Vydání 10/2011

(...) Zákon o pobytu cizinců v rozhodné době z hlediska místa podání žádosti o udělení víza striktně a jasně stanovil, že je jím zastupitelský úřad s tím, že jinak je tomu pouze v případech daných zákonem (pro příklad lze uvést žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu podávanou místně příslušnému orgánu policie na území České republiky podle § 33 odst. 2 citovaného zákona); k tomu blíže např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2011, čj. 8 As 1/2011-69, dle kterého: "".

Vedle místa podání žádosti o udělení víza stanoví tato zvláštní úprava také konkrétní formu podání takové žádosti. Zákon upřednostňuje formu osobního podání žádosti, což má svůj význam zejména proto, že zastupitelský úřad je oprávněn provést s žadatelem o vízum pohovor, který je v praxi běžnou součástí předmětného řízení. Zastupitelský úřad nebo policie však může od povinnosti podat žádost osobně v odůvodněných případech upustit; viz výše citovaný § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Institut upuštění od osobního podání žádosti upravuje citované ustanovení od samotného počátku účinnosti daného zákona (dne 1. 1. 2000), přičemž jeho smysl a účel je možné dovodit z důvodové zprávy k vládnímu návrhu tohoto zákona, podle níž "" (sněmovní tisk č. 204/0, 3. volební období 1998-2002, digitální repozitář, www.psp.cz).

Prostřednictvím daného institutu lze tedy zohlednit situace, které budou cizinci důvodně bránit v osobním podání žádosti o udělení víza přímo na daném zastupitelském úřadě. O jaké typové případy v praxi půjde, zda se má jednat pouze o případy překážek osobní účasti, které jsou na straně cizince, nebo též o případy překážek na straně zastupitelského úřadu, zákon o pobytu cizinců žádným způsobem ani neupravuje ani nenaznačuje. Každé takové posouzení tedy závisí na úvaze zastupitelského úřadu, který by měl při svém rozhodování zohlednit všechny v daném čase a dané zemi existující podstatné okolnosti. Pro posouzení nyní projednávané věci je však klíčové to, že zákon o pobytu cizinců žádným způsobem neupravuje postup, na základě kterého by se žadatel podání žádosti o vízum jinou než osobní formou domohl. Jinými slovy, není vůbec zřejmé, zda tak má být učiněno na základě žádosti či pouze z moci úřední, a není zřejmé ani to, jakým způsobem mají příslušné orgány od povinnosti osobního podání žádosti o udělení víza upustit.

Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že na upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o udělení víza není právní nárok a posouzení, zda se jedná o odůvodněný případ ve smyslu § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a k upuštění dané povinnosti dojde, je věcí uvážení zastupitelského úřadu. V tomto lze s městským soudem souhlasit; nelze však již souhlasit s tím, že pokud zastupitelský úřad takové důvody neshledá, zákon mu neukládá povinnost vydat zamítavé rozhodnutí se všemi formálními náležitostmi, protože jeho závěr se projeví již tím, že podání, učiněné jinak než osobně, odmítne jako podání přijmout, resp. k němu nadále nepřihlíží. Žádné takové pravidlo totiž zákon o pobytu cizinců nestanoví a k výkladu citovaného ustanovení nelze přistupovat takto jednoduše a přímočaře bez jakéhokoli procesní úpravy.

Za situace, kdy zákon o pobytu cizinců v souvislosti s možností upustit od osobního podání žádosti o udělení víza mlčí a nenabízí žádné procesní řešení, je podle Nejvyššího správního soudu namístě aplikace relevantních ustanovení správního řádu. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že zákon o pobytu cizinců v § 168 stanoví výluku správního řádu mj. na řízení podle § 30 upravující vízum k pobytu nad 90 dnů. Tuto výluku však nelze vztáhnout na § 170 uvedeného zákona, neboť institut upuštění od osobního podání žádosti o udělení víza se týká obecně všech druhů víz (s výjimkou diplomatického a zvláštního víza), a dále především s ohledem na zásadu subsidiarity správního řádu, jakožto obecného procesního předpisu pro veřejnou správu vůči jiným zvláštním zákonům, pokud tyto nestanoví jiný postup. Zákon o pobytu cizinců v tomto směru nejenže nestanoví postup jiný, ale nestanoví postup žádný, jak již bylo uvedeno výše. Nelze připustit, že by jakýkoliv postup orgánu veřejné správy vykonávajícího veřejnou moc - řečeno metaforou - "" bez jakýchkoliv procesních pravidel; k obecné subsidiární použitelnosti správního řádu v případě absence vlastní pozitivní úpravy procesního postupu orgánu veřejné správy vykonávající veřejnou moc srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 5/2010-74, č. 2129/2010 Sb. NSS.

Nejvyšší správní soud má za to, že je zde tedy evidentní a nezpochybnitelná nutnost vazby na některá konkrétní ustanovení správního řádu, zejména ta, která upravují obecné principy zahájení řízení o žádosti, případně jeho zastavení.

Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že institut upuštění od osobního podání žádosti o vízum mohou využívat zastupitelské úřady bez návrhu individuálních osob v závislosti na místních podmínkách v hostitelském státě. Nicméně z důvodové zprávy podávané k předmětnému institutu jednoznačně vyplývá potřeba postihnout individuální případy, a v tomto směru tedy nelze vyloučit, aby bylo upuštěno od osobního podání žádosti o vízum také na základě žádosti samotného žadatele o vízum. Ostatně kdo jiný než právě cizinec, který žádá o udělení víza a pro kterého by byla osobní účast na zastupitelském úřadě - slovy důvodové zprávy - nepřiměřenou zátěží, by měl znát a přednést důvody, v nichž tato zátěž spočívá.

V nyní projednávané věci je proto nutno vyjít ze subsidiární aplikace § 44 odst. 1 správního řádu, dle kterého je řízení o žádosti zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení, došel příslušnému správnímu orgánu. Aby měla žádost zamýšlené procesní účinky, musí být příslušnému úřadu doručena zákonem stanovenou formou. V případě žádosti o udělení víza je forma žádosti upravena speciálně v § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, tj. osobně či jinak, pokud je od osobní účasti příslušným orgánem upuštěno.

Uvedené ustanovení je třeba podle názoru Nejvyššího správního soudu interpretovat tak, že danou žádost je možné podat na úředním tiskopise, a to osobně nebo jakoukoli jinou formou předpokládanou v § 37 odst. 4 správního řádu, to však pouze za předpokladu, že s žádostí o udělení víza je spojen též požadavek na upuštění od osobního podání žádosti. Přestože se jedná o jakýsi podmíněný způsob podání, nelze mít za to, že by žadatel o vízum nedodržel zákonem předepsanou formu podání pro zahájení řízení o vízum, neboť zákon o pobytu cizinců tuto formu podání podmiňuje nikoli jednáním ze strany samotného žadatele, jak je to mu v běžných procesech, ale jednáním ze strany výkonné moci, tj. souhlasem příslušného zastupitelského úřadu.

Jinými slovy - pro to, aby jakákoliv jiná forma podání žádosti o udělení víza než podání osobní, měla předpokládané procesní účinky a zahájila řízení o této žádosti, je nutno žádost o vízum současně spojit s jednoznačným požadavkem na upuštění od jejího osobního podání. Řízení o žádosti o udělení víza je tak zahájeno dnem, kdy taková žádost dojde zastupitelskému úřadu.

Naproti tomu pokud cizinec podá žádost o udělení víza např. prostřednictvím poštovní přepravy, aniž by v ní vznesl požadavek na upuštění od osobního podání, lze konstatovat, že k zahájení řízení o udělení víza vůbec nedošlo. Uvedenou formu podání totiž zákon o pobytu cizinců nepřipouští. Takové podání není vůbec způsobilé zahájit řízení o udělení víza a nelze k němu přihlížet. Srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 9 As 90/2008-70, č. 2041/2010 Sb. NSS, dle kterého se k podání v elektronické podobě bez zaručeného elektronického podpisu, které není následně do 5 dnů doplněno, nepřihlíží.

Jiným způsobem § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve spojení s relevantními ustanoveními správního řádu, interpretovat nelze. Pokud cizinec podal žádost, ve které současně požádal o upuštění od osobního podání, pak adresoval správnímu orgánu své podání formou, kterou zákon nevylučuje, ale pouze podmiňuje souhlasem zastupitelského úřadu, aniž by ovšem stanovil, kdy a za jakých podmínek k němu může dojít.

Nejvyšší správní soud proto citované ustanovení vyložil výše uvedeným způsobem s tím, že pokud od osobního podání žádosti o vízum zastupitelský úřad skutečně upustí, postoupí tím tuto žádost i do další fáze vízového procesu, a sice do fáze jejího věcného projednání, a to za předpokladu splnění ostatních zákonem stanovených požadavků; toto projednání pak může skončit rozhodnutím o neudělení víza, či naopak udělením víza. Pokud ovšem zastupitelský úřad od osobního podání žádosti neupustí, vydá rozhodnutí o zastavení řízení ve věci žádosti o udělení víza, neboť v řízení nebylo možné pokračovat, protože žadatelem přednesená žádost nebyla shledána jako opodstatněná a její další projednávání by bylo bezpředmětné; pokud cizinec chce žádost o udělení víza podat, musí tak učinit výhradně osobně. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že v případném sporu o to, zda písemně podaná žádost o vízum obsahuje žádost o prominutí osobního podání, či nikoliv, tj. sporu o to, zda vůbec bylo zahájeno řízení o udělení víza, se v případě nečinnosti příslušného zastupitelského úřadu lze nepochybně bránit pomocí opatření proti nečinnosti dle příslušných ustanovení správního řádu z roku 2004, příp. žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s.

S ohledem na absenci konkrétních procesních pravidel v zákoně o pobytu cizinců se jedná o řešení, které je dle Nejvyššího správního soudu racionální a současně odpovídající smysluplné interpretaci § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, jakož i širším souvislostem vízového procesu jako celku. Ten je věcně ukončen udělením či neudělením víza a skutečnost, že se o tom nevydává formální rozhodnutí, jak poukázal městský soud, ještě neznamená, že se v dané věci o rozhodnutí fakticky či materiálně vůbec nejedná, a to tím spíše, že jde jednoznačně o výsledek posouzení zastupitelského úřadu, resp. policie, která rozhoduje o udělení víza k pobytu nad 90 dnů; navíc i samotný zákon o pobytu cizinců v tomto směru výslovně hovoří o rozhodnutí o neudělení víza [viz § 171 odst. 1 písm. a), který v případě těchto rozhodnutí stanoví, že jsou z přezkoumání soudem vyloučena; ostatně i žaloby proti těmto rozhodnutím byly ve správním soudnictví opakovaně odmítnuty nikoli proto, že by se materiálně nejednalo o rozhodnutí, ale především právě proto, že je zde ona kompetenční výluka, což bylo judikaturou opakovaně potvrzeno; srov. např. rozsudek NSS ze dne 10. 9. 2009, čj. 9 As 95/2008- 45, č. 1955/2009 Sb. NSS].

Na tomto místě je tedy možné shrnout, že žádost o udělení víza lze podat i jinou formou než osobně, přičemž limity pro tyto jiné formy podání jsou dány jednak § 37 odst. 4 správního řádu a jednak tím, že se musí jednat o odůvodněné případy ve smyslu § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, a proto je třeba takové podání žádosti o udělení víza spojit s výslovnou žádostí o posouzení možnosti prominutí osobního podání. Doručením takové žádosti zastupitelskému úřadu je pak zahájeno řízení o udělení víza, které příslušný orgán zastaví podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu; půjde o žádost sice řádně podanou, ale v důsledku následného rozhodnutí zastupitelského úřadu zjevně bezpředmětnou.

To znamená, že zastupitelský úřad nerozhodne o předmětu řízení, tedy nevydá rozhodnutí ve věci, aniž by byl povinen vyzývat žadatele k odstranění případných vad podání či stanovit žadateli konkrétní termín, kdy se může osobně dostavit. Osobní podání je zákonem jasně stanovená a preferovaná varianta pro podání žádosti o udělení víza, která má své opodstatnění, zejména v souvislosti s oprávněním zastupitelského úřadu provádět pohovor (viz výše), a jako taková má být proto cizincem dodržena. Pokud tomu tak není, jedná se o situaci nestandardní a výjimečnou, nikoli však nemožnou s tím, že ho opravňuje podat žádost o udělení víza i jinak než osobně, avšak s rizikem, že pokud zastupitelský úřad jeho důvody neshledá jako opodstatněné, zastupitelský úřad řízení o takové žádosti zastaví.

Výzva, která by takovému rozhodnutí předcházela, je tedy nadbytečnou, neboť v momentě, kdy zastupitelský úřad od osobního podání žádosti o udělení víza neupustí, nelze tuto úvahu zastupitelského úřadu překlenout tak, jak se domnívá stěžovatel, tj. výzvou k odstranění tzv. "" ve smyslu § 170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců. Touto jinou vadou je stiženo podání, pokud např. není zcela jednoznačné a srozumitelné, čeho se podatel domáhá (k tomu srov. Vedral, J. . Praha: Bova Polygon, Praha, 2006, s. 272 a 313, nebo Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohdalo, D. . 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 145).

Přeneseno na nyní projednávanou věc lze tedy konstatovat, že pokud stěžovatel podal žádost o udělení víza písemně prostřednictvím pošty a spojil s ní jednoznačně i žádost o upuštění od osobního podání, včetně důvodů pro povolení této výjimky, je třeba považovat žalobou napadený přípis za rozhodnutí o zastavení řízení. Při posouzení toho, zda se jedná o rozhodnutí, které podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví podle § 65 odst. 1 s. ř. s., je přitom nutno vyjít z následujících úvah:

Předně je ve shodě se stěžovatelem nezbytné chápat rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. jako rozhodnutí v materiálním slova smyslu. Stejný pohled zastává i odborná literatura, dle které je pojem "" označením technickým a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy: "[...] " (Bureš, J.; Drápal, L.; Mazanec, M. . 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 1041-1042). Shodně se k této otázce vyjádřil opakovaně i Nejvyšší správní soud, například v rozsudku ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, č. 923/2006 Sb. NSS, dále v rozsudku ze dne 20. 7. 2005, čj. 8 As 10/2005-38, č. 1046/2007 Sb. NSS. Stejný náhled na vymezení pojmu rozhodnutí lze nalézt i v judikatuře Ústavního soudu, viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 446/2000, č. 165/2001 Sb. ÚS.

To znamená, že pro vymezení správního rozhodnutí není klíčová forma, nýbrž obsah. V tomto směru je určující definice věci (předmětu řízení), kterým je rozhodování v určité oblasti veřejné správy, a dále pak v rámci takto vymezeného předmětu vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotčena.

V projednávané věci se sice jedná o rozhodnutí o zastavení řízení ve věci žádosti o udělení víza, nicméně udělení víza nebylo primárním předmětem řízení, k tomu by došlo teprve až v další fázi, pokud by zastupitelským úřadem bylo upuštěno od povinnosti osobního podání této žádosti. To se však v případě stěžovatele nestalo, a předmětem jeho řízení tak nebylo udělení víza, ale otázka zahájení tohoto řízení. Ostatně sám stěžovatel v tomto směru v kasační stížnosti správně uvádí, že o udělení, resp. neudělení víza, se v projednávaném případě vůbec nejednalo. Podstatou byla vůbec možnost žádost o udělení víza podat.

Na dané rozhodnutí tedy nelze uplatnit kompetenční výluku stanovenou v § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, dle které jsou z přezkoumání soudem vyloučena rozhodnutí o neudělení víza.

V právním státě je přístup k soudu pravidlem a jeho odepření výjimkou (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) a Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že při aplikaci této výjimky je třeba dbát zásady, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoli výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně, tj. v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu, či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva. Proto také Nejvyšší správní soud např. ve svém rozsudku ze dne 28. 2. 2007, čj. 4 As 75/2006-52, č. 1194/2007 Sb. NSS, nevztáhl výluku ze soudního přezkumu na rozhodnutí ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění s tím, že tato nejsou výslovně uvedena v § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Výluka se tedy vztahovala pouze na rozhodnutí o (uložení) správního vyhoštění cizince, který se na území České republiky zdržoval neoprávněně, nikoli však již na zrušení platnosti těchto rozhodnutí.

Analogicky, s využitím argumentu , lze tedy konstatovat, že pokud je v § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců výslovně uvedeno, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí o neudělení víza, a to v návaznosti na konkrétní důvody neudělení uvedené v § 56 odst. 1 a 2 citovaného zákona, nelze tuto výluku automaticky vztáhnout též na rozhodnutí, kterým bylo řízení o udělení víza zastaveno.

Vedle tohoto striktního formálního pohledu je však nutno poukázat zejména na to, že zastavení řízení je v daném případě důsledkem úvahy zastupitelského úřadu ohledně formy podání žádosti, a přestože na upuštění od osobního podání není právní nárok, nepochybně se projeví v právní sféře cizince. Ten bude muset osobně navštívit zastupitelský úřad, ačkoliv mu v tom budou bránit subjektivní či dokonce objektivní okolnosti, jak tomu bylo dle tvrzení stěžovatele v nyní projednávané věci. Podání žádosti o udělení víza některou ze zákonem předpokládaných forem je přitom dispozitivním úkonem cizince plynoucím ze zákona, jemuž odpovídá povinnost žádost na základě zákonem stanoveného postupu či podmínek přijmout. Pokud k takovému přijetí žádosti nedojde, je jistě legitimní, ptát se po důvodech a zákonnosti takového postupu, což by mělo být obsaženo právě v napadeném rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o udělení víza.

Skutečnost, že se jedná o rozhodnutí založené na úvaze zastupitelského úřadu, má přitom význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace podle § 65 odst. 1 s. ř. s., pro kterou je významné výše uvedené vymezení veřejných subjektivních práv, resp. právní sféry, jež byla rozhodnutím zasažena. "" (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS).

Citovaným rozhodnutím rozšířený senát přistoupil k přehodnocení výkladu podmínek aktivní žalobní legitimace § 65 odst. 1 s. ř. s. a konstatoval, že rigidně vyžadovaná existence veřejného subjektivního práva jako předpoklad aktivní žalobní legitimace fyzických či právnických osob se dostává do s ústavním právem na přístup k soudu. Z těchto důvodů pak dovodil, že žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se podle tvrzení žalobce v žalobě negativně projevil v jeho právní sféře (k tomu srovnej např. též rozsudek ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, nebo již shora uvedené usnesení rozšířeného senátu čj. 8 As 47/2005-86).

Úvaha zastupitelského úřadu, že neupouští od osobního podání žádosti o udělení víza, která je materializovaná v rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o udělení víza, proto podléhá přezkumu správního soudu, a to s ohledem na posuzovaný předmět řízení, který se nepochybně dotýká právní sféry žadatele, neboť autoritativně určuje jeho pozici v tom, jakým způsobem mu bude umožněn přístup k orgánu veřejné moci. Striktní trvání na osobním podání takové žádosti může s ohledem na konkrétní okolnosti v konečném důsledku znamenat znemožnění tohoto přístupu a v tomto důsledku i nemožnost zahájit příslušné řízení.

Uvedený závěr je podporován i samotnou povahou institutu upuštění od osobního podání žádosti o udělení víza upraveného v § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, který v sobě zahrnuje kombinaci neurčitého právního pojmu (zde představovaného "") a správního uvážení. Zákonodárce zde vytvořil veřejné správě prostor, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního pojmu, či nikoli, přičemž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek. Za této situace je proto ve správním soudnictví oprávněným požadavek stěžovatele domáhat se, aby bylo přezkoumáno, zda bylo rozhodnutí vydáno v řádném řízení vymezeném normami hmotného i procesního (správního) práva s vyloučením případné svévole rozhodujícího orgánu. I když zde není veřejné subjektivní právo na upuštění od osobního podání, nelze vyloučit, zda nebylo zasaženo do práva stěžovatele na řádný (spravedlivý) proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, jež mohlo být dotčeno, resp. porušeno a jehož ochrany se lze u soudu domáhat tak, jako v dané věci učinil stěžovatel.

Obdobnou logikou, vycházející z posunu v nazírání na přezkum rozhodnutí správních orgánů závisejících na správním uvážení, na kterém závisí i upuštění od osobního podání žádosti o udělení víza, Nejvyšší správní soud připustil přezkum např. také u rozhodnutí o prominutí daně podle § 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků; viz rozsudek ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 15/2007-106, č. 2066/2010 Sb. NSS, navazující na nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07, č. 164/2009 Sb. ÚS, jakož i další jiná dřívější rozhodnutí Ústavního soudu, např. usnesení ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2323/07, č. 11/2007 Sb. ÚS.