci akademického a vědeckého prostředí (a to nikoli jen v rámci vysoké školy či fakulty, na nichž aktuálně vykonávají svoji pedagogickou či vědeckou činnost, nýbrž potenciálně na všech vysokých školách řídících se zákonem o vysokých školách) privilegované postavení umožňující jim se v podstatně významnější míře než jiným osobám podílet na rozhodovacích procesech při výkonu veřejné správy. Např. pouze docenti či profesoři mají právo bez toho, aby k tomu museli být individuálně schváleni vědeckou radou příslušné vysoké školy či fakulty, zkoušet při státní zkoušce (§ 53 odst. 2 zákona o vysokých školách). Tyto osoby mají privilegované postavení i v jiných ohledech, zejména jako členové habilitačních komisí či hodnotících komisí v řízení ke jmenování profesorem. Habilitační řízení a řízení ke jmenování profesorem je tedy správní řízení vedené podle zákona o vysokých školách s vyloučením subsidiární použitelnosti správního řádu (§ 72 odst. 13 a § 74 odst. 7 zákona o vysokých školách) vyjma základních zásad činnosti správních orgánů (§ 177 odst. 1 a vzhledem k povaze obou řízení zejména § 2 odst. 2 a 4, § 3 a § 6 odst. 1 správního řádu), jehož výstup (negativní i pozitivní) je na základě žalob příslušných oprávněných subjektů přezkoumatelný ve správním soudnictví.

[65] Argumentace případy, jichž se týkají citovaná usnesení Ústavního soudu, zejména pak druhé z nich, je tedy pouze tak, že habilitační řízení i řízení ke jmenování profesorem v žádném případě nejsou soukromými procedurami v rámci autonomie vysokých škol, nýbrž správními řízeními s určitými specifickými pravidly, tedy procedurami rozhodujícími o veřejných subjektivních právech kandidátů na docenta či profesora. Mají-li být tato řízení srovnávána s řízením ve věci jmenování či nejmenování děkana, pak pouze snad v tom smyslu, že půjde-li skutečně o řízení v rozhodných ohledech srovnatelná, tedy veřejnoprávní, musí u nich platit i obdobná pravidla pro jejich základní procedurální zásady i pro soudní kontrolu.

[66] Zákon o vysokých školách vychází z toho, že subjektem práv je pouze veřejná vysoká škola, přičemž fakulta je pouze jednou z možných součástí veřejné vysoké školy, avšak nemá a nesmí mít vlastní právní subjektivitu. To však ještě nečiní z děkana fakulty osobu plně podřízenou pracovněprávním pokynům rektora jako osoby stojící v čele veřejné vysoké školy a jsoucí pro účely zvláštních zákonů jejím statutárním orgánem (§ 10 odst. 1 zákona o vysokých školách).

[67] Předně je nutno poznamenat, že je zásadně věcí samosprávného rozhodnutí veřejné vysoké školy, jaké součásti zřídí nebo zda zřízené součásti sloučí, nechá splynout, rozdělí nebo zruší (ohledně fakulty viz § 23 odst. 3 zákona o vysokých školách), přičemž předchozí stanovisko Akreditační komise zde nemá, na rozdíl od stanoviska podle § 79 odst. 5 písm. f) zákona o vysokých školách ve věci udělení akreditace studijního programu (které lze považovat za závazné stanovisko ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu), závaznou povahu. Skutečnost, že existence fakulty jako součásti veřejné vysoké školy závisí na samosprávném rozhodnutí této školy, však ještě neznamená, že v rámci veřejné vysoké školy neexistuje jakýsi systém dělby moci, mimo jiné i mezi rektorem a fakultami, byly-li tyto zřízeny. Uvedený systém se mimo jiné významně projevuje v proceduře jmenování a případného odvolání děkana fakulty rektorem.

[68] V první řadě nutno zdůraznit, že z „“ hlediska je funkce děkana v rámci veřejné vysoké školy jednou z klíčových. Podle § 28 odst. 1 zákona o vysokých školách je v čele fakulty děkan; jedná a rozhoduje ve věcech fakulty, pokud tento zákon nestanoví jinak. Děkan má přímo ze zákona plynoucí rozsáhlá jmenovací (a většinou i odvolávací) oprávnění (vůči proděkanům, vědecké radě, disciplinární komisi, tajemníkovi), oprávnění návrhová vůči akademickému senátu fakulty týkající se uspořádání fakulty, jejích vnitřních předpisů, dlouhodobého směřování aj. (§ 27 odst. 1 zákona o vysokých školách), jakož i oprávnění rozhodovat ve věcech uchazečů o studium a studentů o jejich právech a povinnostech jako prvoinstanční správní orgán (např. § 50 odst. 2 věta první či § 56 odst. 3 zákona o vysokých školách).

[69] Děkan je jmenován na zákonem stanovené čtyřleté funkční období, přičemž funkci děkana může tatáž osoba vykonávat na téže fakultě nejvýše dvě po sobě bezprostředně jdoucí funkční období (§ 28 odst. 4 zákona o vysokých školách). Mechanismus ustavování děkana do funkce i jeho případného odvolání z funkce před skončením funkčního období vychází z koncepce spolupůsobení samosprávného akademického orgánu příslušné fakulty (jejího akademického senátu) a rektora. Děkanem se nemůže stát nikdo, kdo nebyl jako kandidát na děkana navržen rektorovi akademickým senátem příslušné fakulty [§ 27 odst. 1 písm. g) a § 28 odst. 2 zákona o vysokých školách], stejně jako zpravidla (s výjimkou mimořádných případů podle § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách) nemůže být bez souhlasu akademického senátu příslušné fakulty funkce před skončením funkčního období zbaven. I v rámci postupu podle § 28 odst. 3 zákona o vysokých školách však nemá rektor vůči děkanovi samostatnou pravomoc jej odvolat, nýbrž může tak učinit jen se souhlasem akademického senátu veřejné vysoké školy a po vyjádření, tj. ne nezbytně se souhlasem, akademického senátu příslušné fakulty. Navíc je omezen tím, že k odvolání musí být objektivně dány skutkové důvody spočívající v nikoli triviálních, nýbrž podstatných, dikcí zákona „“, pochybeních děkana v jeho manažerských, administrativních či jiných činnostech nebo takovém jeho jednání, jež „“ (tedy podstatně, a nikoli triviálně) poškozuje zájem vysoké školy nebo fakulty.

[70] Uvedený mechanismus kombinace zákonem stanoveného funkčního období a spolupůsobení dvou nebo dokonce výjimečně tří akademických orgánů při jmenování děkana do funkce či jeho odvolání z funkce je významným důvodem pro přiklonění se k závěru, že funkce děkana má významnou roli v systému dělby moci uvnitř vysoké školy jako veřejnoprávní vykonávající veřejnou moc. Obdobně i další výše popsané rysy funkce děkana (zejména mocenský potenciál této funkce v rámci rozdělení kompetencí uvnitř vysoké školy) naznačují, že děkan není pouhým vysokým manažerem vysoké školy majícím za úkol řídit konkrétní fakultu (jakýmsi provozním „“ rektora působícím ve vztahu k jím vedené fakultě), nýbrž mimořádně významným akademickým funkcionářem, který má být v systému dělby moci v rámci vysoké školy nadán vysokou mírou mocenské autonomie vůči jiným akademickým funkcionářům či orgánům, a tedy má z „“ pohledu mít schopnost značné „“ i vůči samotnému rektorovi, který stojí v čele vysoké školy. Potřeba jisté působení vysoké školy navenek i vnitřní koordinace činnosti jejích jednotlivých fakult je zákonem reflektována tím, že ani mocenská autonomie děkana není bezbřehá. Mechanismy § 28 odst. 2 a 3 zákona o vysokých školách zajišťují, že v případě razantního rozporu mezi směřováním děkana na straně jedné a akademické reprezentace fakulty či celé vysoké školy na straně druhé existují prostředky, jak mohou další orgány či funkcionáři příslušné fakulty, resp. celé vysoké školy, při dosažení potřebných hlasovacích většin, ve vzájemné koordinaci svých postupů a případně za existence zákonem předepsaných důvodů prosadit svoji vůli a děkana z jeho funkce odvolat.

[71] Namístě není ani akcentování rozdílu mezi jmenovací procedurou v případě děkana na straně jedné a v případě rektora na straně druhé. V samotné proceduře jmenování není obsahového rozdílu. V obou případech je navrhovatelem akademický senát (fakulty, resp. vysoké školy) jako kolegiální orgán reprezentující akademickou samosprávu a jmenujícím orgánem monokratický správní orgán (rektor, resp. prezident republiky). Rozdíl je v proceduře odvolání. Pozice rektora je paradoxně slabší, neboť prezidentu republiky postačí k rozhodnutí o odvolání rektora návrh akademického senátu příslušné vysoké školy (a přirozeně kontrasignace podle čl. 63 odst. 3 Ústavy). Jinak je vázán pouze pravidly správního uvážení, tedy především povinností rozhodovat na základě racionálních důvodů, s vyloučením libovůle (tedy zejména tak, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, a vázán vlastní správní praxí, vytvořila-li se taková praxe) a při respektu mezí správního uvážení a jeho smyslu a účelu. Rozdíl v proceduře jmenování je pak v tom, že zatímco rektor jmenující děkana je orgánem stojícím v čele příslušné veřejné vysoké školy, a tedy se procedura jmenování odehrává „“ této veřejnoprávní , u jmenování rektora je prezident republiky ve vztahu k vysoké škole . Tento rozdíl však má menší význam, než se na první pohled zdá. Obě jmenovací procedury totiž slouží tomu samému cíli a v širším slova smyslu se odehrávají v téže sféře, a to ve sféře veřejné správy sloužící k uspokojování veřejných potřeb v oblasti vzdělávání, které zajišťují veřejnoprávní samosprávné . Obě jmenovací procedury pak spojuje identický účel, a sice to, že jsou součástí systému dělby moci uvnitř určité oblasti veřejné správy. V případě děkana uvnitř veřejnoprávní mezi jejími klíčovými orgány (rektor, akademický senát fakulty), v případě rektora mezi orgány dvou veřejnoprávních korporací (prezident republiky, akademický senát univerzity). I z uvedených důvodů je namístě považovat obě jmenovací procedury za podobné a z hlediska povahy aktů, v něž vyústí (jmenování, resp. nejmenování děkana či rektora), za obdobné, a sice veřejnoprávní.

[72] Je věcí zákonodárce, jakým způsobem a do jaké míry kogentně upraví vztahy mezi různými orgány vysoké školy, jakož i míru vnitřní autonomie vysokých škol. Stejně tak je např. na jeho uvážení, zda rektor veřejné vysoké školy má být jmenován prezidentem republiky nebo ustavován jiným způsobem. Akademická samospráva není (na rozdíl od samosprávy obcí a krajů) ústavně zaručena. Ústavně zaručena je pouze svoboda myšlení, svědomí, náboženského vyznání, vědeckého bádání a umělecké tvorby (čl. 15 odst. 1 a 2 Listiny). Pokud by tedy zákonodárce zvolil – při účinném zajištění výše uvedených základních práv – např. manažerský model řízení vysokých škol, u kterého by neexistoval systém brzd a rovnovah v rámci vysoké školy, v němž má své významné místo děkan, bylo by to v mezích jeho diskrece. však děkan významné místo v systému brzd a rovnovah v rámci vysoké školy má, a proto rozhodování o jeho jmenování či odvolání je třeba považovat za rozhodování v oblasti veřejné správy.

[73] Všechny výše uvedené úvahy tedy vedou Nejvyšší správní soud k opačnému právnímu závěru, než k jakému dospěl městský soud. Rozhodnutí rektora ve věci návrhu na jmenování děkana je rozhodnutím ve věci veřejného subjektivního práva kandidáta na děkana (práva na přístup k veřejné funkci, zde konkrétně práva na to být do veřejné funkce jmenován či naopak nejmenován za splnění zákonných podmínek a zákonem předepsaným postupem) a jako takové podléhá soudní kognici ve správním soudnictví v řízení podle soudního řádu správního.

[74] Nejvyšší správní soud však podotýká, že za platné právní úpravy nelze na rozhodování rektora ve věci jmenování děkana bez dalšího nahlížet jako na rozhodování prvoinstančního správního orgánu, které může být korigováno orgánem odvolacím. Skutečnost, že se jedná o rozhodnutí v oblasti veřejné správy, ještě neznamená, že v této věci (a případně jiných věcech, v nichž orgány vysoké školy či její součásti v oblasti veřejné správy rozhodují ve věcech týkajících se institucionálního rámce činnosti vysoké školy jako samosprávné veřejnoprávní ) je rektorovi nadřízen žalovaný jako správní orgán druhého stupně. Se stěžovatelem lze souhlasit, že řízení ve věci jmenování děkana se zásadně vede podle zákona o vysokých školách za subsidiárního užití správního řádu, neboť správní řád zde není, jako je tomu v jiných případech rozhodování podle zákona o vysokých školách, vyloučen a podle § 105 zákona o vysokých školách, „[n]“. Nebylo-li by tedy stanoveno explicitně či implicitně jinak, muselo by takové řízení být nutně být dvojinstanční (§ 81 odst. 1 správního řádu). Orgánem druhého stupně by byl žalovaný, který podle § 87 písm. l) zákona o vysokých školách „“. V případě jmenování děkana však „“ stanoveno je, a to implicitně (k implicitní výluce dvojinstančního řízení viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, čj. 7 As 34/2011-104, a ze dne 28. 7. 2011, čj. 7 As 86/2011-102). Podle § 4 písm. d) zákona o vysokých školách se na vysoké škole zaručuje mezi jinými akademickými svobodami a akademickými právy též „“. Především však podle § 6 odst. 1 písm. j) zákona o vysokých školách do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy patří kromě jiného „“, přičemž mezi takové orgány řadí § 7 odst. 1 písm. b) citovaného zákona také rektora. Pro danou věc je však rozhodující, že analogické ustanovení zákona o vysokých školách se týká i fakult. Fakulta je relativně samostatnou součástí vysoké školy (§ 23 odst. 1 a 2 zákona o vysokých školách), která má určitá práva, přičemž podle § 24 odst. 1 písm. f) citovaného zákona mezi ně patří i rozhodovat nebo jednat jménem veřejné vysoké školy ve věci „“. Ustavování akademických orgánů fakulty i celé vysoké školy je tedy považováno za ryze samosprávnou záležitost vysoké školy, přičemž jen výjimečně (u jmenování rektora prezidentem republiky) zákon toto pravidlo prolamuje a určitou pravomoc v těchto záležitostech svěřuje . Intencí zákona tedy rozhodně není přesunout rozhodování o tom, kdo bude děkanem fakulty, mimo rámec dosahu samosprávných orgánů vysoké školy, do působnosti žalovaného. Uvedenou okolnost je nutno považovat za implicitní výluku dvojinstančního řízení ve věci jmenování děkana. O této věci tedy v první a jediné instanci rozhoduje rektor vysoké školy a soudní ochrana je možná cestou žaloby proti jeho rozhodnutí postupem podle § 65 a násl. s. ř. s.

[75] Městský soud však na právní otázku, zda je rozhodnutí rektora ve věci jmenování děkana přezkoumatelné ve správním soudnictví, nahlížel jinak. Nejvyšší správní soud proto jeho rozsudek napadený kasační stížností zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první, část věty před středníkem s. ř. s.), jelikož rozsudek byl založen na nesprávném posouzení jedné z rozhodných právních otázek. Uvedený závěr znamená, že městský soud se bude věcí znovu zabývat, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§ 110 odst. 3 s. ř. s.)

[76] Při případném meritorním přezkumu rozhodnutí rektora ve věci jmenování či nejmenování děkana by pak bylo na soudu, který tuto věc řešil, aby uvážil zejména rozsah diskrece rektora. Vodítkem by měla být zejména úvaha, že zákon jmenování děkana pojímá jako interakci akademického senátu fakulty a rektora. Děkan může být jmenován jen ve shodě obou orgánů. Rektor jako osoba stojící v čele vysoké školy rozhodně není orgánem pouze ceremoniálním, nýbrž naopak nadaným zcela zásadními pravomocemi nejrůznější povahy. Závěr, že právě při jmenování děkana by rektor měl být pouhým ceremoniářem, bez významnější diskrece ve vztahu k osobě děkana (byť diskrece „“, spočívající v právu odmítnout akademickým senátem fakulty navrženého kandidáta, nikoli v právu prosadit vlastního kandidáta proti vůli senátu), by tedy musel být opřen o přesvědčivé argumenty ve prospěch zvláštní povahy této pravomoci oproti jiným pravomocem rektora.